Der Kläger war im Januar 1934 in Schlesien als Rechtsbeistand zugelassen worden, hat diese Tätigkeit aber im Jahre 1937 wieder aufgegeben. Nach dem Kriege kam er als Ostvertriebener nach Uslar und betrieb dort zunächst ein Schreib- und Übersetzungsbüro. Im Juni 1950 wurde ihm die Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten im Bezirk des Amtsgerichts Uslar erteilt. Am 17. November 1950 beantragte er seine Zulassung als Prozeßagent. Dieser Antrag wurde vom Landgerichtspräsidenten in Göttingen durch Bescheid vom 16. Dezember 1950 mit der Begründung abgelehnt, daß ein Bedürfnis für eine Reiche Zulassung nicht vorliege. Mit der gleichen Begründung wies der Oberlandesgerichtspräsident in Celle die Beschwerde des Klägers durch Bescheid vom 23. Juli 1951 zurück.

Die nunmehr vom. Kläger im Verwaltungsstreitverfahren erhobene Klage, mit der er die Aufhebung der Bescheide vom 14. Dezember 1950 und vom 23. Juli 1951 und die Verpflichtung des Beklagten erstrebt, ihm das mündliche Verhandeln vor dem Amtsgericht Uslar zu gestatten, hatte im ersten und zweiten Rechtszuge Erfolg. Das Berufungsgericht hat in den Gründen seiner Entscheidung ausgeführt: Die Versagung der Zulassung als Prozeßagent sei ein Verwaltungsakt außerhalb des Zivilprozesses, der der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliege. Die Bedürfnisprüfung gemäß § 157 Abs. 3. ZPO sei mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - unvereinbar. Es handle sich hierbei nicht um eine Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern um eine nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zu beurteilende Regelung des Zugangs zum Beruf. Diese Regelung habe vorwiegend wettbewerbsrechtlichen Charakter, weil sie es auf den Schutz der beim Amtsgericht bereits zugelassenen Rechtsanwälte abstelle. Sie taste daher den Wesensgehalt des Grundrechts der freien Berufswahl an und sei deshalb verfassungswidrig. Dabei werde die Stellung der Rechtsanwaltschaft als eines Organs der Rechtspflege keineswegs verkannt. Das Vertretungsmonopol der Rechtsanwälte reiche jedoch nicht weiter als der Anwaltszwang. Darüber hinaus seien sie als Angehörige eines freien Berufs dem Wettbewerb der Prozeßagenten ausgesetzt. Da der Beruf des Prozeßagenten gesetzlich anerkannt sei, könne die Wahl dieses Berufs keinem verwehrt werden, der ihn ergreifen wolle. Durch den Wegfall der Bedürfnisprüfung bei der Zulassung von Prozeßagenten verliere auch die von den Rechtsanwälten geforderte Vorbildung nicht ihre innere Berechtigung. Denn durch den Anwaltszwang und die Beschränkung der Prozeßagenten auf die Vertretung vor einem bestimmten Amtsgericht sei mittelbar und in zulässiger Weise auch deren Wettbewerb in erheblichem Umfange ausgeschlossen. Auf jenen Gebieten aber, auf denen sie zu den Rechtsanwälten in Wettbewerb treten könnten, gleich die Lage der Rechtsanwaltschaft derjenigen anderer akademischer freier Berufe, die auf ihrem Fachgebiet dem Wettbewerb eines nichtakademischen Berufes ausgesetzt seien (Ärzte, Zahnärzte, Architekten). Der Wettbewerb der nichtakademischen freien Berufe dürfe aber nicht im Wege der Bedürfnisprüfung ausgeschlossen werden, solange diese Berufe selbst gesetzlich anerkannt seien. Die Bedürfnisprüfung solle der Erhaltung der wirtschaftlichen Existenz der Amtsgerichtsanwaltschaft dienen. Sie verfolge also wettbewerbliche Ziele und sei daher mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Auch unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG könne sie nicht aufrechterhalten werden. Die Verfassungswidrigkeit der Bedürfnisklausel in § 157 Abs. 3 ZPO könne von dem erkennenden Gericht festgestellt werden, ohne daß es der Aussetzung des Verfahrens und der Einholung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bedürfe, da es sich um vorkonstitutionelles Recht handele.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Abweisung der Klage erstrebt. Zur Begründung der Revision hat er vorgetragen: Die Entscheidung über die Zulassung eines Prozeßagenten sei nach § 25 Abs. 1 Satz 2 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte entzogen, weil es sich um einen Verwaltungsakt auf dem Gebiet des Zivilprozesses handele. Bei der Zulassung zum mündlichen Verhandeln vor Gericht gemäß § 157 Abs. 3 ZPO handele es sich nicht um die Zulassung zu einem Beruf, sondern nur zu einer prozeßrechtlichen Funktion. Die Zulassung als Prozeßagent liege also nicht auf gewerberechtlichem, sondern allein auf prozeßrechtlichem Gebiet. Wenn dabei auf das Bedürfnis abgestellt sei, so hatten damit die Erfordernisse der Rechtspflege durchgesetzt, aber keine wettbewerbsregelnden Ziele verfolgt werden seilen. Daher könne hierbei von einem Eingriff in das Grundrecht der freien Berufswahl keine Rede sein. Der Gesetzgeber habe, um für einen geordneten Prozeßgang zu sorgen, die Wahl, das mündliche Verhandeln vor Gericht freiberuflich überhaupt nicht oder nur mit Einschränkungen zuzulassen. Eine solche Regelung könne allerdings Auswirkungen zugunsten einiger Personen zur Folge haben. Diese müßten aber hingenommen werden, weil sie keine Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit darstellten. Die Bedürfnisfrage sei von den Justizverwaltungsbehörden mit Recht verneint worden. Schon die beiden zuletzt bei dem Amtsgericht Uslar zugelassenen Rechtsanwälte hätten dort eine ausreichende Existenzgrundlage nicht finden können. Unzutreffend sei auch die Auffassung des Berufungsgerichts, daß § 157 Abs. 3 ZPO vorkonstitutionelles Recht und damit das Prozeßgericht selbst berechtigt sei, die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit dem Grundgesetz nachzuprüfen.

Der Kläger ist den Ausführungen des Beklagten entgegengetreten und hat beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt hat sich zunächst am Verfahren beteiligt, später aber von einer weiteren Beteiligung abgesehen.

Im einzelnen wird auf den gesamten Inhalt der Akten Bezug genommen.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Der erkennende Senat hat bereits in seinerEntscheidung vom 10. Mai 1955 - BVerwG I C 143.53 - (NJW 1955 S. 1534 = DVBl. 1955 S., 668) unter Hinweis auf die rechtsgeschichtliche Entwicklung ausgesprochen, daß es sich bei der Zulassung eines Prozeßagenten um eine Entscheidung der Justizverwaltung, nicht eines Gerichts als eines Organs der Rechtsprechung und auch nicht um einen Verwaltungsakt auf dem Gebiete des Zivilprozesses im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 (Amtsblatt der brit. Militärregierung 1948 S. 799) - MRVO 165 - handelt. Mithin kann die Versagung einer solchen Zulassung im Verwaltungsstreitverfahren angefochten werden.

Der Senat hält entgegen den Ausführungen des Beklagten auch an der in seiner Entscheidung vom 10. Mai 1955 vertretenen Auffassung fest, daß die Zulassung eines Prozeßagenten zwar ihrer Zielsetzung nach unverkennbar eine verfahrensrechtliche, zugleich aber ihrer Auswirkung nach auch eine berufsregelnde Maßnahme ist. Das Berufungsgericht hat daher mit Recht geprüft, ob die in § 157 Abs. 3 ZPO für die Zulassung eines Prozeßagenten vorgeschriebene Bedürfnisprüfung mit dem Grundrecht der freien Berufswahl vereinbar ist. Diese Frage hat der Senat in seiner schon mehrfach erwähnten Entscheidung vom 10. Mai 1955 mit ausführlicher Begründung bejaht.

Der Senat hält auch nach erneuter Prüfung an diesem Ergebnis fest, das im übrigen durch folgende Erwägungen gestützt wird:

Nach § 157 Abs. 1 ZPO sind mit Ausnahme der Rechtsanwälte Personen, die die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten vor Gericht geschäftsmäßig betreiben, als Bevollmächtigte und Beistände in der mündlichen Verhandlung ausgeschlossen. Der Gesetzgeber, der in der Gestaltung des Zivilprozeßverfahrens im Rahmen rechtsstaatlicher Grundsätze frei ist, hätte es bei dieser Regelung bewenden lassen und die Vertretungsbefugnis für die mündliche Verhandlung im Zivilprozeß, auch soweit kein Anwaltszwang besteht, ausschließlich den Rechtsanwälten vorbehalten können, wenn er dies im Interesse der Rechtspflege für erforderlich gehalten hätte. Wenn er von einer so weitgehenden rechtlich zulässigen Regelung abgesehen und sich auf eine Vorschrift beschränkt hat, derzufolge neben den Rechtsanwälten in begrenztem Umfang auch Prozeßagenten zum mündlichen Verhandeln in Zivilprozessen zugelassen werden können, so kann eine solche weniger eingreifende Regelung vollends rechtlichen Bedenken nicht unterliegen.

Die Entwicklung des Zivilprozeßrechts ergibt, daß der Gesetzgeber von jeher in dem Rechtsanwalt den berufenen Vertreter der Parteien in der mündlichen Verhandlung gesehen hat. Schon die ursprüngliche Regelung in § 143 der Zivilprozeßordnung vom 30. Januar 1877 (RGBl. S. 83) bezweckte, wie die amtliche Begründung zu dem dieser Vorschrift wörtlich entsprechenden § 137 des Entwurfs (Anlage Nr. 6 zu den Verhandlungen des Deutschen Reichstages, 2. Leg.-Per. - II. Session 1874/75 -, Bd. 3 S. 446) zeigt, "dem Entstehen und verderblichen Treiben einer Winkeladvokatur entgegenzutreten", Wenn durch die Novelle vom 17. Mai 1898 (RGBl. S. 256) die Zulassung von Bevollmächtigten, die das mündliche Verhandeln vor Gericht geschäftsmäßig betreiben, ohne Rechtsanwälte zu sein, zur mündlichen Verhandlung grundsätzlich den Justizverwaltungsbehörden übertragen worden ist, so geschah dies nach der amtlichen Begründung (Nr. 61 der Drucksachen des Reichstages, 9. Leg.-Per. - V. Session 1897/98 -, S. 93), um Unzuträglichkeiten zu vermeiden, die sich auf Grund der bisherigen Regelung aus einer unterschiedlichen Handhabung in der Zulassung solcher Personen durch die einzelnen Richter ergeben hatten. An eine Konzessionierung der Rechtskonsulenten war hierbei aber nicht gedacht. Dies ist dem Kommissionsbericht (Nr. 240 der Drucksachen des Reichstages, 9. Leg.-Per. - V. Session 1897/98 -, S. 55 ff.), insbesondere den dort wiedergegebenen Ausführungen des Staatssekretärs des Reichsjustizamts (a.a.O. S. 63) eindeutig zu entnehmen. Schon diesem Bericht zufolge wurde die völlige Beseitigung des Rechtskonsulententums als das wünschenswerte Ziel bezeichnet, wenngleich damals Einigkeit darüber bestand, daß dieses Ziel "zur Zeit nicht zu erreichen wäre" und daß die Rechtskonsulenten "in weiten Landstrichen, vor der Hand wenigstens, nicht zu entbehren seien" (a.a.O. S. 55/56). Dabei ist zu berücksichtigen, daß im Januar 1898, wie den Erörterungen in der Sitzung des Reichstages am 2. Mai 1898 (Stenogr. Berichte S 2110) zu entnehmen ist, von insgesamt 1926 zu jener Zeit bestehenden Amtsgerichten 734 ohne Anwälte waren, und daß die Bemühungen der Justizverwaltung, die Rechtsanwälte zu veranlassen, sich auch in kleineren Orten niederzulassen, damals noch ohne Erfolg geblieben waren (a.a.O. S. 2108).

Die Meinungen darüber, ob man in die gesetzliche Regelung eine Bestimmung aufnehmen solle, daß die Zulassung von Prozeßagenten nur beim Vorliegen eines Bedürfnisses zu erfolgen habe, waren zunächst noch geteilt. Noch in der Plenarsitzung des Reichstages vom 2. Mai 1898 (Stenogr. Berichte S. 2108) bezeichnete der Staatssekretär des Reichsjustizamts eine solche Bedürfnisprüfung als unzweckmäßig. Gleichwohl hat die preußische Justizverwaltung bereits in der Allgemeinen Verfügung des Justizministers vom 25. September 1899 (JMBl. S. 272) angeordnet, daß die Erlaubnis zum mündlichen Verhandeln vor Gericht nur zu erteilen sei, "soweit ein Bedürfnis hierfür vorliegt". Diese Regelung wurde später durch die Novelle vom 1. Juni 1909 (RGBl. S. 475) im Ergebnis in die Zivilprozeßordnung selbst übernommen. In der amtlichen Begründung (Nr. 735 der Drucksachen des Reichstages, 12. Leg.-Per. - I. Session 1907/08 -, S. 29) war hierzu ausgeführt, es erscheine, "um der in erster Reihe zur Betreuung der Parteien berufenen Rechtsanwaltschaft ihre berufsmäßige Tätigkeit zu wahren, geboten, die Zulassung der Rechtskonsulenten im Verwaltungswege künftig auf diejenigen Orte zu beschränken, an denen für eine Vertretung durch Rechtsanwälte nicht genügend gesorgt" sei. Nach dem Kommissionsbericht (Nr. 1322 der Drucksachen des Reichstages, 12. Leg.-Per. - I. Session 1908/09 -, S. 40/41) wurde dem Einband, daß hierdurch mittelbar der Anwaltszwang erweitert werde, entgegengehalten, "die deutsche Rechtspflege brauche unter allen Umständen einen gesunden Anwaltsstand". Durch die Neuregelung der Novelle bemühe man sich, "Anwälte in die kleinen Städte zu ziehen".

Dieser Rückblick auf die Rechtsentwicklung läßt erkennen, daß der Gesetzgeber seit der Schaffung der Zivilprozeßordnung der Auffassung gewesen ist, daß einer geordneten Rechtspflege grundsätzlich nur eine Vertretung der Parteien in der mündlichen Verhandlung durch Rechtsanwälte dienlich und daß eine solche Vertretung durch Prozeßagenten nur dort zu gestatten sei, wo nach Lage der örtlichen Verhältnisse nicht genügend Rechtsanwälte zur Verfügung ständen, wie das gegen Ende des 19. Jahrhunderts noch bei zahlreichen kleineren Amtsgerichten der Fall war. Die an solchen Orten bestehenden Lücken sollten, um eine Vertretung der Parteien in der mündlichen Verhandlung überhaupt zu ermöglichen, durch Zulassung von Prozeßagenten geschlossen werden. Diese Entwicklung bestätigt zugleich, daß für die getroffene Regelung allein die Überlegung maßgebend war, wie der Rechtspflege am besten gedient werden könne. Wenn auch in den Erörterungen des Reichstages vereinzelt die Interessen des Anwaltsstandes betont worden sind, so kann doch kein Zweifel darüber bestehen, daß der Gesetzgeber die Erhaltung des Anwaltsstandes nur unter dem Gesichtspunkt der der Anwaltschaft neben den Richtern für die Aufrechterhaltung einer geordneten Rechtspflege obliegenden Aufgaben betrachtet hat, daß hingegen Rücksichten auf die wirtschaftliche Lage der Rechtsanwälte im Wettbewerb mit den Prozeßagenten nicht ausschlaggebend gewesen sind. Auch unter diesen Gesichtspunkten ist die in § 157 Abs. 3 Satz 2 ZPO vorgesehene Bedürfnisprüfung auch heute noch rechtlich zulässig.

Da das Berufungsgericht - von seinem abweichenden Standpunkt aus folgerichtig - die Frage, ob ein Bedürfnis für die Zulassung des Klägers als Prozeßagent besteht, bisher nicht geprüft hat, mußte die Sache gemäß § 63 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

Bei seiner erneuten Entscheidung wird das Berufungsgericht davon auszugehen haben, daß die Frage, ob ein Bedürfnis für die Zulassung eines Prozeßagenten besteht oder nicht, in vollem Umfang von den Verwaltungsgerichten nachzuprüfen ist. Diese Frage ist auf Grund gegebener Tatsachen zu beantworten, die nach den jeweiligen örtlichen Verhältnissen verschieden sein werden. Es kann sich hierbei schon ihrem Wesen nach nicht um eine Frage des Ermessens, sondern nur um eine Tat- und Rechtsfrage handeln, die der uneingeschränkten Kontrolle der Verwaltungsgerichte unterliegt.

Bei der sachlichen Beurteilung dieser Frage wird dem aus der rechtsgeschichtlichen Entwicklung erkennbaren Willen des Gesetzgebers Rechnung zu tragen sein, daß überall dort, wo für die Wahrnehmung fremder Parteiinteressen in mündlichen Verhandlungen genügend Anwälte zur Verfügung stehen, ein Bedürfnis für die Zulassung eines Prozeßagenten grundsätzlich zu verneinen ist. Die Auffassung des Klägers, daß ein solches Bedürfnis nur dann verneint werden könne, wenn nach den besonderen Verhältnissen des Einzelfalles die Erfordernisse der Rechtspflege gegen die Zulassung des Prozeßagenten sprächen, findet im Gesetz keine Stütze, Diese Auffassung würde im Ergebnis dahin führen, daß ein solches Bedürfnis zu vermuten und die Zulassung eines Prozeßagenten nur dann zu versagen wäre, wenn diese Vermutung widerlegt wäre. Ein solches Ergebnis ist weder mit dem Wortlaut des Gesetzes noch mit dem Sinn der getroffenen Regelung vereinbar, die eindeutig die Zulassung von Prozeßagenten auf Ausnahmefälle beschränkt und sie davon abhängig macht, daß im Einzelfall ein Bedürfnis für eine solche Zulassung besteht, Ebensowenig läßt sich die gelegentlich geäußerte Meinung, bei der Prüfung des Bedürfnisses sei auch zu berücksichtigen, ob ein Teil der rechtsuchenden Bevölkerung seine Interessen lieber durch einen Prozeßagenten als durch einen Rechtsanwalt wahrgenommen wissen wolle, mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes vereinen, das im Zivilprozeßverfahren grundsätzlich die Wahrnehmung fremder Interessen in der mündlichen Verhandlung durch Rechtsanwälte für erforderlich hält.