I.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Rückforderung und teilweise Versagung einer EG-Subvention.

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes. Unter dem 28. Februar 1979 beantragte er die Gewährung einer Prämie für die Umstellung seines Milchkuhbestandes auf einen Bestand zur Fleischerzeugung. In dem Antrag verpflichtete er sich ausdrücklich, während des vierjährigen Umstellungszeitraumes keine Milchwirtschaft zu betreiben, sein Milchvieh nur zur Schlachtung oder zur Ausfuhr zu verkaufen und mindestens eine Anzahl von Rindern oder Schafen in seinem Betrieb zu halten, die der Anzahl der zur Zeit der Antragsgenehmigung gehaltenen Einheiten entspricht. Der Kläger erklärte außerdem, daß er von dem Runderlaß des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 3. August 1978 zur Durchführung der Prämienregelung Kenntnis genommen habe. Mit Bescheid vom 15. Mai 1979 genehmigte die beklagte Bezirksregierung den Umstellungsantrag mit Wirkung vom 28. Februar 1979. Nachdem der Kläger mitgeteilt hatte, daß er die Vermarktung von Milch am 27. August 1979 eingestellt habe, bewilligte die Beklagte ihm mit Bescheid vom 13. September 1979 die erste Prämienrate in Höhe von 60.227,35 DM (= 60 % des Gesamtbetrages in Höhe von 100.378,92 DM) auf der Grundlage einer prämienberechtigten Milchmenge von 197.296 kg.

Nachdem der Kläger unter dem 12. Februar 1982 erklärt hatte, daß er nunmehr in seinem Betrieb 77 Rinder halte, davon 54 Stück Milchvieh und davon wiederum 9 Milchkühe, bewilligte ihm die Beklagte mit Bescheid vom 30. März 1982 auch die zweite Prämienrate in Höhe von 20.075,78 DM (= 20 % des Gesamtbetrages). Dem Bescheid war ein "Hinweis auf Fleischrassigkeit der Kühe u.trgd. Färsen im 4. Jahr nach Antragstellung" beigefügt. Die bewilligten Beträge wurden an den Kläger ausgezahlt. Zur Bewilligung der dritten und letzten Prämienrate reichte der Kläger eine Liste seines Viehbestandes während des Umstellungszeitraumes ein sowie 160 Kennkarten, darunter die Kennkarten für 9 in seinem Betrieb gehaltene schwarz-bunte weibliche Rinder, geboren 1980, geschlachtet zwischen März und Dezember 1982. Auf die Aufforderung der Beklagten, im Hinblick auf die festgestellten 9 schwarzbunten Kühe den von der EG-Verordnung verlangten Nachweis zu führen, daß mindestens 80 % der nach Ablauf des dritten Jahres nach der Antragstellung (28. Februar 1982) bis zum Ende des Umstellungszeitraumes (27. August 1983) im Betrieb gehaltenen Kühe oder tragenden Färsen fleischrassig im Sinne der Prämienbestimmungen waren, teilte der Kläger mit, daß er in dem fraglichen Zeitraum überhaupt keine tragenden Färsen oder Kühe gehalten habe; er habe trockenstehende Mastkühe erworben und diese ausgemästet.

Darauf nahm die Beklagte mit Bescheid vom 14. Januar 1986 den Genehmigungsbescheid vom 15. Mai 1979 und die Bewilligungsbescheide vom 13. September 1979 und 30. März 1982 zurück und forderte den Kläger zur Rückzahlung der ihm gewährten ersten und zweiten Prämienrate zuzüglich Zinsen auf. Zur Begründung führte sie u.a. aus: Anhand der Kennkarten sei zu ersehen, daß der Kläger am 28. Februar 1982 9 schwarz-bunte Kühe gehalten habe. Von schwarz-bunten Kühen würden die Voraussetzungen hinsichtlich der Fleischrassigkeitsmerkmale in aller Regel nicht erfüllt, es sei denn, es werde der Nachweis geführt, daß diese Tiere von einem positiv fleischleistungsgeprüften Vater oder Großvater väterlicherseits abstammten; deshalb sei der Kläger um den Fleischrassigkeitsnachweis gebeten worden; der Kläger habe den Nachweis jedoch nicht geführt. Da der Verstoß des Klägers gegen eine Grundpflicht des Subventionsrechtsverhältnisses absolut prämienschädliche Rechtsfolgen auslöse, seien die Umstellungsprämie völlig zu versagen und die bereits gezahlten Raten zurückzufordern.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und folgendes vorgetragen: Er habe keine Milchkühe im Sinne der EG-Vorschriften gehalten. Als Milchkuh in diesem Sinne könne nur eine Kuh angesehen werden, die zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet sei. Eine trockenstehende und nur noch zur Mast vor der Schlachtung bestimmte Kuh sei aber nicht zur Erzeugung von Milch geeignet. Vor allem fehle es am zweiten finalen Merkmal der Definition, an der Bestimmung der Milch zur Vermarktung. Ihm könne auch kein Verstoß gegen die Grundpflichten des Subventionsrechtsverhältnisses vorgeworfen werden, weil von der in der Bundesrepublik Deutschland zuständigen Stelle Fleischrassen bisher nicht anerkannt worden seien. Deshalb sei den Landwirten und auch der Landwirtschaftskammer nicht klar gewesen, daß es sich bei der Rasse schwarz-bunt um eine milchbetonte Rinderrasse handele. Im übrigen seien im Zeitpunkt der Entscheidung über die dritte Prämienrate seit Bewilligung der zurückgeforderten Prämienraten mehr als zwei Jahre vergangen gewesen, so daß gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 der Nichtvermarktungs- und Umstellungsprämienverordnung nicht ihn, sondern die Behörde die Beweislast für das Nichtvorliegen der Prämienvoraussetzungen treffe.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht Stade hat die Klage durch Urteil vom 27. Oktober 1980 abgewiesen. In der Begründung ist es im wesentlichen der Rechtsansicht der Beklagten gefolgt.

Im Berufungsverfahren hat der Kläger seinen bisherigen Vortrag im wesentlichen wie folgt vertieft: Das Subventionsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten unterliege dem Recht des öffentlich-rechtlichen Vertrages, könne also nicht einseitig zu Lasten des Bürgers zu einem durch Verwaltungsakt zu regelnden Über-Unterordnungsverhältnis gemacht werden. Gegen die Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 habe er - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - nicht verstoßen. Auf die am 28. Februar 1982 von ihm gehaltenen Milchkühe könne nicht abgestellt werden. Als "Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung" im Sinne des Art. 3 Abs. 3 der genannten Verordnung habe der 31. Dezember 1982 zu gelten. An diesem Tag habe er keine Milchkuh mehr besessen. Ausweislich der Kennkarten sei die letzte Kuh am 17. Dezember 1982 vom Hof gegangen. Selbst wenn die angeführte Bestimmung dahin auszulegen wäre, daß als maßgeblicher Tag der Tag der Genehmigung oder des Beginns des Umstellungszeitraumes anzusehen sei, habe er an diesen Stichtagen nur noch 6 bzw. 4 Milchkühe gehalten. Deren Haltung sei nicht prämienschädlich, weil er bei der Antragstellung 44 Milchkühe gehalten habe und dementsprechend im vierten Umstellungsjahr noch 9 Milchkühe habe halten können.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Mit Urteil vom 28. Oktober 1991 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 27. Oktober 1988 geändert, die angefochtenen Bescheide aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger die dritte Prämienrate in Höhe von 20.075,79 DM zu bewilligen und nebst 4 % Zinsen seit dem 5. Mai 1986 zu zahlen; den weitergehenden Zinsanspruch hat es abgewiesen.

Zur Begründung der Entscheidung hat das Berufungsgericht ausgeführt: Der Versagungs-, Widerrufs- und Rückforderungsbescheid sei rechtswidrig; der Kläger habe einen Anspruch auf Bewilligung der vollen Umstellungsprämie nach der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77. Der Kläger habe unstreitig die allgemeinen Prämienvoraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 der genannten Verordnung erfüllt. Zusätzlich müsse der Erzeuger, wenn er während des Umstellungszeitraumes noch Milchkühe halte, gemäß Art. 3 Abs. 3 dieser Verordnung gegenüber der zuständigen Behörde den Fleischrassigkeitsnachweis für die Kühe erbringen. Diese mit der Vergabe der Umstellungsprämie verbundene Auflage, die dazu habe dienen sollen, daß der Prämienempfänger nach dem Ablauf des Umstellungszeitraumes nicht sofort mit einem auf Milchleistung ausgerichteten Viehbestand wieder mit der Milchproduktion beginnen könne, habe der Kläger am Ende des dritten Jahres nach der Genehmigung des Antrages am 28. Februar 1982 nicht erfüllt. Bei den vom Kläger an diesem Tag gehaltenen 9 Kühen der Rasse schwarz-bunt handele es sich um solche einer milchbetonten Rinderrasse, deren Zuchtziel von der Milch- und nicht von der Fleischleistung bestimmt werde. Den Nachweis, daß 80 % der von ihm am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrags am 28. Februar 1982 in seinem Betrieb gehaltenen Milchkühe die Merkmale einer anerkannten Fleischrasse aufgewiesen hätten, habe der Kläger im Verwaltungsverfahren und auch im gerichtlichen Verfahren nicht erbracht. Der Kläger habe damit zunächst gegen eine ihm zur Erreichung des Subventionszwecks zulässigerweise auferlegte Verpflichtung (Auflage) verstoßen. Demgegenüber sei unerheblich, daß der nach Ansicht des Klägers für die Anerkennung von Fleischrassen zuständige Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bisher Fleischrassen i.S. des Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in einem förmlichen Verfahren nicht anerkannt habe. Der Kläger könne auch nicht einwenden, daß es sich bei den von ihm gehaltenen trockengestellten und "ausgemolkenen" Mastkühen nicht um behaltene Milchkühe im Sinne von Art. 3 Abs. 3 dieser Verordnung gehandelt habe. Für die Auslegung des Begriffs "behalten" im Sinne dieser Regelung komme es nach Sinn und Zweck der Prämienvorschrift und unter Berücksichtigung des Subventionszwecks allein darauf an, ob noch Milchkühe während des Umstellungszeitraums in dem prämienberechtigten Betrieb gehalten worden seien, unabhängig davon, ob diese schon im Zeitpunkt der Antragstellung vorhanden gewesen seien oder erst zu einem späteren Zeitpunkt angeschafft worden seien. Bei der Qualifizierung einer Kuh als Milchkuh komme es nach den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nur darauf an, ob die vom Subventionsbewerber gehaltene Kuh biologisch zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet sei. Dies treffe auch für trockengestellte "Mastkühe" zu, die nach der Belegung und Abkalbung, wenn auch nicht in betriebswirtschaftlich sinnvoller Weise, wieder zur Milchproduktion herangezogen werden könnten. Davon sei jedenfalls im Regelfall und bei der hier gebotenen Typisierung auszugehen.

Der Widerruf des Genehmigungsbescheides und der Bewilligungsbescheide sowie die Rückforderung der dem Kläger gewährten ersten und zweiten Rate der Umstellungsprämie seien jedoch deshalb rechtswidrig, weil die streitigen 9 schwarzbunten Milchkühe ausweislich der Kennkarten innerhalb des Umstellungszeitraumes geschlachtet worden seien, der temporäre Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 unter Berücksichtigung des Subventionszwecks als geheilt anzusehen sei und der Kläger im Ergebnis nicht gegen den Subventionszweck verstoßen habe. Durch die Regelung in Art. 3 Abs. 3 der genannten Verordnung habe nur verhindert werden sollen, daß der Subventionsempfänger am Ende des Umstellungszeitraumes über einen auf Milcherzeugung ausgerichteten Milchviehbestand verfüge und nach Ablauf des Umstellungszeitraumes sofort wieder in vollem Umfang mit der Milchproduktion beginnen könne. Zwar sei die Regelung in Art. 3 Abs. 3 der genannten Verordnung an sich vom Wortlaut her eindeutig. Das Gemeinschaftsrecht mit seiner Vielzahl von unbestimmten Rechtsbegriffen müsse aber aufgrund sprachlicher Unebenheiten und Übersetzungsmängel in erster Linie nicht nach dem Wortlaut, sondern nach dem Sinn und Zweck der Regelung unter Berücksichtigung des Subventionszwecks ausgelegt werden.

Zur Begründung ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision hat die Beklagte vorgetragen: Das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung des Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts könne ein Verstoß gegen diese Vorschrift unter Berücksichtigung des Subventionszweckes nicht dadurch geheilt werden, daß der Antragsteller überzählige Milchkühe nach Ablauf der Dreijahresfrist des Art. 3 Abs. 3 der genannten Verordnung schlachten lasse. Das Berufungsgericht habe bei seiner Abwägung allein auf die Erschwerung der Wiederaufnahme der Milchproduktion nach Ablauf des Umstellungszeitraumes abgehoben. Diese Betrachtungsweise berücksichtige nicht den weiteren Subventionszweck, nämlich den Ausgleich eines Defizits im Rindfleischsektor innerhalb der Europäischen Gemeinschaft. Die Verringerung des Milchsees bei gleichzeitigem Ausgleich dieses Defizits habe nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht erst nach Ablauf des vierjährigen Umstellungszeitraumes, sondern möglichst kurzfristig erreicht werden sollen. Der Idealfall, die unverzügliche Umstellung des gesamten Viehbestandes eines Antragstellers, hätte diesen jedoch im Einzelfall vor große wirtschaftliche und praktische Probleme gestellt. Diesen möglichen Problemen habe der Verordnungsgeber dadurch Rechnung getragen, daß er die Ausnahmeregelung des Art. 3 Abs. 3 in die Verordnung aufgenommen habe. Wenn ein Antragsteller nicht sofort den gesamten Bestand umstellen könne, so solle auch eine nur 80 %ige Umstellung genügen, um die Prämie erhalten zu können. Dieses Minimum habe aber nach dem Willen des Verordnungsgebers ausdrücklich schon nach drei und nicht erst nach vier Jahren erfüllt sein müssen. Dies verdeutliche auch der nachträglich eingefügte Art. 7 a Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77. Durch die Verringerung der Quote - ausreichend sei nunmehr bereits eine 70 %ige Umstellung des Kuhbestandes - werde der Kreis der Begünstigten größer. Der Verordnungsgeber habe damit aber gleichzeitig auch eine absolute Grenze gezogen und dokumentiert, daß solche Milchviehhalter, die innerhalb von drei Jahren nicht einmal mehr als 70 % ihres Kuhbestandes umgestellt hätten, völlig von der Prämienaktion ausgeschlossen werden sollten.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er trägt zur Begründung vor: Das Berufungsurteil sei im Ergebnis richtig. Der ihm dort angelastete temporäre Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 werde aber in Abrede gestellt. Aus den der genannten Verordnung vorangestellten Erwägungen ergebe sich, daß Zweck der Umstellungsprämie ausschließlich die Verringerung der Milchproduktion gewesen sei. Dem habe er genügt, indem er zu Beginn des Umstellungszeitraums seine gesamte Milchkuhherde habe schlachten lassen und neue Tiere angeschafft habe. Bei den strittigen Kühen handele es sich um sog. Wurstkühe, die er erst viel später gekauft habe und bei denen ein Rassenachweis unmöglich, aber auch überflüssig sei. Die Revision unterschiebe der Verordnung einen Subventionszweck "Ausgleich des Defizits im Rindfleischsektor", den es nicht gebe und gegen den der Kläger somit auch nicht verstoßen haben könne.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Sie hat Erfolg, soweit das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers auf die dritte Prämienrate anerkannt hat. Insoweit verstößt das Berufungsurteil gegen Art. 4 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77, mithin gegen revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO (BVerwGE 35, 277). Dies führt zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidung in dem sich aus dem Urteilstenor ergebenden Umfang. Im übrigen ist die Revision unbegründet. Zwar verstößt das Berufungsurteil auch in seinen Erwägungen zur Rechtmäßigkeit der beiden ersten Prämienraten gegen revisibles Recht, jedoch stellt es sich aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Bewilligung der dritten Prämienrate. Rechtsgrundlage für das klägerische Begehren ist die Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände i.d.F. der Verordnung (EWG) Nr. 1365/80. Von den in dieser Verordnung eröffneten Möglichkeiten zum Bezug der Nichtvermarktungs- oder der Umstellungsprämie hat sich der Kläger für letztere entschieden. Seine rechtliche Situation bemißt sich mithin nach den Vorschriften über die Gewährung der Umstellungsprämie. Gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 5 der Verordnung werden sowohl die zweite wie die dritte Rate der Umstellungsprämie gezahlt, sofern der Empfänger den zuständigen Dienststellen nachgewiesen hat, daß die in Art. 3 genannten Verpflichtungen eingehalten worden sind. Zu diesen Verpflichtungen gehört auch der in Art. 3 Abs. 3 geregelte Fleischrassigkeitsnachweis, den der Kläger schuldig geblieben ist.

1.1

Art. 3 Abs. 3 hat folgenden Wortlaut:

"Behält der Erzeuger jedoch Milchkühe, so muß er zur Erlangung der Prämie der zuständigen Behörde glaubhaft nachweisen, daß er seinen Viehbestand so ausgerichtet hat, daß spätestens am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrags mindestens 80 % der im Betrieb gehaltenen Kühe oder trächtigen Färsen entweder aus Kühen bestehen, die die Merkmale einer der anerkannten Fleischrassen aufweisen, oder aus Kühen, die aus der Kreuzung mit einem im Herdbuch eingetragenen Bullen einer dieser Rassen hervorgegangen sind oder andernfalls ausreichende Garantien dafür bieten, daß sie die wesentlichen Merkmale einer solchen Rasse vererben können."

1.2

Der Kläger hatte den Fleischrassigkeitsnachweis zu führen. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils hat der Kläger nämlich "Milchkühe behalten". Die diesen Feststellungen zugrundeliegenden rechtlichen Bewertungen halten einer revisionsgerichtlichen Überprüfung stand.

1.2.1

Entgegen der Einlassung des Klägers gehören zu den "behaltenen Milchkühen" im Sinne der hier einschlägigen Bestimmung nicht nur die schon vor Beginn des Umstellungszeitraumes gehaltenen, sondern auch die später erworbenen Kühe. Dies folgt eindeutig aus dem Sinn und Zweck der Regelung und ihrer Systematik.

Ziel der Prämienregelung war die Förderung der Tendenz zur Einstellung der Milcherzeugung angesichts bedeutender und wachsender Überschüsse. Dies sollte durch die Gewährung von Prämien an Landwirte erreicht werden, die auf die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verzichteten oder ihre Milchkuhbestände auf Bestände zur Fleischerzeugung umstellten (so die Begründungserwägungen in der Präambel zur Verordnung (EWG) Nr. 1078/77). Ob und gegebenenfalls inwieweit der europäische Verordnungsgeber daneben mit der Umstellungsprämie auch einem etwaigen Mangel auf dem europäischen Rindfleischmarkt begegnen wollte, mag dahinstehen. Sinnvoll wäre die Prämierung der "Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung" (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung) auch dann gewesen, wenn dieser Gesichtspunkt keine oder nur eine untergeordnete Rolle gespielt hätte. Ein nachhaltiger, über den Umstellungszeitraum hinauswirkender Verzicht auf die Milcherzeugung konnte nämlich von Erzeugern mit solcherart umgestellten Viehbeständen eher erwartet werden als bei Beibehaltung eines milchorientierten Bestandes. Während der Erzeuger, wenn er sich für eine Nichtvermarktungsprämie entscheidet, im Nichtvermarktungszeitraum (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung) Milchkühe in beliebiger Zahl behalten darf, muß er, wenn er die Umstellungsprämie wählt, die "Umstellung von Milchkuhbeständen auf Bestände zur Fleischerzeugung" (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung) vollziehen. Diese Pflicht des Umstellers hat der Verordnungsgeber allerdings nicht unter den "Voraussetzungen für die Gewährung der Umstellungsprämie" aufgeführt, die innerhalb des gesamten Umstellungszeitraumes (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung) erfüllt werden müssen. Vielmehr hat er sie in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung einer gesonderten Regelung zugeführt. Dort nennt der Verordnungsgeber die Voraussetzungen, unter denen der Erzeuger seiner Pflicht zur Umstellung auf Bestände zur Fleischerzeugung nachkommt, auch wenn er Milchkühe behält, und fordert von ihm den entsprechenden Nachweis erst am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Prämienantrags. Der Normgeber sieht also davon ab, eine Umstellung des gesamten Rinder- oder Milchviehbestandes zu verlangen und begnügt sich mit dem Nachweis, daß mindestens 80 % der im Betrieb gehaltenen Kühe oder trächtigen Färsen fleischrassig sind. Die Milchkühe fungieren in diesem Zusammenhang als die bestimmende genetische Größe für die Ausrichtung des nachwachsenden Viehbestandes, der durch sie entweder überwiegend fleisch- oder milchorientiert sein wird. Unter dem hier maßgeblichen Vererbungsaspekt kann es nicht darauf ankommen, ab wann die betreffenden Milchkühe zum Betrieb gehört haben. Die hinzuerworbene Kuh bestimmt im gleichen Maße wie die schon vor Beginn des Umstellungszeitraumes vorhanden gewesene Kuh die rassische Zusammensetzung der künftigen Herde. Der Begriff "behaltene Kühe" zielt somit nicht auf individuell bestimmte Kühe, sondern auf die Haltung von Milchkühen schlechthin.

1.2.2

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auch die vom Kläger gehaltenen schwarz-bunten Kühe unter den Begriff "Milchkuh" im Sinne der Definition in Art. 1 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 subsumiert. Danach ist eine Milchkuh das weibliche Hausrind, das zur Erzeugung von zur Vermarktung bestimmter Milch geeignet ist und mindestens einmal gekalbt hat; als Milchkuh gilt auch die trächtige Färse. Hierzu gehören auch Milchkühe, die nicht mehr zur Milcherzeugung herangezogen, sondern "ausgemästet" werden, die aber biologisch zur Milcherzeugung noch geeignet sind. Entscheidend ist, ob die betreffende Kuh - evtl. nach erneutem Belegen - Milch geben kann, nicht aber, ob der Landwirt von dieser Möglichkeit Gebrauch macht und die von einer solchen Kuh erzeugte Milch zur Vermarktung bestimmt. Dies hat der Senat bereits mehrfach ausgeführt (vgl. Beschlüsse vom 18. September 1991 - BVerwG 3 B 55.91-, vom 27. September 1991 - BVerwG 3 B 56.91 - und vom 9. Oktober 1991 - BVerwG 3 B 48.91 -).

1.2.3

Der Kläger kann auch nicht mit dem Einwand gehört werden, er habe die Kühe jedenfalls nicht mehr zu dem in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung bezeichneten Umstellungszeitpunkt gehalten, sie vielmehr zuvor schlachten lassen. Unter dem "Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Genehmigung des Antrags" ist der dritte Jahrestag des dem Tag der Genehmigung folgenden Tages zu verstehen, nicht aber das Ende des Kalenderjahres, in dem sich die Genehmigung zum dritten Mal jährt. Mag auch der bloße Wortlaut in dieser Hinsicht letzter Klarheit entbehren, so folgt diese Auslegung doch zwingend aus der Gesetzessystematik und der Regelungsabsicht des Normgebers.

Zum einen ging der europäische Verordnungsgeber davon aus, daß die Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung jedenfalls vor Beginn des 4. Umstellungsjahres zu erfüllen sind. Dies folgt aus Art. 4 Abs. 2 Satz 5 der Verordnung, wonach die letzte Prämienrate im "vierten Jahr" gezahlt wird, sofern der Nachweis erbracht worden ist. Diese Zeitangabe bezieht sich auf den vierjährigen Umstellungszeitraum, der mit der Einstellung der Vermarktung - beim Kläger der 27. August 1979 - beginnt. Es erscheint dem Senat ausgeschlossen, daß die Fälligkeit der letzten Prämienrate zu einem Zeitpunkt eintreten sollte, zu dem die korrespondierenden Pflichten des Begünstigten noch nicht regelmäßig erfüllt zu sein brauchten.

Zum anderen würde die Annahme des Klägers, maßgeblich sei das Jahresende 1982, zu einer durch nichts zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Bezieher von Umstellungsprämien führen. Je nach dem Zeitpunkt der Antragstellung ergäben sich für sie unterschiedlich lange Umstellungsfristen, die fast um ein volles Jahr differieren könnten. Ein sachlicher Grund hierfür läßt sich nicht finden.

Der Kläger hat einzelne Milchkühe bis Dezember 1982 in seinem Bestand gehalten. In diesem Zusammenhang käme es nicht einmal darauf an, ob als Tag der Genehmigung der 15. Mai 1979 zu gelten hätte oder der 28. Februar 1979, also der Tag, auf den die Genehmigung zurückwirkte. In jedem Falle war die Dreijahresfrist abgelaufen, bevor der Kläger die letzten Kühe geschlachtet hat. Dies würde im übrigen auch dann gelten, wenn sich der Umstellungsstichtag nicht auf den Tag der Genehmigung, sondern den Beginn des Umstellungszeitraumes - hier der 27. August 1979 - bezöge, wovon vermutlich die Beklagte anfänglich ausgegangen ist.

1.3

Die Verletzung der Pflicht, die Fleischrassigkeit der behaltenen Kühe nachzuweisen, ist durch die - noch innerhalb des Umstellungszeitraumes erfolgte - Schlachtung nicht geheilt worden. Der gegenteiligen Ansicht des Oberverwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Die VO (EWG) Nr. 1078/77 sieht eine Heilung von Pflichtverstößen nicht vor, sondern belegt die betroffenen Prämienbezieher mit strengen Sanktionen. Von dieser Regelung kann ein Gericht durch die Anerkennung einer "Heilung" nicht abweichen, ohne in die Zuständigkeit der Legislative einzugreifen. Das Berufungsgericht durfte den auch nach seiner Meinung eindeutigen Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 dieser Verordnung nicht mit bloßen Erwägungen über Sinn und Zweck der Norm beiseiteschieben. Selbst wenn es zutreffen sollte, daß die mit der Regelung verfolgte Absicht auch bei Schlachtung der Kühe irgendwann vor dem Ende des Umstellungszeitraumes verwirklicht werden konnte, würde dies das Gericht nicht dazu berechtigen, von der normativen Stichtagsregelung und den an ihre Verletzung geknüpften Folgen abzusehen. Nur wenn Sinn und Zweck dem Wortlaut der Norm widerstreiten, wenn also der Gesetzgeber etwas so nicht gemeint haben kann, wie es in der Norm zum Ausdruck zu kommen scheint, ist eine richterliche Textkorrektur denkbar. Eine solche Situation ist vorliegend aber keinesfalls gegeben. Der gesetzgeberische Wille läßt sich offenkundig - zumindest auch - bei Beachtung des Wortlauts der Bestimmung verwirklichen. Auch der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf die Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe im Gemeinschaftsrecht und die diesem anhaftenden sprachlichen Unebenheiten und Übersetzungsmängel rechtfertigen sein Vorgehen nicht. Dies schon deshalb nicht, weil diese Faktoren sich im vorliegenden Fall angesichts der auch vom Berufungsgericht eingeräumten Eindeutigkeit des Wortlauts von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung nicht auswirkten.

2.

Die beiden bereits ausgezahlten Prämienraten können vom Kläger nicht zurückverlangt werden. Der entgegenstehende Bescheid der Beklagten vom 14. Januar 1986 ist rechtswidrig.

2.1

Zutreffend ist die Beklagte allerdings davon ausgegangen, daß der Kläger mit der Nichtbeachtung seiner aus Art. 3 Abs. 3 der VO (EWG) Nr. 1078/77 resultierenden Nachweispflicht gegen eine Verpflichtung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 dieser Verordnung verstoßen hat. Diese Bestimmung schreibt den Mitgliedstaaten vor, bei Nichteinhaltung der Verpflichtungen die bereits ausgezahlten Prämienbeträge wieder einzuziehen. Der Nachweis der Fleischrassigkeit bildet wegen seines Zusammenhangs mit der Pflicht zur Umstellung auf Bestände zur Fleischerzeugung eine "Voraussetzung für die Gewährung der Umstellungsprämie" im Sinne der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 11 Abs. 1 dieser Verordnung (vgl. Urteil vom 18. April 1989, Rs 358/87, Slg. 1989, 911), seine Verletzung ist mithin absolut prämienschädlich. Zwar spricht Art. 3 Abs. 3 - anders als Abs. 2 - nicht ausdrücklich von einer "Verpflichtung", dies geschieht jedoch in einigen anderen Bestimmungen der Verordnung, die sich entweder auf Art. 3 insgesamt oder speziell auf seinen Abs. 3 beziehen (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 5 und Abs. 3 Satz 2; Art. 7 a Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 sowie die Präambel zur Verordnung (EWG) Nr. 1300/84).

2.2

Die von Gemeinschaftsrechts wegen angeordnete Wiedereinziehung der ausgezahlten Prämienbeträge bei Verletzung der Nachweispflicht des Art. 3 Abs. 3 der Verordnung verstößt auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Rechts der Europäischen Union. Diese Sanktion ist geeignet und erforderlich, um die mit der Umstellungsprämie verfolgten Ziele zu erreichen. Dabei ist von dem typischen Fall auszugehen, daß der Erzeuger die behaltenen Milchkühe als Zuchttiere zur Erhaltung seines Bestandes einsetzt. Daß dieser Ausgangspunkt nicht jedem Einzelfall gerecht wird, ist unschädlich, weil anders als durch Typisierung und Pauschalierung jedenfalls eine für Massenverfahren geltende Gesetzgebung nicht möglich wäre. Ohne das Erfordernis der Fleischrassigkeit der Milchkühe hätte das Umstellungsziel typischerweise nicht verwirklicht werden können. Die Einziehung der gesamten Prämie bei Verstoß gegen diese Bedingung steht auch nicht außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zum Regelungsziel. Es ist schon zweifelhaft, ob im Rahmen eines Subventionsrechtsverhältnisses der Verlust der Gesamtprämie bei Verletzung einer in der zugrundeliegenden Verordnung als Voraussetzung für die Förderung aufgestellten Hauptpflicht überhaupt jemals als unverhältnismäßig angesehen werden kann. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, daß die Regelung des Art. 3 Abs. 3 der Verordnung als ein Entgegenkommen des Verordnungsgebers gegenüber den Erzeugerbelangen zu bewerten ist, weil dort deren Pflicht zur Umstellung auf Bestände zur Fleischerzeugung abgemildert wird (oben 1.2.1). Auch dabei noch denkbaren Härtefällen hat der europäische Verordnungsgeber durch Änderung der ursprünglichen Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Gemäß Art. 7 a Abs. 2 der Verordnung führt es nicht mehr zum Verlust der Gesamtprämie, sondern nur zu einer Ermäßigung, wenn am Stichtag weniger als 80 %, aber mehr als 70 % der Milchkühe fleischrassig sind; das gleiche gilt, wenn der Erzeuger eine Kuh für den Bedarf seines Betriebes nutzt, sofern dort weniger als 5 Milchkühe gehalten werden. Daß die in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung aufgeführte Verpflichtung innerhalb einer bestimmten Frist zu erfüllen ist, bringt keine Härten mit sich, die nicht üblicherweise mit der Festlegung von Fristen und Stichtagen verbunden sind. Der behutsame Umgang mit den Belangen der Erzeuger kommt auch darin zum Ausdruck, daß die Umstellung erst zu einem relativ späten Zeitpunkt innerhalb des Verpflichtungszeitraumes erfolgt sein muß und unmittelbar nur die behaltenen Kühe, nicht also den gesamten Milchviehbestand, betrifft.

2.3

Im Gegensatz zur Meinung der Beklagten bietet aber Art. 11 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 ebensowenig wie Art. 9 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 i.V.m. § 7 Abs. 2 der (deutschen) Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung von Milchkuhbeständen zur Fleischerzeugung vom 22. Juni 1977 (NvUPr-VO) eine Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Bewilligungsbescheide und die Rückforderung der beiden Prämien. Die genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen enthalten lediglich Handlungsanweisungen an die Mitgliedstaaten, überlassen mithin dem nationalen Gesetzgeber die weitere Durchführung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist über die Rückforderung zu Unrecht gewährter Prämien und Beihilfen nach nationalem Recht zu entscheiden, soweit es - wie hier - an einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung fehlt (vgl. BVerwGE 88, 278 <282>).

2.4

Auch § 7 Abs. 2 Satz 1 NvUPr-VO ist keine selbständige Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. Die Vorschrift besagt, daß zu Unrecht empfangene Beträge zurückzuzahlen sind. Durch Verwaltungsakt gewährte Leistungen sind aber nicht allein schon dann im Sinne dieser Bestimmung zu Unrecht empfangen worden, wenn die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Bewilligung nicht vorgelegen haben oder später entfallen sind; vielmehr setzt ihre Rückforderung die rechtmäßige Aufhebung des Bewilligungsbescheides voraus (vgl. Urteil des Senats vom 24. Januar 1992 - BVerwG 3 C 33.86 - Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 4). Die Aufhebbarkeit richtet sich im vorliegenden Fall nach § 1 Nds. VwVfG i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG sowie § 7 Abs. 2 Satz 1 NvUPr-VO. Die Beklagte war zur Aufhebung weder der ersten, noch der zweiten Prämienbewilligung befugt, wenngleich aus je unterschiedlichen Gründen.

2.5

Die Bewilligung vom 13. September 1979 stellt sich als - anfänglich - rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt dar, der - sofern nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten - nach Maßgabe von § 49 Abs. 2 VwVfG widerrufen werden darf. Zwar greift hier § 7 Abs. 2 Satz 1 NvUPr-VO insoweit ein, als er das der Behörde ansonsten zustehende Ermessen ausschließt, sie also bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen zum Widerruf zwingt (vgl. BVerwGE 88, 278 <283>) und darüber hinaus - wie noch darzulegen ist - die Beschränkung der Widerrufswirkung auf die Zukunft entfallen läßt. Unbeschadet dessen kommt aber ein Widerruf nur in Betracht, wenn der festgestellte Sachverhalt einen der in § 49 Abs. 2 VwVfG aufgeführten Widerrufsgründe ausfüllt. Diese Voraussetzung liegt im Falle des Klägers nicht vor.

2.5.1

Der Widerruf der ersten Prämienbewilligung war weder durch Rechtsvorschrift zugelassen noch im Verwaltungsakt vorbehalten worden (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Aus Art. 11 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 kann eine Widerrufszulassung nicht abgeleitet werden, da diese Bestimmung nur die Mitgliedstaaten als solche verpflichtet, sich aber nicht an die Prämienbezieher selbst richtet. Auch § 7 Abs. 2 Satz 1 NvüPr-VO enthält keine Zulassung des Widerrufs bei Pflichtverstößen gegen das Gemeinschaftsrecht. Die Bestimmung ordnet nur die Rückzahlungspflicht des Erzeugers an, regelt also, wem die Prämienbeträge letztlich zustehen. Sie enthält sich aber jeder Festlegung des zur Durchsetzung des behördlichen Rückforderungsanspruches zu Gebote stehenden verfahrensrechtlichen Instrumentariums.

Die Beklagte hat sich den Widerruf auch nicht für den vom Kläger später begangenen Pflichtenverstoß in ihrem Bewilligungsbescheid vorbehalten. Zwar spricht der in der angefochtenen Entscheidung in Bezug genommene Bescheid ausdrücklich einen Widerrufsvorbehalt aus; dieser betrifft jedoch nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Bescheides nur die Nichteinhaltung der "eingegangenen Verpflichtungen". Als "eingegangen" in diesem Sinne können nur die Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 gelten, zu deren Einhaltung der Kläger sich im Antragsformular schriftlich verpflichtet hat. Hierzu gehörte aber die den Gegenstand des Rechtsstreits bildende Nachweispflicht gemäß Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 gerade nicht.

Der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG liegt ebenfalls nicht vor. Wie den tatsächlichen Feststellungen der angefochtenen Entscheidung zu entnehmen ist, hat die Beklagte weder die Antragsgenehmigung, noch die erste Prämienbewilligung mit der Auflage verbunden, die aus Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 folgende Pflicht zu erfüllen. Unter einer Auflage ist eine mit einem Verwaltungsakt verbundene zusätzliche Bestimmung zu verstehen, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Um eine solche Nebenbestimmung könnte es sich hier nur dann handeln, wenn sich die entsprechende Pflicht bereits unmittelbar aus den behördlichen Regelungen selbst ergäbe. Das aber ist hier nicht der Fall: In keinem der genannten Bescheide finden sich Ausführungen über den später zu führenden Fleischrassigkeitsnachweis im Fall des Behaltens von Milchkühen. Soweit die Fleischrassigkeit im Berufungsurteil als eine mit der Vergabe der Umstellungsprämie verbundene "Auflage" bezeichnet wird, verwendet das Oberverwaltungsgericht diesen Begriff offensichtlich in einem untechnischen Sinn.

2.5.2

Da auch die übrigen Widerrufsgründe des § 49 Abs. 2 VwVfG bei dem hier zu beurteilenden Sachverhalt erkennbar nicht vorliegen, erweist sich die erste Prämienbewilligung als nicht nur anfänglich, sondern fortdauernd rechtsgültig. Gleichwohl widerspricht dieses Ergebnis nicht dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot, bei Nichteinhaltung der Verpflichtungen die bereits ausgezahlten Prämienbeträge wiedereinzuziehen. Die Unwiderruflichkeit ist Ausdruck des Vertrauensschutzes, den der deutsche Gesetzgeber dem Adressaten eines anfänglich rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes bei Fehlen eines Widerrufsgrundes einräumt. Das Gemeinschaftsrecht steht aber nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht gewährten Subventionen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellen (vgl. BVerwGE 74, 357 <360 f.> und die dort angeführte Rechtsprechung des EuGH). Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften läßt die Anwendung des nationalen Rechts allerdings nur unter dem Vorbehalt zu, daß damit die Rückforderung nicht praktisch unmöglich gemacht wird (vgl. Urteil vom 27. Mai 1993, Rs C-290/91, NVwZ 1993, 973). Diese Einschränkung erfaßt auch die Wiedereinziehung von Prämien wegen nachträglichem Verstoß gegen Verpflichtungen aus dem Subventionsrechtsverhältnis. Die Rückforderung solcher Prämien wird aber nicht dadurch praktisch unmöglich, daß der Widerruf nach deutschem Verwaltungsverfahrensrecht vom Vorliegen eines hierzu legitimierenden Grundes abhängt. Hätte die Beklagte ihren Bewilligungsbescheid mit einem auch Verstöße gegen Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 abdeckenden Widerrufsvorbehalt oder einer entsprechenden Auflage versehen oder hätte der deutsche Normgeber in § 7 NvUPr-VO den Widerruf zugelassen - wie er dies zwischenzeitlich etwa in § 10 Abs. 2 MOG i.d.F. vom 27. August 1986 getan hat -, hätte der Aufhebung des Bewilligungsbescheides nichts im Wege gestanden.

Es widerspricht auch nicht dem Gemeinschaftsrecht, daß ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt nach der Grundregel des § 49 Abs. 2 VwVfG nur für die Zukunft widerrufen werden kann. Dabei kann dahinstehen, ob - bei entsprechendem Widerrufsvorbehalt im Bewilligungsbescheid - die Wiedereinziehung überhaupt eine rückwirkende Beseitigung der Bewilligung voraussetzt oder ob es nicht genügt, daß der rechtfertigende Grund für die Zuwendung der Subvention später wegfällt und die Bewilligung für die Zukunft aufgehoben wird, so daß sie im Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheides jedenfalls nicht mehr besteht (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 70.80 - Buchholz 451.55 Nr. 72). Aber auch wenn eine Wiedereinziehung ausgezahlter Prämienbeträge nur unter Aufhebung der Bewilligung für die Vergangenheit zulässig sein sollte, folgt aus dem Rückzahlungsgebot des § 7 Abs. 2 Satz 1 NvUPr-VO, daß die Aufhebung des Bewilligungsbescheides nicht nur Wirkung für die Zukunft, sondern gerade auch für die Vergangenheit haben soll. Diese Vorschrift des Bundesrechts geht § 49 Abs. 2 VwVfG - soweit er entgegensteht - vor (§ 1 Abs. 1 VwVfG). Damit steht eine gemeinschaftsrechtskonforme nationale Regelung für die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Umstellungsprämien zur Verfügung.

2.6

Auch die zweite Prämienrate ist dem Kläger zu belassen. Die Aufhebbarkeit des ihr zugrundeliegenden Bescheides vom 30. März 1982 bemißt sich nach § 48 Abs. 2 VwVfG, denn der Verwaltungsakt war von Anfang an mit einem Rechtsfehler behaftet. Die Bewilligung hatte gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 5 VO (EWG) Nr. 1078/77 den Nachweis des Empfängers zur Voraussetzung, daß er die bis zu diesem Zeitpunkt zu erfüllenden Verpflichtungen eingehalten hat. Hierzu gehörte auch die Umstellung des Kuhbestandes bis spätestens am Ende des dritten Jahres nach dem Tag der Antragsgenehmigung. Diese Frist war bei Bewilligung der zweiten Rate bereits abgelaufen. Der Rücknahme steht jedoch entgegen, daß der Kläger auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht wegen seines divergierenden Lösungsansatzes keine hierauf abzielenden tatsächlichen Feststellungen getroffen. Gleichwohl reicht der Sachverhalt des Berufungsurteils aus, um die Vertrauensschutzabwägung selbst vornehmen zu können.

2.6.1

Der Kläger durfte trotz seines Verstoßes gegen die ihm nach Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1078/77 obliegende Verpflichtung auf die Rechtmäßigkeit des zweiten Bewilligungsbescheides vertrauen. Die Beklagte muß sich vorhalten lassen, daß sie das vom Kläger benutzte Antragsformular in Ansehung der hier in Rede stehenden Verpflichtung in einer Weise abgefaßt hat, die eine Irreführung der Prämienbewerber darstellt. Aus der Beschränkung der dem Kläger abverlangten Verpflichtungserklärung auf die drei dort im einzelnen aufgeführten Pflichten des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung mußte sich ihm die Annahme aufdrängen, daß dieser Pflichtenkatalog vollständig sei. Zwar konnte er aus dem Hinweis auf den ministeriellen Runderlaß auf weitere, evtl. auch mit Pflichten verbundene Durchführungsbestimmungen schließen, jedoch brauchte er nicht damit zu rechnen, daß ihm neben den im Antragsformular aufgeführten drei Verpflichtungen bei Beibehaltung von Kühen noch eine vierte oblag, die gleichermaßen bedeutungsvoll und sanktionsbewehrt war. Diese zusätzliche Pflicht war allerdings in dem Runderlaß erwähnt, dessen Kenntnisnahme der Kläger bei Antragstellung bescheinigt hatte. Abgesehen davon, daß der Kläger den Runderlaß nicht einmal ausgehändigt bekam, wird der Aufklärungseffekt des primär für die Verwaltung bestimmten Runderlasses überlagert durch das für die Prämienbewerber maßgebliche Antragsformular, für das die Hervorhebung der drei anderen - vom Kläger auch eingehaltenen - Verpflichtungen kennzeichnend ist. Die Fassung des Antragsformulars entspricht allerdings den durch Art. 3 Abs. 2 der EG-Verordnung vorgegebenen Mindestbedingungen insoweit, als dort nicht verlangt wird, daß die Verpflichtungserklärung auch auf den Pflichtenkreis des 3. Absatzes zu erstrecken ist. Eine unmißverständliche Abfassung des Formulars, die der Beklagten schon nach § 25 VwVfG oblag, war dadurch aber keineswegs unmöglich.

Auch der der zweiten Prämienbewilligung beigefügte Hinweis auf das Erfordernis der Fleischrassigkeit im 4. Jahr nach Antragstellung beeinträchtigt die Schutzwürdigkeit der klägerischen Position nicht. Da die Beklagte selbst offensichtlich die Umstellungsverpflichtung in diesem Zeitpunkt noch nicht für fällig hielt, war für den Kläger jedenfalls die Rechtswidrigkeit des Bescheides nicht erkennbar, ohne daß ihm insoweit grobe Fahrlässigkeit zur Last gelegt werden könnte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Damit aber, daß ein nachfolgender Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 der EG-Verordnung die Wiedereinziehung der bereits gezahlten Prämien zur Folge haben würde, brauchte er wegen des mißglückten Antragsformulars nicht zu rechnen.

2.6.2

Der Kläger hat sein Vertrauen in die Rechtsgültigkeit der zweiten Prämienbewilligung auch durch Vermögensdispositionen betätigt, deren Rückgängigmachung nicht mehr möglich ist. Allerdings hat er die von ihm verlangte grundlegende Umstellung seines Betriebes von Milchwirtschaft auf Fleischproduktion schon vor Beginn des Umstellungszeitraumes vornehmen müssen. Insofern wirft die zu fordernde Ursächlichkeit zwischen dem Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit der Bewilligung und Auszahlung einerseits und der damit bezweckten betrieblichen Maßnahme andererseits Fragen auf. Der Senat läßt es dahinstehen, ob insoweit jeweils eine Vermögensdisposition aufgrund der einzelnen Rate erfolgt sein muß oder ob es ausreicht, wenn die geforderte Betriebsumstellung vorausgegangen ist und in Erwartung der die einzelnen Prämienraten umfassenden Gesamtsumme vorgenommen wurde. Jedenfalls ist nämlich der Kläger durch die Zahlung der zweiten Rate veranlaßt worden, an den bei der Antragstellung eingegangenen, seine Betriebsführung während des gesamten Umstellungszeitraumes erheblich einschränkenden Verpflichtungen vor allem in Form der vollständigen Einstellung der Milchproduktion festzuhalten. Dies kommt in Verbindung mit der von ihm erbrachten Vorleistung einer durch die zweite Prämienbewilligung ausgelösten Vermögensdisposition im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG gleich. Diese betriebliche Festlegung galt von vornherein nur bis zum Ende des Umstellungszeitraumes, so daß eine Rückgängigmachung nach dessen Ablauf ausgeschlossen war.

3.

Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beklagte ist mit der Rückforderung der dem Kläger zu 80 % ausgezahlten Prämie, der Kläger mit der Forderung auf Auszahlung der dritten Prämie erfolglos geblieben. Dies führt zu einer Kostenverteilung im Verhältnis 4: 1.