Der Kläger betreibt seit mehr als 20 Jahren selbständig das Friseurgewerbe sowie den Zubehörhandel mit kosmetischen Artikeln. Seinen Antrag, ihm die Genehmigung zum Großhandel mit kosmetischen Artikeln und Friseurbedarf zu erteilen, lehnte das Ordnungsamt des Landkreises Hoya mit der Begründung ab, der Kläger habe eine ausreichende Sachkunde nicht nachgewiesen.

Nach erfolgloser Beschwerde hat der Kläger Klage erhoben mit dem Antrag, die Bescheide des Landkreises Hoya vom 22. August 1951 und des Regierungspräsidenten in Hannover vom 17. Oktober 1951 aufzuheben. Das Landesverwaltungsgericht Hannover hat der Klage stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein durch Urteil vom 12. Februar 1953 das Urteil des Landesverwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu im wesentlichen folgendes ausgeführt: Der Annahme des Landesverwaltungsgerichts, das Erfordernis des Sachkundenachweises sei nur zum Zwecke der Gefahrenabwehr zulässig und deshalb auf die sogenannten gefährlichen Berufe zu beschränken, vermöge das Berufungsgericht nicht zu folgen. Es könne unerörtert bleiben, ob in dem vorliegenden Fall es nicht schon eine Anknüpfung an das Berufsbild eines Großhändlers rechtfertige, gesetzliche Vorschriften über das Erfordernis der Zuverlässigkeit und der Sachkunde zu erlassen. Jedenfalls habe das Grundgesetz nur die Berufswahl und die Berufsausübung, nicht aber die zwischen beiden Begriffen liegende Berufszulassung geregelt. Daraus folge, daß die Rechtssätzeüber die Berufszulassung, die zur Zeit des Erlasses des Grundgesetzes in Kraft gewesen seien, weiteren Bestand hätten mit der einzigen Grenze ausArt. 19 Abs. 2 des Grundgesetzes. Dieser einschränkenden Vorschrift sei genügt, wenn alle Zulassungsbeschränkungen als nicht verbindlich angesehen würden, die nur den privaten Interessen einzelner Berufsstände dienten. Gerechtfertigt seien aber solche Zulassungsbeschränkungen, die durch das öffentliche Interesse bedingt seien. Das hier streitige Erfordernis des Sachkundenachweises sei durch hinreichende Belange der Allgemeinheit gerechtfertigt. Denn der Sachkundenachweis bezwecke nicht nur die Abwehr von Gefahren, sondern diene auch anderen, nicht minder schutzwürdigen öffentlichen Belangen, wie der Hebung des Niveaus des Kaufmannsstandes, der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Berufsausbildung und Nachwuchsschulung, der Sicherung der Qualitätsarbeit und der Erhaltung des Leistungsstandards der gesamten Volkswirtschaft. Das Vorliegen der erforderlichen Sachkunde sei als Tat- und Rechtsfrage in vollem Umfange der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung unterworfen. Sie erfordere kaufmännische Kenntnisse und Fachkunde des besonderen Gewerbezweiges. Der Nachweis könne geführt werden durch ordnungsgemäße Lehre, durch sonstige geeignete Vorbildung, durch mehrjährige Tätigkeit in dem geplanten oder einem verwandten Gewerbezweige oder durch Ablegung einer Prüfung. Der Kläger habe sich darauf berufen, daß er durch die mehrjährige Tätigkeit in dem jetzt von ihm betriebenen Gewerbe die geeignete Vorbildung erworben habe, und seine Behauptungen durch Geschäftsunterlagen noch näher belegt, zugleich aber geltend gemacht, für die von ihm zu handelnde Warengattung sei eine besondere Fachkunde nicht erforderlich. Bei einem Friseur, der sechs Angestellte beschäftige und seit über 20 Jahren in seiner Branche tätig sei und der außerdem den vom Kläger näher spezifizierten Umsatz in kosmetischen Artikeln habe, möge zwar die erforderliche Branchenkenntnis unterstellt werden, wenn auch insofern noch gewisse Bedenken beständen. Zweifelhaft bleibe aber auf jeden Fall die Frage, ob der Kläger auch die für den Großhandel erforderlichen kaufmännischen Kenntnisse besitze. Diese könnten nicht durch den Besuch von Messen und Fachveranstaltungen, sondern nur durch eine ordnungsgemäße Lehre oder durch mehrjährige praktische Tätigkeit in einem Großhandelsunternehmen erworben werden. Insbesondere gehe aus den eigenen Ausführungen des Klägers hervor, daß er nicht die erforderlichen Kenntnisse auf dem Gebiete der kaufmännischen Buchhaltung besitze, sondern sich diese erst durch Heranziehung einer Hilfskraft aneignen wolle.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Der Kläger hat Revision eingelegt. Er macht geltend, bei dem von ihm geplanten Großhandelsunternehmen handele es sich nur um eine Erweiterung seines schon seit 1931 betriebenen Einzelhandelsgeschäftes für kosmetische Artikel und Friseurbedarf. In diesem Handelsgeschäft habe er einen jährlichen Umsatz zwischen 50.000 und 70.000 DM erzielt. Er habe durch den Besuch von Messen und Fachausstellungen kaufmännische Erfahrungen und einschlägige Material- und Warenkenntnisse gesammelt und unterhalte mit namhaften Großhandelsfirmen seiner Branche enge Geschäftsbeziehungen. Er sehe nicht ein, warum von jemand, der Jahrzehnte mit bestimmten Waren gehandelt habe, noch ein Sachkundenachweis gefordert werde. Außerdem sei nach seiner Auffassung das niedersächsische Gewerbezulassungsgesetz, soweit es auf seinen Fall angewendet werde, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt und ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und zu der Vereinbarkeit des § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes mit dem Grundgesetz Stellung genommen.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen finden ihre rechtliche Grundlage in § 4 des niedersächsischen Gesetzesüber die Zulassung und Schließung von Gewerbebetrieben - Gewerbezulassungsgesetz - vom 29. Dezember 1948 (GVBl. S. 188). Nach dieser Vorschrift bedarf der Erlaubnis, wer ein Unternehmen des Großhandels oder des Einzelhandels errichten will. Die Erlaubnis darf nur versagt werden, wenn der Inhaber oder die für die Leitung des Unternehmens in Aussicht genommene Person die für den Gewerbebetrieb erforderliche Sachkunde nicht nachweist oder Tatsachen vorliegen, die ihre persönliche Unzuverlässigkeit in Bezug auf den Gewerbebetrieb dartun.

Das niedersächsische Gewerbezulassungsgesetz ist, jedenfalls soweit es sich um seinen § 4 handelt, gemäß Art. 125 Nr. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - Bundesrecht. Denn durch § 4 des Gewerbezulassungsgesetzes sind das Reichsgesetz zum Schutze des Einzelhandels vom 12. Mai 1933 und die Anordnung zum Schutze des Großhandels vom 15. Januar 1940 (RAnz. Nr. 13 vom 16. Januar 1940), also früheres Reichsrecht, nach dem 8. Mai 1945 abgeändert worden.

Das Erfordernis des Sachkundenachweises nach § 4 Abs. 2 des Gewerbezulassungsgesetzes widerspricht nicht dem Art. 12 Abs. 1 GG. Art. 12 Abs. 1 GG bestimmt in Satz 1, daß jeder Deutsche das Recht der freien Berufswahl hat, und in Satz 2, daß die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden kann. § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes macht die Errichtung eines Unternehmens des Großoder des Einzelhandels von der Erteilung einer Erlaubnis, also von einer Zulassung, abhängig. Die Berufszulassung ist in Art. 12 Abs. 1 GG nicht ausdrücklich geregelt. Jedoch ist der Gesetzgeber nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG befugt, die Bedingungen festzulegen, unter denen ein Beruf ausgeübt werden darf. Diese Bedingungen müssen naturgemäß vom Beginn der Berufsausübung an, also schon bei der Berufsaufnahme, erfüllt sein. Es ist deshalb durchaus sinnvoll, wenn in einem vor der Berufsaufnahme stattfindenden Zulassungsverfahren geprüft wird, ob der Berufsbewerber den für die Ausübung des gewählten Berufs festgelegten Bedingungen entspricht, da ihm andernfalls die Berufsausübung von vornherein, also schon bei der Berufsaufnahme, untersagt werden müßte. Art. 12 Abs. 1 GG schließt somit gesetzliche Vorschriften über die Berufszulassung nicht aus, sondern läßt sie unter dem Gesichtspunkt der Regelung der Berufsausübung zu. Diese Auslegung findet ihre Bestätigung imGrundgesetz selbst, insofern als Art. 74 Nr. 19 GG den Erlaß von Gesetzen über die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen ausdrücklich vorsieht. Das nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gestattete Eingriffsrecht in die Berufsausübung findet allerdings zur Wahrung des Grundrechts der Freiheit der Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG seine Grenze in Art. 19 Abs. 2 GG. Danach darf ein Grundrecht durch die Gesetzgebung in keinem Fall in seinem Wesensgehalt angetastet werden. Wie der Senat in ständiger Rechtsprechung (vgl. besonders Urteil vom 14. Dezember 1954 - BVerwGE 1,269[BVerwG 14.12.1954 - I C 24/54] -) dargelegt hat, beurteilt sich die Frage, ob ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet wird, danach, was nach der Beschränkung von dem Grundrecht übrigbleibt. Das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG beinhaltet die Freiheit der Berufswahl, d. h. der Bewerber muß sich unbeeinflußt von einem fremden Willen entschließen können, den von ihm gewählten Beruf zu ergreifen. Danach tasten solche Zulassungsbeschränkungen, die der Bewerber in seiner Person nach seinem freien Entschluß erfüllen kann (sogenannte subjektive Zulassungsbeschränkungen), in der Regel das Wesen des Grundrechts nicht an. Nun ist zwar der Nachweis der Sachkunde, wie ihn § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes als Voraussetzung für die Zulassung zum Beruf des Groß- und des Einzelhändlers vorschreibt, nicht allein vom Willen des Berufsbewerbers abhängig, sondern in erheblichem Maße durch seine Fähigkeiten und Persönlichkeitswerte beeinflußt. Der Sinn des Grundrechts der Freiheit der Berufswahl besteht aber nicht darin, die Unterschiede der Persönlichkeitswerte durch Gleichmacherei zu beseitigen, sondern vielmehr darin, gerade dem Leistungsfähigen und Tüchtigen die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit in beruflicher Hinsicht zu ermöglichen. Ferner sind zwar dafür, ob der Berufsbewerber in der Lage ist, sich die erforderliche Sachkunde anzueignen, seine wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen, die außerhalb seiner Willenssphäre liegen, von maßgeblicher Bedeutung. Jedoch steht die Freiheit der Berufswahl ihrer Natur nach auch in solchen Berufen, für die keinerlei gesetzliche Beschränkungen der Berufszulassung bestehen, weitgehend unter dem Einfluß der tatsächlichen wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse des Berufsbewerbers und wird dadurch ihrem Wesen nach eingeschränkt. Persönliche Zulassungsbeschränkungen können deshalb weder unter dem Gesichtspunkt des Nachweises bestimmter Fähigkeiten noch unter dem der unterschiedlichen wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse der Berufsbewerber das Grundrecht der Freiheit der Berufswahl in seinem Wesensgehalt antasten, weil solche Gesichtspunkte diesem Grundrecht wesensgemäß sind.

Da somit der in § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes vorgeschriebene Sachkundenachweis den Wesensgehalt des Grundrechts der Freiheit der Berufswahl nicht antastet, kommt es nicht darauf an, ob der Sachkundenachweis notwendig ist, um gemeinschaftsbedingte Rechtsgüter oder öffentliche Interessen zu schützen. Hält sich die gesetzliche Einschränkung eines Grundrechts im Rahmen seines Wesensgehalts, so liegt es ausschließlich im Ermessen des Gesetzgebers, zu bestimmen, wie er diese Einschränkungen aus Staats-, rechts-, wirtschafts- oder sozialpolitischen Erwägungen gestalten will. Eine Nachprüfung dieses Ermessens ist dem Richter verwehrt.

Es kann auch dahingestellt bleiben, ob der Besitz der erforderlichen Sachkunde zum Berufsbild des Großoder des Einzelhändlers gehört. Denn es ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß das Grundgesetz bestimmte Berufsbilder, wie sie sich etwa im Zeitpunkt seines Inkrafttretens herausgebildet hatten, unter verfassungsmäßigen Schutz stellen und dem Gesetzgeber verwehren wollte, diese Berufsbilder neu zu gestalten. Erst recht läßt sich nicht die Meinung vertreten, daß das Berufsbild eine der Verfassung vorgegebene Form wäre. Berufsbilder mögen sich im Laufe der Zeit mit einem bestimmten Inhalt in der Volksmeinung entwickeln, rechtliche Bedeutung erlangen sie erst dadurch, daß die gesetzgebende Gewalt, die auf dem Gebiet der Rechtsetzung die vom Volke ausgehende Staatsgewalt ausübt, ihnen normative Kraft verleiht.

Ist demnach das Erfordernis des Sachkundenachweises mit dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 Satz I GG vereinbar, so bedarf es keiner Erörterung, ob es etwa dem Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG zuwiderläuft. Denn das in Art. 12 GG verankerte Recht der Berufsfreiheit ist nicht als Ausfluß des allgemeinen Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit zu werten. Vielmehr stelltArt. 12 GG ein Spezialgesetz dar, welches das Recht der Berufsfreiheit ohne Bindung an Art. 2 GG regelt (Urteil des erkennenden Senats vom 15. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 48[BVerwG 15.12.1953 - I C 90/53] -; so auch BGH vom 28. April 1952 - DVBl. 1953 S. 471 [BGH 28.04.1952 - VRG 3/52] -).

Schließlich enthält § 4 des Gewerbezulassungsgesetzes auch keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar verlangt § 5 des Gewerbezulassungsgesetzes den Nachweis der Sachkunde nicht für die Aufnahme des Berufs als Handelsvertreter, und erst recht nicht ist für die Tätigkeit als unselbständiger Gehilfe in einem Handelsunternehmen ein solcher Nachweis vorgeschrieben. Hierdurch würde der Gleichheitsgrundsatz aber nur dann verletzt sein, wenn sich für diese unterschiedliche Behandlung kein rechtlich vertretbarer Gesichtspunkt fände. Es ist aber rechtlich vertretbar, an den selbständigen Leiter eines Groß- oder Einzelhandelsunternehmens höhere persönliche Anforderungen zu stellen als an einen Handelsvertreter oder an einen unselbständigen Gehilfen.

Ist hiernach davon auszugehen, daß die Vorschrift, welche die Erteilung der Erlaubnis zur Errichtung eines Unternehmens des Groß- oder Einzelhandels von dem Nachweis der Sachkunde abhängig macht, rechtsgültig ist, so bleibt zu prüfen, ob der Kläger diesen Nachweis erbracht hat. Diese Frage ist, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, eine in vollem Umfange im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachprüfbare Tat- und Rechtsfrage. Ihre Beurteilung richtet sich nach Art. 4 der Verordnung zur Durchführung des Gewerbezulassungsgesetzes vom 7. Januar 1949 (GVBl. S. 15) - DVO -. Danach umfaßt die Sachkunde die allgmeinen kaufmännischen Kenntnisse und die Fachkunde des besonderen Gewerbezweiges. Sie ist in der Regel als gegeben anzunehmen, wenn der Antragsteller eine ordnungsgemäße Lehre oder eine mehrjährige Tätigkeit in dem geplanten oder einem verwandten Gewerbezweig oder eine sonstige geeignete Vorbildung nachweist. Der Nachweis kann durch Ablegung einer Prüfung ersetzt werden. Die Vorschriften des Art. 4 DVO halten sich im Rahmen der dem Staatsministerium in § 16 des Gewerbezulassungsgesetzes zum Erlaß von Rechts- und Verwaltungsvorschriften erteilten Ermächtigung. Sie stellen auch keine übersteigerten Anforderungen an die Führung des Sachkundenachweises. Ob der Kläger die Fachkunde in dem von ihm betriebenen besonderen Gewerbe auch in dem Maße besitzt, wie sie für den Großhandel notwendig ist, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls hat er nicht nachgewiesen, daß er über die allgemeinen kaufmännischen Kenntnisse, wie sie der Großhandel erfordert, verfügt. Im Großhandel bedarf es nicht nur des Nachweises gewisser Branchekenntnis, sondern vor allem auch des Nachweises einer ausreichenden Marktkunde und besonders großer Erfahrungen und Kenntnisse in allgemeiner kaufmännischer Hinsicht, besonders auf dem Gebiete der kaufmännischen Buchhaltung, des Geld- und Kreditwesens, des Wechsel- und Scheckverkehrs, der Zahlungs- und Lieferbedingungen, des Zahlungseinzugs, der Lagerhaltung, der Lagerbewertung und der Personalüberwachung. Zu diesem Nachweis reicht eine gewisse Warenkunde, die sich der Kläger durch den Zubehörhandel erworben haben mag, nicht aus. Um sich diese Erfahrungen und Kenntnisse anzueignen, genügt es auch nicht, Messen und Ausstellungen zu besuchen und zu einschlägigen Großhandelsfirmen Geschäftsbeziehungen zu unterhalten. Sie können vielmehr in der Regel nur durch eine ordnungsgemäße Lehre oder durch mehrjährige praktische Tätigkeit in einem Großhandelsunternehmen erworben werden. Diese Voraussetzungen erfüllt der Kläger nicht. Sollte er gleichwohl der Meinung sein, daß er auch in kaufmännischer Hinsicht die für den Großhandel erforderliche Sachkunde besitze, so bleibt es ihm unbenommen, dies nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 DVO durch Ablegung einer Prüfung nachzuweisen. Aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, gegen die zulässige und begründete Revisionsrügen nicht vorgebracht sind, und an die das Revisionsgericht nach § 56 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - gebunden ist, ergibt sich jedoch, daß der Kläger sich selbst die erforderlichen kaufmännischen Kenntnisse nicht zutraut, sondern insofern auf eine von ihm einzustellende Hilfskraft angewiesen wäre. Da demnach der Kläger den Nachweis der Sachkunde für das von ihm geplante Großhandelsunternehmen nicht geführt hat, ist ihm die Erlaubnis zur Errichtung dieses Unternehmens zu Recht versagt worden. Bas Berufungsurteil war somit zu bestätigen und die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].