Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 30.11.1988, Az.: BVerwG 1 WB 51/87

I

Der Antragsteller ist Berufssoldat und wurde im Dezember 1974 zum Major befördert. In den Beurteilungen 1980, 1981 und 1983 wurde er jeweils mit "3 C" bewertet. Die Beurteilung 1983 wurde dem Antragsteller am 13. Juli 1983 eröffnet. Am 6. Juni 1984 beantragte der Antragsteller die Aufhebung dieser Beurteilung. Seinen Antrag auf gerichtliche Entscheidung gegen den ablehnenden Bescheid des Bundesministers der Verteidigung (BMVg) - P III 6 - vom 13. September 1984 nahm der Antragsteller mit Schreiben vom 6. Februar 1985 zurück. In der ihm am 17. Juli 1985 eröffneten Beurteilung wurde der Antragsteller zusammenfassend mit "2 C" beurteilt.

Mit Schreiben vom 24. Januar 1986, das er im Betreff mit "alsbaldige Beförderung zum Oberstleutnant" kennzeichnete, wandte sich der Antragsteller an den Kommandeur der Artillerieschule in I.... Darin beanstandete er, nachdem er sich zunächst zu seiner Krankheitsgeschichte geäußert hatte, die Beurteilungspraxis und seine Einstufung in die Eignungsreihenfolge. Ihm sei 1975 vom damaligen Referatsleiter P III 6 erklärt worden, daß die Verwendung als Stellvertretender Bataillonskommandeur mit der als Bataillonskommandeur gleichwertig anzusehen sei. Heute stehe der BMVg - Abteilung P - nicht mehr zu dieser Aussage. Insgesamt sehe er sich als Härtefall und erwarte eine gerechte Personalführungsmaßnahme.

Der Kommandeur Artillerieschule wandte sich mit Schreiben vom 24. April 1986 an den BMVg - P III 6 - und bat um Auskunft, wie der weitere Werdegang des Antragstellers geplant und wann seine Beförderung möglich sei. Mit Schreiben vom 9. Mai 1986 teilte der BMVg dem Kommandeur Artillerieschule mit, daß weder 1986 noch 1987 mit einer Beförderung des Antragstellers zu rechnen sei und er nach vorläufiger Planung im Oktober 1988 eine neue Verwendung als Bereichsfernmeldeführer ... in D... erhalten werde.

Nachdem ihm der Inhalt dieses Schreibens am 9. Mai 1986 eröffnet worden war, stellte der Antragsteller am 6. Juni 1986 einen "erneuten Antrag auf Einleitung einer Personalführungsmaßnahme". Er sei in der Vergangenheit ungerecht behandelt worden. Wegen seiner Diabetes habe er 1980, 1981, 1983 und 1985 lediglich den Eignungswert "C" erhalten. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach auch ein schwerbehinderter Soldat mit "B" beurteilt werden könne. Außerdem müsse seine Verwendung als Stellvertretender Bataillonskommandeur - wie vom BMVg versprochen - als Kommandeurzeit berücksichtigt werden. Er sehe sich nicht als durchschnittlich qualifizierten Truppenoffizier, lehne die Endverwendung als Bereichsfernmeldeführer - Oberstleutnant A 14 - ab und erwarte weitergehende Förderung.

Mit Bescheid vom 18. August 1986, zugestellt am 25. August 1986, lehnte der BMVg - P III 6 - den Antrag auf "Einleitung einer Personalführungsmaßnahme (Beförderung)" ab. Entsprechend der ihm erteilten Rechtsbehelfsbelehrung stellte der Antragsteller mit Schreiben vom 26. August 1986 Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Er rügte erneut den ihm in den Beurteilungen erteilten Eignungswert "C" und die nicht hinreichende Berücksichtigung seiner Tätigkeit als Stellvertretender Bataillonskommandeur. Wegen des Unterlassens einer aus diesen Gründen erforderlich werdenden Personalführungsmaßnahme fühle er sich ungerecht behandelt.

Mit Schreiben vom 19. September 1986 wies der BMVg - P II 5 - den Antragsteller daraufhin, daß die Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid vom 18. August 1986 unzutreffend gewesen sei und Beförderungsangelegenheiten nach zurückgewiesener Beschwerde von den allgemeinen Verwaltungsgerichten entschieden würden. Danach legte der Antragsteller ohne weitere Begründung mit Schreiben vom 29. September 1986 "vorsorglich" gegen den Bescheid vom 18. August 1986 Beschwerde ein. Mit Schreiben vom 3. November 1986 zog der Antragsteller seine Beschwerde zurück und wiederholte den Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Er führte aus: Die falsche Anwendung der Beurteilungsbestimmungen habe zu falschen Verwendungsentscheidungen geführt, weil er mit dem Eignungswert "C" automatisch von bestimmten Verwendungen ausgeschlossen sei. Er beantrage deshalb, durch "geeignete Personalführungsmaßnahmen - z.B. durch richtige Einstufung in der Eignungsreihenfolge" die Folgen der rechtswidrigen Maßnahmen zu beseitigen.

Das Schreiben vom 3. November 1986 erreichte den BMVg aus nicht mehr feststellbaren Gründen erst mit Schreiben des damaligen Bevollmächtigten des Antragstellers vom 3. Februar 1987. Auf ein Aufklärungsschreiben des BMVg hin teilte der damalige Bevollmächtigte des Antragstellers mit, der Antragsteller wende sich zumindest gegen die angewandten Maßstäbe für die Feststellung seiner Eignungswerte und damit gegen einen Verstoß gegen die Beurteilungsgrundsätze. Deshalb solle überprüft werden, ob der Antragsteller durch die Bescheide vom 9. Mai und 18. August 1986 rechtswidrig verletzt werde.

Zur Begründung seines Antrags auf gerichtliche Entscheidung führt der Antragsteller im wesentlichen aus: Für die Wahl des Eignungswertes "C" in seinen Beurteilungen 1980, 1981 und 1983 sei seine Zuckererkrankung wesentlich gewesen, die als grundsätzliche Einschränkung seiner Eignung gewertet worden sei. Dies gelte auch für die Beurteilung 1985. Dies widerspreche jedoch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Es habe eine ständige Pflichtverletzung seiner beurteilenden Vorgesetzten infolge falscher Anwendung der Beurteilungsbestimmungen (ZDv 20/6) vorgelegen. Dies sei die Ursache für seinen Antrag vom 6. Juni 1986 mit dem wesentlichen Inhalt,

"durch eine Personalführungsmaßnahme die Fehler bei den genannten Beurteilungen auszugleichen".

Er habe weder gefordert, befördert zu werden, noch in der im Auswahlverfahren für die Beförderung der Offiziere zu bildenden Eignungsreihenfolge so gestellt zu werden, als habe er in den Beurteilungen 1980, 1981, 1983 und 1985 den Eignungswert "B" erhalten. Es sei davon auszugehen, daß er durch die falsche Anwendung der Beurteilungsbestimmungen von der vorgesehenen weiteren Förderung ausgeschlossen werde. Sein Begehren sei auch hinreichend bestimmt, denn es genüge, daß aus dem Zusammenhang des Vortrags entnommen werden könne, was bei verständiger rechtlicher Überlegung seinem Willen entspreche. Im übrigen sei er der Auffassung, daß im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens noch nicht erkennbar sei, welche Maßnahme zur Erfüllung seines Begehrens geeignet sei. Es sei die Pflicht des Dienstherrn, geeignete Maßnahmen zu treffen. Soweit er hilfsweise eine Feststellung beantrage, ergebe sich sein Feststellungsinteresse daraus, daß gegebenenfalls die Einordnung in der Eignungsreihenfolge geändert werden müsse und sich daraus ein Anspruch auf Beförderung bzw. Schadensersatz ableiten lasse.

Gegen die Beurteilung habe er sich nicht beschwert, weil nach der gesetzlichen Vorschrift des § 1 Abs. 3 WBO gegen dienstliche Beurteilungen eine Beschwerde nicht stattfinde. Ihm sei daher nicht verständlich, wie sich der Dienstherr darauf berufen könne, daß er eine gesetzlich verbotene Beschwerde nicht eingelegt habe.

Der Antragsteller beantragt,

Der BMVg beantragt,

Soweit dem Antrag entnommen werden müsse, daß der Antragsteller die Verpflichtung begehre, in der im Auswahlverfahren für die Beförderung der Offiziere zu bildenden Eignungsreihenfolge so gestellt zu werden, als habe er in seinen planmäßigen Beurteilungen vom 8. Januar 1980, 3. Juli 1981, 13. Juli 1983 und 17. Juli 1985 den Eignungswert "B" erhalten, sei der Antrag unzulässig, da die Einstufung in eine Eignungsreihenfolge keine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO sei. Im übrigen sei, da es hier nur um Statusfragen gehe, die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte gegeben. Den insoweit richtigerweise eingeschlagenen Rechtsweg habe der Antragsteller nicht weiterverfolgt.

Im übrigen bestehe auch aus Fürsorgegründen keine Veranlassung, den Antragsteller als "Härtefall" anzusehen und ihn günstiger zu stellen.

Soweit der Antragsteller nunmehr ausdrücklich beantrage, den BMVg zu "geeigneten Personalführungsmaßnahmen" zu verpflichten, sei dieser Antrag unzulässig, weil ihm die für eine Entscheidung des Gerichts erforderliche Bestimmtheit fehle. Es sei diesem Antrag nicht zu entnehmen, zu welchen konkreten dienstlichen Maßnahmen der BMVg angehalten werden solle. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt dürfte der Kern des Begehrens in dem im Vorlagebericht formulierten Antrag erfaßt sein.

Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei unzulässig, weil der Antragsteller die Beurteilungen hätte anfechten können. Er habe dies innerhalb der zweiwöchigen Beschwerdefrist unterlassen. Spätere rechtliche Erkenntnisse stellten keinen neuen Beschwerdeanlaß dar.

Wegen des weiteren Vorbringens wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Die Stammakten des Antragstellers, die Beschwerdeakte des BMVg - P II 5 - 87/87 - und die Akte 1 WB 2/85 lagen dem Senat vor und waren Gegenstand der Beratung.

II

Die Anträge sind unzulässig.

1.

Der Antrag, den BMVg zu verpflichten,

"durch geeignete Personalführungsmaßnahmen die ihm - dem Antragsteller - durch falsche Anwendung der Beurteilungsbestimmungen entstandenen Nachteile zu beseitigen",

ist schon deshalb unzulässig, weil er, auch im Zusammenhang mit dem übrigen Vorbringen des Antragstellers, nicht erkennen läßt, zu welcher konkreten "Personalführungsmaßnahme" der BMVg verpflichtet werden soll. Der Antragsteller weiß dies offenbar selbst nicht, wenn er in seinem Schriftsatz vom 13. Juli 1987 ausführt, "im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens ist noch nicht erkennbar, welche Maßnahme geeignet ist", und weiter meint: "Es liegt nicht in meiner Kompetenz, dem Dienstherrn vorzuschreiben, welche Personalführungsmaßnahmen geeignet erscheinen, um einem Mangel abzuhelfen. Vielmehr ist es dessen Pflicht, ausschließlich geeignete Maßnahmen zu treffen". Ohne einen bestimmten Antrag, der bei einem Verpflichtungsantrag, wie vorliegend, auf Vornahme einer bestimmten Maßnahme gehen muß, ist der Antrag auf gerichtliche Entscheidung unzulässig, da der Antrag, wenn auch das Gericht nicht an seine Fassung gebunden ist, den Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und Entscheidung bestimmt (analog § 88 VwGO). Der Antrag muß daher so klar sein, daß auf ihn, würde ihm stattgegeben, eine verständliche, inhaltlich genau abgegrenzte und gegebenenfalls vollstreckbare Entscheidung ergehen kann (Eyermann/Fröhler, VwGO 9. Aufl. § 82 RdNr. 5). Diesem Erfordernis genügt der Hauptantrag des Antragstellers nicht. Er ist daher unzulässig.

2.

Eine Konkretisierung des Antrags dahin, den BMVg zu verpflichten, ihn in der im Auswahlverfahren für die Beförderung der Offiziere zu bildenden Eignungsreihenfolge so zu stellen, als habe er in seinen planmäßigen Beurteilungen vom 8. Januar 1980, 3. Juli 1981, 13. Juli 1983 und 17. Juli 1985 den Eignungswert "B" erhalten, verbietet sich, weil der Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 14. Mai 1987 dem ausdrücklich widersprochen hat. Überdies wäre ein solcher Antrag unzulässig, weil die Festlegung einer Eignungsreihenfolge keine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO ist (ständige Rechtsprechung: vgl. zuletzt BVerwG Beschluß vom 5. November 1987 - 1 WB 59/87 - m.w.N.). Sie ist vielmehr nur innerdienstliches Hilfsmittel der Personalführung zur Vorbereitung von Personalentscheidungen. Ohne selbst Maßnahmecharakter zu haben, dient sie der Vorbereitung einer Personalentscheidung. Ist die Einordnung in die Eignungsreihenfolge selbst der gerichtlichen Nachprüfung entzogen, so verliert der Soldat dadurch nicht den gebotenen Rechtsschutz. Er ist nämlich nicht gehindert, die auf Grund einer nach seiner Meinung unrichtigen Einordnung in die Eignungsreihenfolge getroffene und als nachteilig empfundene Personalmaßnahme anzufechten bzw. einen entsprechenden Verpflichtungsantrag auf Beförderung oder anderweitige Verwendung dann zu stellen, wenn er bei nach seiner Auffassung richtiger Einordnung in die Eignungsreihenfolge zur Beförderung bzw. zur begehrten Verwendung heransteht. Einem Soldaten steht es frei, zur gegebenen Zeit sein Gesamtvorbringen zu der nach seiner Meinung unrichtigen Einordnung in die Eignungsreihenfolge im Wege einer Klage auf Beförderung vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten oder eines auf eine anderweitige Verwendung gerichteten Antrags auf gerichtliche Entscheidung vor den Wehrdienstgerichten der gerichtlichen Kontrolle zu unterbreiten. Ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung, der auf eine abstrakte Nachprüfung der Richtigkeit der Einordnung in eine Eignungsreihenfolge abzielt, ist demgegenüber unzulässig (BVerwG Beschluß vom 5. November 1987 aaO).

3.

Unzulässig ist auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag, mit dessen Hilfe die Durchsetzung eines Anspruchs auf vermeintlich richtige Einordnung in die Eignungsreihenfolge vorbereitet werden soll. Die Zulässigkeit dieses Feststellungsantrags scheitert bereits daran, daß der Antragsteller seine vermeintlichen "Rechte" durch fristgerechte Anfechtung der Beurteilungen hätte geltend machen können (Subsidiarität des Feststellungsantrags gegenüber Verpflichtungs- und Anfechtungsantrag analog § 43 Abs. 1 und 2 VwGO). Der Antragsteller kann sich insoweit nicht darauf berufen, daß die Anfechtung von Beurteilungen kraft Gesetzes ausgeschlossen sei. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 63, 3, 5) [BVerwG 22.02.1978 - 1 WB 74/77] ist als Maßnahme, die Gegenstand eines Antrags aus §§ 17, 21 WBO sein kann, auch eine dienstliche Beurteilung anzusehen. Zwar findet nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 3 WBO eine Beschwerde gegen dienstliche Beurteilungen nicht statt; diese Regelung schließt aber nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht aus, daß der Soldat sich über die Verletzung solcher Rechte beschweren kann, die ihm in bezug auf seine Beurteilung förmlich eingeräumt sind. Es ist daher unter anderem gerichtlich überprüfbar, ob der Beurteilende bei der Bewertung den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe außer acht gelassen oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Weiter steht zur gerichtlichen Kontrolle, ob der Vorgesetzte gegen die Zuständigkeitsvorschriften, sonstige Beurteilungsgrundsätze, gegen das Anhörungsgebot, die Eröffnungspflicht und das Benachteiligungsverbot verstoßen hat oder ob er in der Abgabe seines Urteils befangen war. Die Vorschriften der ZDv 20/6 über Beschwerden gegen Beurteilungen stimmen mit diesen Grundsätzen überein. Einer gerichtlichen Kontrolle entzogen ist sonach nur das eigentliche in der Beurteilung enthaltene Werturteil, so weit dies Ausdruck einer vom Gericht nicht nachvollziehbaren Einschätzung des Betroffenen durch den Beurteilenden ist; auch insofern findet jedoch eine Prüfung dahin statt, ob diese Einschätzung auf sachlichen Erwägungen und zulässig verwerteten Erkenntnissen beruht (BVerwGE 63, 3, 5) [BVerwG 22.02.1978 - 1 WB 74/77]. Ober dieses in der ZDv 20/6 Nrn. 167 und 168 a.F. (vgl. nunmehr Nrn. 1101 ff.) ausdrücklich anerkannte Beschwerderecht werden Soldaten hinreichend aufgeklärt. Daß dem Antragsteller im übrigen die Beschwerdemöglichkeit gegen Beurteilungen bekannt ist, zeigt das Verfahren 1 WB 2/85; diesem Verfahren, das der Antragsteller dann allerdings nicht weiterverfolgt hat, lag ein Antrag auf Aufhebung der Beurteilung vom 13. Juli 1983 zugrunde. In diesem Verfahren ist dem Antragsteller zudem das Vorlageschreiben des BMVg vom 20. September 1984 am 15. Januar 1985 ausgehändigt worden. Jedenfalls im Zeitpunkt der Eröffnung der Beurteilung vom 17. Juli 1985 war ihm damit bekannt, daß und in welchem Umfang Beurteilungen gerichtlich angefochten werden können.

Die Anträge waren deshalb als unzulässig zurückzuweisen.

4.

Eine Belastung des Antragstellers mit Verfahrenskosten kommt nicht in Betracht, da der Senat die hierfür bestehenden Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 WBO nicht für gegeben erachtet.