Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.02.1997, Az.: BVerwG 2 C 14/96

I.

Der zum Sprengstoffermittler ausgebildete Kläger steht als Kriminalhauptkommissar beim Bundeskriminalamt (BKA) im Dienste der Beklagten. In der Zeit von Dezember 1988 bis einschließlich Mai 1989 war er an insgesamt zwölf Tagen und im Juli 1989 an zwei Tagen in der Sicherheitszentrale des Bundeskanzleramtes eingesetzt. Dort überprüfte er eingehende Sendungen - Briefe, Pakete und Päckchen - in einem baulich besonders gesicherten Raum mit einer Röntgeneinrichtung auf unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen.

Die Anträge des Klägers, ihm für die Zeit von Dezember 1988 bis Mai 1989 und Juli 1989 eine "Zulage für die Beseitigung von sonstigen explosiblen Gegenständen" nach § 11 Abs. 1 EZulV zu gewähren, lehnte das Bundeskriminalamt mit Bescheid vom 29. September 1989 ab.

Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage auf Gewährung der Erschwerniszulage nach § 11 EZulV für die vierzehn Einsatztage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Aus der nach dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 EZulV engen systematischen Verknüpfung zwischen der Aufgabenzuweisung der Beseitigung von Sprengkörpern oder verdachtauslösenden Gegenständen und den dabei im unmittelbaren Gefahrenbereich durchzuführenden Tätigkeiten folge, daß der Verdacht auf explosionsgefährliche (Inhalts-)Stoffe hinreichend konkret sein müsse und abstrakte Verdachtsmomente nicht ausreichten.

Dies ergebe sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm. Eine dem § 11 Abs. 1 EZulV F. 1987 vergleichbare Bestimmung sei bereits in der Verordnung zur vorläufigen Regelung der Erschwerniszulagen vom 19. Dezember 1973 enthalten gewesen. Nach § 17 Abs. 2 EZulV 1973 sei eine Tätigkeit im unmittelbaren Gefahrenbereich neben dem Prüfen, Entfernen, Entschärfen, Sprengen oder Zerlegen auch bereits das Suchen von Munition oder Munitionsteilen gewesen. An der Wertung, daß bereits die Suche nach Sprengkörpern unkonventioneller Bauart ein Sachverhalt sei, bei dem die Beamten einer außergewöhnlichen Belastung ausgesetzt seien, habe der Verordnungsgeber in den Erschwerniszulagenverordnungen vom 26. April 1976 und vom 6. März 1987 nicht mehr festgehalten.

Nichts anderes folge aus dem Sinn und Zweck der Einsatzzulage. Als Erschwernis im Sinne der Verordnungsermächtigung in § 47 BBesG könnten nur Umstände angesehen werden, die zu den Normalanforderungen der Laufbahn hinzukämen. Im Einklang damit sei der Begründung zu § 11 Abs. 1 und 2 EZulV vom 26. April 1976 zu entnehmen, daß der Zweck der Einsatzzulage darauf gerichtet sei, die Erschwernis auszugleichen, der die Beamten aufgrund eines ernsthaften subjektiven Gefährdungstatbestandes unterlägen, weil äußere Umstände den Verdacht rechtfertigten, daß der zu beseitigende Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthalte. Eine nur latente Gefahrenlage, wie sie bei der Suche nach Gegenständen mit nur möglicherweise explosionsgefährlichem Inhalt bestehe, reiche zur Begründung eines solchen Gefährdungstatbestandes nicht aus.

In Anwendung dieser Grundsätze habe der Kläger keinen Anspruch auf die Einsatzzulage. Die ihm übertragene röntgenologische Untersuchung von im Bundeskanzleramt eingehenden Sendungen stelle kein Prüfen im unmittelbaren Gefahrenbereich von Gegenständen dar, die nach den äußeren Umständen den Verdacht rechtfertigten, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten, und die deshalb zu beseitigen seien.

Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, daß der Bundeskanzler nach seiner Stellung im öffentlichen Leben als besonders gefährdete Person eingestuft sei und deshalb im Bundeskanzleramt eingehende Sendungen als generell sprengstoffverdächtig bewertet würden. Schon die große Zahl der röntgenologisch zu untersuchenden Sendungen - dies seien täglich durchschnittlich 800 Briefe und 15 Pakete bzw. Päckchen - stehe der Annahme entgegen, daß es sich dabei um wegen des Verdachts auf einen explosionsgefährlichen Inhalt zu beseitigende Gegenstände handele.

Im übrigen habe der Kläger niemals geltend gemacht, daß an seinen Einsatztagen nach der röntgenologischen Untersuchung Sendungen verblieben seien, die wegen des Verdachts auf explosionsgefährliche Inhalte einer weiteren Prüfung bedurft hätten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. März 1996 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 5. Dezember 1991 zurückzuweisen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Erschwerniszulage für Sprengstoffentschärfer oder -ermittler nach § 11 Abs. 1 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung - EZulV), hier anzuwenden in der Fassung vom 6. März 1987 (BGBl I S. 762).

Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV erhalten Beamte und Soldaten, denen als Sprengstoffentschärfern oder -ermittlern die Beseitigung von insbesondere für Attentatszwecke verwendeten Sprengkörpern unkonventioneller Bauart oder ähnlichen Gegenständen, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten, als ständige Aufgabe obliegt, für jeden Tag, an dem sie im unmittelbaren Gefahrenbereich tätig werden, eine Zulage (Einsatzzulage). Nach Satz 2 ist Tätigkeit im unmittelbaren Gefahrenbereich das Prüfen, Entschärfen, Transportieren, Zerlegen oder Sprengen. Nach Satz 3 beträgt die Einsatzzulage für Sprengstoffentschärfer 50 DM und für Sprengstoffermittler 30 DM.

Die besondere Erschwernis, die im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des § 47 BBesG bei der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht berücksichtigt worden ist und deshalb durch eine Zulage abgegolten werden soll, besteht in der subjektiven Belastung des Beamten oder Soldaten, sobald er im Rahmen dauerhafter Aufgabenzuweisung zur Beseitigung von besonders gefährlichen Objekten tatsächlich eingesetzt wird. Hierdurch findet die aktuelle Gefährdung wie auch gesteigerte Verantwortung des Sprengstoffentschärfers und -ermittlers eine besoldungsrechtliche Anerkennung. Die Erschwernis realisiert sich nicht erst bei einer objektiven Gefährdung, die von dem zu beseitigenden Gegenstand ausgeht, sondern bereits im Falle des "gerechtfertigten Verdachts", daß es sich bei dem Gegenstand um einen Sprengkörper handelt. Dieser Verdacht muß hinreichend konkret sein und im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruhen. Eine "abstrakte Gefahrenlage" reicht ebensowenig aus wie ein subjektives Bedrohungsgefühl des Beamten oder Soldaten.

Dies ergibt sich bereits daraus, daß die nach § 11 Abs. 1 EZulV qualifizierte Tätigkeit in der Beseitigung von Sprengkörpern unkonventioneller Bauart und entsprechend verdächtigen Gegenständen besteht. Das Beseitigen umfaßt nach der Legaldefinition des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV das Entschärfen, Transportieren, Zerlegen und Sprengen als einzelne Arbeitsvorgänge. Soweit auch das Prüfen einbezogen ist, wird nicht eine davon unabhängige Betätigung gekennzeichnet. Vielmehr hat auch diese Tatbestandsmodalität einen finalen Bezug zur Beseitigung der in § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV genannten Objekte. Damit ist es nicht vereinbar, sämtliche Maßnahmen, die der Klärung der Beschaffenheit eines Gegenstandes dienen, als zulageberechtigende Tätigkeiten anzuerkennen.

Auch das Erfordernis einer Tätigkeit "im unmittelbaren Gefahrenbereich" verlangt den hinreichend konkretisierten Verdacht, daß der Gegenstand, mit dem der Sprengstoffentschärfer oder -ermittler umgeht, explosionsgefährliche Stoffe enthält. Ein unmittelbarer Gefahrenbereich, der durch den Standort des Sprengkörpers und den Wirkungsgrad einer potentiellen Explosion eingegrenzt wird, kann nach diesen objektiven Kriterien erst dann bestimmt werden, wenn sich gute Gründe für die Annahme ergeben, daß der weiterzubehandelnde Gegenstand explosionsgefährlich ist.

Mit der Voraussetzung eines hinreichend konkreten Verdachts auf explosionsgefährliche Stoffe wird die Erschwerniszulage an eine besondere Gefährdung geknüpft, die ihrer Intensität nach über den Rahmen der von Polizeivollzugsbeamten allgemein hinzunehmenden, durch die amtsgemäße Besoldung einschließlich der sog. "Polizeizulage" (Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) bereits berücksichtigten Gefahren für Leib und Leben deutlich hinausgeht. Dies entspricht den Anforderungen des § 47 BBesG sowie allgemein dem System des geltenden Besoldungsrechts. Danach wird die angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts mit Ortszuschlag gewährt, während nur ausnahmsweise eine weitere Differenzierung durch Zulagen vorgesehen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Mai 1995 - BVerwG 2 C 13.94 - (BVerwGE 98, 192 f.) und vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 39.94 - (ZBR 1996, 45) und - BVerwG 2 C 40.94 - (Buchholz 240.1 Nr. 15)).

Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die Begründung der Bundesregierung zu § 11 des Entwurfes einer Erschwerniszulagenverordnung vom 20. Februar 1976 (BRDrucks 152/76 S. 29 f.). Danach ist es für die Gewährung der Einsatzzulage ausreichend, "wenn die äußeren Umstände den Verdacht rechtfertigen, daß der zu beseitigende Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthält (ernsthafter subjektiver Gefährdungstatbestand)". Von einem subjektiven Gefährdungstatbestand, der "ernsthaft" ist, kann nicht schon gesprochen werden, wenn die Gefährdung auf einer abstrakten, wegen der allgemeinen Verhältnisse und Bedingungen hypothetischen Gefahrenlage beruht. Erforderlich ist vielmehr, daß ausreichende Anhaltspunkte für die konkrete Gefahr eines Schadens durch die Explosion eines Sprengkörpers im Einzelfall vorliegen.

Diese Voraussetzungen, die unterschiedslos für Sprengstoffentschärfer und -ermittler nach § 11 Abs. 1 EZulV gelten, haben an den Tagen, für die der Kläger die als Einsatzzulage ausgestaltete Erschwerniszulage begehrt, nach den mit zulässigen und begründeten Revisionsgründen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Berufungsurteil, an die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, nicht vorgelegen. Hiernach ist davon auszugehen, daß der Kläger - soweit dies für die Erschwerniszulage nach § 11 EZulV von Bedeutung ist - ausschließlich mit der Ermittlung befaßt war, ob die beim Bundeskanzleramt eingegangenen Sendungen Gegenstände darstellten, die den Verdacht rechtfertigten, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten. Solche Untersuchungen zum Zwecke der Verdachtserforschung werden von § 11 EZulV nicht erfaßt.

Ein hinreichend konkreter Verdacht, daß die vom Kläger untersuchten Versandstücke explosionsgefährliche Stoffe enthielten, ergab sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht daraus, daß es sich um an das Bundeskanzleramt adressierte Sendungen handelte. Zwar sind der Bundeskanzler und andere im Bundeskanzleramt tätige Personen wegen ihrer exponierten Stellung in der Öffentlichkeit oder wegen ihres Aufgabenbereiches als besonders gefährdet eingestuft, so daß jederzeitige und umfassende Schutzmaßnahmen getroffen werden. Diese abstrakte Gefährdung war allerdings nur Anlaß für den Einsatz des Klägers im Bundeskanzleramt. Sie reichte als hypothetische Gefährdung nicht für die Annahme aus, daß die beim Bundeskanzleramt eingehenden Sendungen von vornherein den konkreten Verdacht rechtfertigten, explosionsgefährlich zu sein.

Weiterhin ist das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, daß an den Einsatztagen des Klägers im Bundeskanzleramt nach den von ihm vorgenommenen Untersuchungen keine Sendungen verblieben sind, die wegen des konkreten Verdachts auf explosionsgefährliche Inhalte einer weiteren Prüfung im unmittelbaren Gefahrenbereich bedurft hätten, und hat den festgestellten Sachverhalt dahin gewürdigt, daß die durchgeführten Untersuchungen auf der Vorstufe zur Prüfung einer - erst aufgrund der röntgenologischen Untersuchung - als verdächtig erkannten Sendung erfolgten. Diese Würdigung ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

Für die revisionsgerichtliche Entscheidung kommt es schließlich nicht darauf an, ob - wie die Revision ausführt - zum Tätigkeitsbereich des Klägers auch die Aufgabe gehört habe, nach dem Prüfungsvorgang als gefährlich erkannte Postsendungen mit einem Pkw aus dem Bundeskanzleramt zum Delaborierstand des MAD zu transportieren. Dies hat das Berufungsgericht nicht festgestellt und kann deshalb vom Revisionsgericht auch nicht berücksichtigt werden. Dieser Umstand wäre im übrigen nicht entscheidungserheblich. Für die Gewährung der einsatzbezogenen Erschwerniszulage könnte es rechtlich nur bedeutsam sein, wenn der Kläger tatsächlich den Transport einer Sendung übernommen hätte, weil nach den durchgeführten Untersuchungen der Verdacht gerechtfertigt war, daß der Gegenstand explosionsgefährliche Stoffe enthielt. Dies ist vom Berufungsgericht jedoch nicht festgestellt und vom Kläger auch nicht vorgetragen worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler