Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 03.04.1984, Az.: BVerwG 6 P 3.83

I.

Im Mai 1980 unterrichtete der Polizeipräsident B., der Beteiligte, den bei seiner Dienststelle gebildeten Personalrat, den Antragsteller, davon, daß er beabsichtige, den Polizeibeamten 5. innerhalb des Polizeipräsidiums vom Objektschutz dienst zum Schutzbereich I umzusetzen und dort im Posten- und Streifendienst zu verwenden. Der Antragsteller teilte dem Beteiligten daraufhin mit, nach seiner Auffassung handele es sich bei der Umsetzung des S. um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme, weil der Betroffene bisher eine dem Wachdienst nicht vergleichbare Tätigkeit ausgeübt habe. Gleichwohl setzte der Beteiligte den S. wie beabsichtigt um, ohne die Zustimmung des Antragstellers hierzu einzuholen.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet, in dem er weiterhin die Rechtsauffassung vertritt, die gegenüber S. ergriffene Maßnahme stelle eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung im Sinne des § 72 Abs. 1 Nr. 4 LPVG ... dar. Dies gelte um so mehr, als S. vor seiner Umsetzung völlig andere Aufgaben wahrzunehmen gehabt habe als in seiner jetzigen Verwendung.

Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Dem Antragsteller stehe das beanspruchte Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... zu, weil der Wechsel des S. vom Objektschutzdienst zu einem Schutzbereich mit der Übertragung eines anderen konkreten Amtes im funktionellen Sinne verbunden gewesen sei. Der Objektschutzdienst und die Schutzbereiche seien selbständige Abteilungen, die personell und technisch so ausgestattet seien, daß sie die ihnen übertragenen schutzpolizeilichen Aufgaben unabhängig voneinander erfüllen könnten, und die jeweils unmittelbar der Leitung der Schutzpolizei unterständen. Schon im Hinblick auf diese Organisation der Dienststelle des Beteiligten sei der vom Beteiligten angeordnete Wechsel eines Beamten von einer dieser Abteilungen zu einer anderen dienstrechtlich wie auch personalvertretungsrechtlich als Umsetzung anzusehen. Denn nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setze dieser Begriff im dienstrechtlichen Bereich nicht voraus, daß die Maßnahme Rechte des betroffenen Beamten beeinträchtige. Als Umsetzung sei danach jede Zuweisung eines anderen Dienstpostens anzusehen. Im Personalvertretungsrecht komme dem Begriff Umsetzung keine andere Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber ihn in diesem Rechtsbereich nicht anders als im Beamten- und Tarifrecht habe verstanden wissen wollen.

Auch im personalvertretungsrechtlichen Schrifttum werde der Referats- und Abteilungswechsel als Umsetzung angesehen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er der Auslegung des Begriffes "Umsetzung" entgegentritt, auf der der angefochtene Beschluß beruht. Der Beteiligte meint, im Bereich des Personalvertretungsrechts setze dieser Begriff voraus, daß die Maßnahme Auswirkungen auf die rechtliche Stellung des betroffenen Bediensteten oder auf die Art der von ihm ausgeübten Tätigkeit haben könne, woran es bei S. gefehlt habe.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

Der Antragsteller tritt der Beschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Prüfung stand.

Das Beschwerdegericht hat die von dem Beteiligten vorgenommene Änderung der Verwendung des S. innerhalb des Polizeipräsidiums im Ergebnis zutreffend als "Umsetzung" im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 des Personalvertretungsgesetzes für das Land ... - LPVG ... - vom 3. Dezember 1974 (GV. NW. S. 1514) angesehen. Dabei ist es zu Recht von der inhaltlichen Bestimmung ausgegangen, die dieser Begriff in der Rechtsprechung zum Beamtendienstrecht erfahren hat. Der Rechtsbeschwerde ist zwar einzuräumen, daß die Beamtengesetze den Begriff "Umsetzung" im Gegensatz zum Landespersonalvertretungsgesetz nicht verwenden, so daß er im Bereich des Dienstrechts nicht gesetzlich vorgeprägt und dergestalt in das Personalvertretungsrecht übernommen worden ist. Gleichwohl handelt es sich um einen in der dienstrechtlichen Praxis entstandenen Begriff, dessen Inhalt allerdings erst allmählich durch die Rechtsprechung präzisiert worden ist.

Zunächst wurden als "Umsetzung" innerbehördliche verwaltungsorganisatorische Maßnahmen bezeichnet, die zugleich individuell regelnd in die Rechtssphäre des oder der von ihnen Betroffenen eingriffen. Der Begriff diente damit als Hilfsmittel zur Unterscheidung organisatorischer Maßnahmen, denen Verwaltungsaktqualität zukam und denen der Betroffene mit Rechtsbehelfen entgegentreten konnte, von anderen, nicht mit Rechtsbehelfen angreifbaren. Die ihm anfangs eigentümliche begriffliche Verknüpfung von verwaltungsorganisatorischer Maßnahme und individueller Rechtsbeeinträchtigung hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner neueren Rechtsprechung gelöst. "Umsetzung" ist danach jede das statusrechtliche Amt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens innerhalb der Behörde, unabhängig davon, ob im Einzelfall Rechte des Betroffenen beeinträchtigt worden sind (Urteil vom 12. Februar 1981 - BVerwG 2 C 42.78 - <ZBR 1981, 339> m.w.Nachw.). Damit hat dieser Begriff im öffentlichen Dienstrecht insoweit einen Sinnwandel erfahren, als nicht jede Umsetzung eine mit Rechtsbehelfen angreifbare Beeinträchtigung des Betroffenen in seiner individuellen Rechtssphäre darstellt. Dementsprechend läßt es das Bundesverwaltungsgericht auch nur noch zu, sie darauf zu überprüfen, ob sie durch einen Ermessensmißbrauch maßgebend geprägt ist.

Im Personalvertretungsrecht hat der Begriff "Umsetzung" keine eigenständige Entwicklung durchlaufen, sondern hat hier mit seinem dienstrechtlichen Sinngehalt Eingang gefunden. Das rechtfertigt es, bei seiner Anwendung in personalvertretungsrechtlichen Zusammenhängen von dem Begriffsinhalt auszugehen, den er im Dienstrecht besitzt. Dies bedeutet indes entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts nicht, daß - anknüpfend an die dargestellte dienstrechtliche Rechtsprechung - jeder Dienstpostenwechsel, der die zeitlichen oder räumlichen Anforderungen des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... erfüllt, als mitbestimmungspflichtige Umsetzung anzusehen ist. Bei der Auslegung des in § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... verwendeten Begriffes "Umsetzung" ist vielmehr zu berücksichtigen, daß er im Zeitpunkt der parlamentarischen Behandlung des Landespersonalvertretungsgesetzes im Dienstrecht noch in seinem ursprünglichen Sinn verwendet wurde, also Dienstpostenwechsel bezeichnete, die in die individuelle Rechtssphäre des Betroffenen eingriffen. Dieses Verständnis liegt auch der geltenden Fassung des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... zugrunde. Zwar ist dem Beschwerdegericht darin zuzustimmen, daß sich das geänderte dienstrechtliche Verständnis des Begriffes im Hinblick darauf, daß er aus dem Dienstrecht in das Personalvertretungsrecht übernommen worden ist, grundsätzlich auch dort auswirkt. Inwieweit das der Fall ist, kann jedoch nur auf der Grundlage des Sinnes und Zweckes der personalvertretungsrechtlichen Regelung ermittelt werden, in der er sich findet.

Der Sinn der Mitbestimmung des Personalrats bei den in § 72 LPVG ... auf geführten Personalmaßnahmen ist es, den Dienststellenleiter daran zu hindern, daß er eine dieser Maßnahmen gegen den Willen oder ohne die Beteiligung der Personalvertretung trifft, und ihn zu zwingen, die Argumente des Personalrats in seine Entscheidung einzubeziehen. Damit wird der Personalvertretung die vom Dienststellenleiter nicht zu umgehende Möglichkeit eröffnet, Erwägungen in die Entscheidungsbildung einzubringen, deren Berücksichtigung die Belange der Gesamtheit der Beschäftigten im Blick auf die Erfordernisse des Dienstes einerseits und das Wohl der Beschäftigten andererseits aus ihrer Sicht geboten erscheinen lassen (vgl. dazu BVerwGE 50, 186 <191>[BVerwG 13.02.1976 - VII P 4/75]). Dieser Einwirkungsmöglichkeit bedarf es, um die Personalvertretung in den Stand zu setzen, ihre Aufgaben im personellen Bereich wirksam wahrzunehmen. Darin liegt indes zugleich eine Begrenzung. Denn über die Mitbestimmungsbefugnis in den in § 72 LPVG ... aufgeführten Personalangelegenheiten ist dem Personalrat keine bestimmende Einflußnahme auf alle Änderungen im dienstlichen Einsatz der Beschäftigten eingeräumt. Anderenfalls wäre keine organisatorische Maßnahme des Dienststellenleiters denkbar, die nicht zugleich als Personalangelegenheit der Mitbestimmung des Personalrats unterläge. Insbesondere der in der neueren Rechtsprechung zum Dienstrecht weit gefaßte Begriff der "Umsetzung" würde dann zu einer Ausweitung der Mitbestimmungsbefugnis des Personalrats führen, die sich nicht immer aus dem dargestellten Sinn und Zweck der Mitbestimmung in Personalangelegenheiten rechtfertigen ließe. Maßnahmen, die sich ihrem Gegenstand nach im Organisatorischen erschöpfen, aber - gleichsam als Reflex - auch zu einer Änderung der Funktionen eines oder mehrerer Beschäftigter führen und deswegen als "Umsetzung" im Sinne der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzusehen sind, obwohl der oder die Betroffenen ihren Dienstposten oder Arbeitsplatz nicht wechseln, können daher nicht unter den Begriff "Umsetzung" im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... fallen. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde läßt sich dieser Begriff aber auch nicht auf Maßnahmen beschränken, die in irgendeiner Weise in die Rechtssphäre des Betroffenen eingreifen. Das Kriterium der individuellen Rechtsbeeinträchtigung hat im Personalvertretungsrecht als kollektivrechtlicher Materie kein Gewicht. Ausschlaggebend ist vielmehr, ob die Maßnahme einen Wechsel des Dienstpostens/Arbeitsplatzes des Betroffenen bedingt, ihn also zwingt, unter veränderten personellen Bedingungen andere Aufgaben zu erfüllen. Unter diesen Voraussetzungen ist ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats sowohl im Hinblick auf die sozialen und sonstigen, nicht in Rechtsansprüche zu fassenden Belange des Betroffenen als auch im Hinblick auf die personellen und dienstlichen Auswirkungen seines Arbeitsplatzwechsels auf das Personal und die Aufgabenerfüllung in dem zu verlassenden und in dem aufnehmenden Dienststellenteil zu bejahen.

Hiervon ausgehend ist dem Beschwerdegericht darin beizupflichten, daß die Änderung der Verwendung des S. nicht nur unter verwaltungsorganisatorischem Blickwinkel, sondern auch im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... als "Umsetzung" anzusehen war, die der Zustimmung des Antragstellers bedurft hätte. Denn S. wurde von einem hinsichtlich der Aufgabenerfüllung verselbständigten Dienststellenteil in einen anderen derartigen Dienststellenteil umgesetzt. Mag er dort auch Aufgaben zu erfüllen haben, die nach Eigenart und Verantwortung denen seiner früheren Verwendung gleichen, so ist doch allein der Umstand, daß er in eine andere personelle Umgebung und ein zumindest örtlich anderes Aufgabenfeld umgesetzt worden ist, von derartigem personellen Gewicht für ihn wie auch für die weiteren davon berührten Beschäftigten, daß Sinn und Zweck des dem Antragsteller in § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ... eingeräumten Mitbestimmungsrechts geboten, die Zustimmung des Antragstellers zu dieser Maßnahme einzuholen.