Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 18.12.1959, Az.: BVerwG I CB 46.59

Im Rahmen eines Umlegungsverfahrens nach der Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 (BGBl. I S. 629) - RUO - wurde durch Grenzänderung der Weiler G..., der zur Gemeinde R... gehörte, mit Zustimmung des Landrats in S... der Gemeinde H... zugeteilt. Der Umlegungsplan ist im September 1944 gemäß § 62 Abs. 1 RUO ausgelegt worden. Einwendungen hat die Klägerin nicht erhoben. Am 20. Oktober 1944 erließ die Behörde eine beschränkte Ausführungsanordnung nach § 67 RUO und am 5. Oktober 1949 die Ausführungsanordnung nach § 65 RUO. Die Schlußfeststellung erging am 12. Dezember 1953. Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Feststellung, daß der Weiler G... nicht einen Teil der Gemeinde H... bilde, weil der Umlegungsplan nicht von der oberen Umlegungsbehörde genehmigt worden sei.

Das Bezirksverwaltungsgericht wies die Klage mit der Begründung ab, das Flurbereinigungsgericht sei zur Entscheidung zuständig.

Im Berufungsverfahren wurde das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Sache an das Flurbereinigungsgericht verwiesen. Dieses wies die Klage ab und führte in den Gründen seines Urteils aus. Das Flurbereinigungsgericht sei zur Entscheidung des Rechtsstreits nach § 140 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) - FlurbG - zuständig. Die Beschränkung in dieser Vorschrift auf die vor Eintritt der Rechtskraft der Schlußfeststellung anhängig gewordenen Streitigkeiten stehe seiner Zuständigkeit nicht entgegen, weil die von der Klägerin behauptete Nichtigkeit des Umlegungsplanes auch den Nichteintritt der Rechtskraft der Schlußfeststellung zur Folge haben würde. Die Klage sei zwar als Feststellungsklage zulässig, sie sei jedoch nicht begründet. Nach § 156 Satz 3 FlurbG sei die für nichtig angesehene Maßnahme nach der Reichsumlegungsordnung zu beurteilen. Die Gültigkeit der im Umlegungsplan bestimmten Umgemeindung des Weilers G... könnte allerdings zweifelhaft sein, wenn die nach § 61 Abs. 3 RUO vorgeschriebene Genehmigung des Umlegungsplanes durch die obere Umlegungsbehörde fehlte. Nach den Umstanden des Falles müsse jedoch angenommen werden, daß die Genehmigung vorgelegen habe.

Das Flurbereinigungsgericht hat die Revision nicht zugelassen.

Hiergegen hat die Klägerin Beschwerde und gegen das Urteil selbst Revision eingelegt. Sie ist der Auffassung, das Flurbereinigungsgericht sei zur Entscheidung des Rechtsstreits nicht zuständig. Das Gericht habe auch seine Aufklärungspflicht verletzt und den Sachverhalt in unzutreffender Weise gewürdigt.

Beide Rechtsmittel konnten keinen Erfolg haben.

I.

Nach § 53 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist die Revision nur dann zuzulassen, wenn eine der in Abs. 2 a.a.O. genannten Voraussetzungen vorliegt. Von diesen sind hier nur die der Buchst. a und c in Betracht zu ziehen, nämlich daß im Revisionsverfahren die Klärung einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zu erwarten sei oder die angefochtene Entscheidung von einem Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts oder eines obersten allgemeinen Verwaltungsgerichts eines Landes abweiche. Keine dieser Voraussetzungen ist indessen gegeben.

1)

Das Flurbereinigungsgericht hat zur Frage, ob der Rechtsweg zulässig ist, keine ausdrücklichen Ausführungen gemacht. Es geht davon aus, daß die Umgemeindung als Bestandteil des Umlegungsplanes ein Verwaltungsakt sei. Diese Auffassung ist nicht bedenkenfrei, sie gibt jedoch keinen Anlaß, die Revision zuzulassen.

Nach § 156 Satz 3 FlurbG ist die Rechtswirksamkeit von Anordnungen, Festsetzungen und Entscheidungen der Behörden und Sprachsteilen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Flurbereinigungsgesetzes nach dem bisherigen Recht zu beurteilen (vgl. BVerwG I C 103.56 vom 12. Dezember 1957). Die hier streitige Grenzänderung ist auf Grund der Reichsumlegungsordnung durchgeführt worden. Von dieser ist somit bei der Entscheidung auszugehen. Nach § 61 Abs. 2 RUO können durch den Umlegungsplan Gemeindegrenzen geändert worden, soweit es erforderlich ist, um die Ziele der Umlegung zu erreichen. Diese Vorschrift enthält kein sachliches Recht, sondern verleiht den Umlegungsbehörden lediglich die Zuständigkeit, in einem Umlegungsverfahren an Stelle der an sich sonst für Gemeindegrenzänderungen zuständigen Verwaltungsstellen Gemeindebezirksgrenzen zu ändern (vgl. RdErL.d. RMfEuL u.d. RMdJ vom 29. August 1939 [LwRMBl. 1939 Sp. 932 ff.]; Preuß. OVG vom 30. September 1937 [RVerwBl. 1938 S. 210]). Es galten somit in dem hier streitigen Verfahren nicht die Zuständigkeitsvorschriften der §§ 15 und 117 der Deutschen Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) - DGO - und des § 36 Abs. 1 und 2 der 1. DVO zur DGO in der Fassung der 2. DVO vom 25. März 1936 (RGBl. I S. 272). Es bedurfte auch nicht des förmlichen Ausspruchs der Gebietsänderung und seiner Bekanntmachung nach der 1. Anweisung zur Ausführung der DGO vom 22. März 1935 (MBliV S. 415) zu § 15.

Im Zeitpunkt der Auslegung des Umlegungsplanes (September 1944) bildete die Deutsche Gemeindeordnung die sachlich-rechtliche Grundlage für die streitige Umgemeindung. An ihre Stelle ist mit Wirkung vom 1. August 1948 die Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (Teil A des Selbstverwaltungsgesetzes) vom 27. September 1948 (GVBl. S. 335) getreten. Diese bestimmt in den §§ 7 ff. die Voraussetzungen und die Folgen von Gemeindegrenzänderungen. Nach § 8 Abs. 3 a.a.O. kann eine Änderung des Gemeindegebietes gegen den Willen einer beteiligten Gemeinde nur durch Gesetz vorgenommen werden.

Die Gemeindegrenzänderung ist im September 1944, also z. Z. der Geltung der Deutschen Gemeindeordnung, erfolgt. Die rechtliche Wirkung dieser Entscheidung konnte aber nach §§ 65 Abs. 3, 68 Nr. 4 RUO erst in dem Zeitpunkt eintreten, der in der Ausführungsanordnung vom 5. Oktober 1949 bestimmt worden ist, also in einem Zeitpunkt, in dem das neue Gemeinderecht bereits galt. Es kommt somit darauf an, ob die Grenzänderung sachlich-rechtlich nach der Deutschen Gemeindeordnung oder nach dem rheinl.-pfälzischen Selbstverwaltungsgesetz zu beurteilen ist. Im letzteren Fall wäre sie unwirksam, wenn sie gegen den Willen der Klägerin erfolgt wäre (§ 8 Abs. 3 a.a.O.). Für diese Frage ist zunächst nicht entscheidend, daß der Plan durch die beschränkte Ausführungsanordnung nach § 67 RUO vom 20. Oktober 1944 tatsächlich bereits ausgeführt worden ist; es kommt auch nicht auf den Zeitpunkt des Einverständnisses der Kommunalaufsichtsbehörde nach § 9 der 1. DVO zur RUO (30. Januar 1943) an, wie das Flurbereinigungsgericht annimmt, sondern ausschließlich auf den Zeitpunkt der Bekanntmachung des Umlegungsplanes. Nach der gesetzlichen Regelung wird die Grenzänderung durch den Umlegungsplan vorgenommen; dieser schafft konstitutiv die neue Rechtslage, die für die Klägerin verbindlich geworden ist, weil sie im Anhörungstermin keine Einwendungen erhoben hat (§§ 62 Abs. 2, 64 RUO). Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Gemeindeordnung lag somit ein nach altem Recht bereits geregeltes Rechtsverhältnis vor. Hierauf hat die rheinl.-pfälzische Gemeindeordnung vom 27. September 1948 keinen Einfluß. Daß ihre hier maßgeblichen Vorschriften eine über diesen Zeitpunkt hinausgehende Rückwirkung haben sollten, ist nicht erkennbar. Das Verbot einer verwaltungsmäßigen Grenzänderung gegen den Willen einer beteiligten Gemeinde nach § 8 Abs. 3 a.a.O. berührt somit nicht die Rechtswirksamkeit des Umlegungsplanes.

Die durch den Umlegungsplan getroffene Umgemeindung wird aber auch nicht dadurch beeinflußt, daß die Ausführungsanordnung erst im Jahre 1949 ergangen ist. Insoweit kommen die allgemeinen Grundsätze über die zeitliche Geltung von Rechtsnormen zum Zuge. Danach ist ein Sachverhalt grundsätzlich nach den Rechtsvorschriften zu beurteilen, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des rechtserheblichen Tatbestandes gegolten haben (vgl. § 156 Satz 3 FlurbG; Art. 170 EGBGB). Bei der Frage, ob ein unter der alten Rechtsordnung abgeschlossener Tatbestand vorliegt, ist anerkannt, daß sich die Rechtswirksamkeit bedingter oder befristeter Rechtsgeschäfte, die im zeitlichen Geltungsbereich eines älteren Gesetzes abgeschlossen worden sind, nach diesem auch dann richtet, wenn die Bedingung erst zur Zeit des neuen Rechts eingetreten, die Frist abgelaufen oder das Rechtsgeschäft wirksam geworden ist (vgl. Staudinger, Kommentar zum BGB, 9. Aufl., zu Art. 170 EGBGB; Enneccerus-Nipperdey, Allgemeiner Teil des bürgerlichen Rechts, 14. Aufl., Erster Halbband S. 226; RG in JW 1901 S. 379). Diese Grundsätze kommen auch im öffentlichen Recht zur Anwendung. Da die die Grenzänderung bewirkende hoheitliche Entscheidung durch deen Umlegungsplan vorgenommen und für die beteiligten Gemeinden verbindlich geworden ist, die Ausführungsanordnung aber nur den Zeitpunkt ihrer Wirksamkeit bestimmt (§ 68 Nr. 4 RUO), muß die rheinl.-pfälzische Gemeindeordnung außer Betracht bleiben; es kommt somit für die sachlich-rechtliche Beurteilung der Grenzänderung nur auf die Deutsche Gemeinde Ordnung an.

Die Änderung des Gemeindegebietes ist nach der Deutschen Gemeindeordnung ein Staatshoheitsakt auf Grund der Organisationsgewalt des Staates, bei dem die beteiligten Gemeinden nicht als rechtlich maßgebende Parteien angesehen wurden (vgl. Schattenfroh, Das deutsche Gemeinderecht, 2. Aufl. 1943, S. 37; Surén-Loschelder, Deutsche Gemeindeordnung, 1940, Bd. 1 S. 230). Handelt es sich bei der Gemeindegrenzänderung nach dem Willen der Deutschen Gemeindeordnung um einen Akt der Rechtsetzung und ist § 61 Abs. 2 RUO nur als Zuständigkeitsvorschrift anzusehen, dann muß die im Umlegungsplan getroffene Änderung der Gemeindegrenze ebenfalls als organisationsrechtlicher Akt beurteilt werden, der - nach der damaligen Rechtslage - einer Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte nicht zugänglich war.

Unter diesem Gesichtspunkt würde die Feststellungsklage auf eine unzulässige Normenkontrolle hinauslaufen, ohne daß es darauf ankäme, ob die Genehmigung der oberen Umlegungsbehörde vorliegt. Die Klage könnte daher schon aus diesem Grunde keinen Erfolg haben. Insoweit besteht kein Anlaß, die Revision zuzulassen.

2)

Folgt man dagegen der - wenn auch nicht ausdrücklich ausgesprochenen - Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, daß die Grenzänderung als Verwaltungsakt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich ist (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 der rheinl.-pfälzischen Gemeindeordnung; Bayer. VGH [Bayer. VerwBl. 1956 S. 121] einerseits, Hess. VGH [ESVGH Bd. 6 S. 87 = DÖV 1957 S. 751] andererseits; Schack, Zur Frage der Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte, DÖV 1958 S. 272 [BVerwG 23.01.1958 - BVerwG II C 300.57]; Obermayer, Über die Rechtsnatur und Anfechtbarkeit kommunaler Gebiets- und Statusänderungen, Bayer. VerwBl. 1958 S. 69), so könnte die Klage gleichwohl keinen Erfolg haben. Grundsätzliche Rechtsfragen, die zur Zulassung der Revision führen müßten, ergeben sich auch insoweit nicht.

a)

Das gilt zunächst für die Rüge, das Flurbereinigungsgericht habe sich zu Unrecht für zuständig erklärt.

Es kann dahingestellt bleiben, ob das Flurbereinigungsgericht ein besonderes Verwaltungsgericht ist, wie die Vorinstanzen angenommen haben, oder nur einen mit einer besonderen Besetzung und einer besonderen sachlichen Zuständigkeit ausgestatteten Senat des Oberverwaltungsgerichts darstellt. Diese Frage ist für die Entscheidung unwesentlich.

Nach § 140 Satz 1 FlurbG ist das Flurbereinigungsgericht für zwei Gruppen von Rechtsstreitigkeiten sachlich zuständig:

(a)

für die Anfechtung von Verwaltungsakten, die im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergehen,

und

(b)

für Streitigkeiten, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, die durch ein Flurbereinigungsverfahren hervorgerufen und vor Eintritt der Rechtskraft der Schlußfeststellung anhängig werden.

Aus der angefochtenen Entscheidung ist zwar nicht eindeutig zu erkennen, ob das Flurbereinigungsgericht seine Zuständigkeit aus der ersten oder der zweiten Alternative herleitet; das kann die Beschwerde der Klägerin jedoch nicht rechtfertigen.

Die von der Klägerin angegriffene Umgemeindung ist nicht nach Maßgabe des Flurbereinigungsgesetzes durchgeführt worden; es handelt sich auch nicht um ein Verfahren, das im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Flurbereinigungsgesetzes am 1. Januar 1954 noch anhängig gewesen ist und auf das daher der Achte Teil des Flurbereinigungsgesetzes anzuwenden wäre, wie der Senat in den Entscheidungen BVerwGE 2, 195 und 197 unter Hinweis auf den Sinn der gesetzlichen Regelung entschieden hat. Gleichwohl ist das Flurbereinigungsgericht auch dann sachlich zuständig, wenn die Streitigkeit ein Verfahren betrifft, das bereits vor dem Inkrafttreten des Flurbereinigungsgesetzes unanfechtbar abgeschlossen worden ist. Das ergibt der Zusammenhang des § 140 Satz 1 FlurbG mit § 156 Satz 3 FlurbG, der für abgeschlossene Verfahren das alte Recht für maßgeblich erklärt. Entspricht es der Absicht des Gesetzgebers, daß im Hinblick auf die Materie besonders sachkundige Senate bei den Oberverwaltungsgerichten und den Verwaltungsgerichtshöfen der Länder über Umlegungssachen allgemein entscheiden sollen, so besteht kein begründeter Anlaß, die in § 156 Satz 3 FlurbG genannten Verfahren von der Zuständigkeit der Flurbereinigungsgerichte auszunehmen. § 140 Satz 1 erster Halbsatz FlurbG ist daher seinem Zweck entsprechend dahin auszulegen, daß das Flurbereinigungsgericht für alle Klagen sachlich zuständig ist, die sich gegen Verwaltungsakte richten, die im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes oder eines, früheren, diese Rechtsmaterie regelnden Reichs- oder Landesrechts ergangen sind, gleichgültig ob die Klage vor oder erst nach Inkrafttreten des Flurbereinigungsgesetzes anhängig geworden ist. Diese Frage bedarf keiner weiteren Klärung in einem Revisionsverfahren, da insoweit bei den Flurbereinigungsgerichten eine einhellige Meinung besteht.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts ist die Umgemeindung als Umlegungsmaßnahme durchgeführt worden. Damit scheidet eine Zuständigkeit des Flurbereinigungsgerichts nach der zweiten Alternative des § 140 Satz 1 FlurbG aus; denn diese betrifft solche Verwaltungsrechtsstreitigkeiten, die zwar nicht im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes oder der entsprechenden älteren Gesetze entstehen, die aber dennoch durch ein Flurbereinigungsverfahren hervorgerufen werden. Es kann somit dahingestellt bleiben, ob der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts zugestimmt werden kann, daß die Beschränkung in § 140 Satz 1, 2. Alternative, FlurbG auf die vor Eintritt der Rechtskraft der Schlußfeststellung anhängig gewordenen Rechtsstreitigkeiten hier nicht eingreife.

b)

Wenn § 140 Satz 1, 1. Alternative, FlurbG auch nur von der Anfechtung von Verwaltungsakten spricht, die im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergehen, so ist damit eine Feststellungsklage keineswegs ausgeschlossen. Diese Bestimmung umschreibt lediglich die sachliche Zuständigkeit des Flurbereinigungsgerichts, trifft aber keine abschließende Regelung über die zulässigen Prozeßarten. Insoweit kommt es auf § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG an, der ergänzend auf die Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit verweist. Unter den in den Verwaltungsgerichtsgesetzen bestehenden Voraussetzungen ist auch im Flurbereinigungsverfahren eine Feststellungsklage zulässig.

c)

Bedenken bestehen gegen die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, die Klage sei zutreffend gegen die Beklagte als kommunale Aufsichtsbehörde gerichtet. Allein diese Frage kann offenbleiben, weil die Klage erfolglos bleiben müßte, wenn sie gegen einen falschen Beklagten gerichtet wäre.

d)

Mit der Anfechtungsklage gegen den Umlegungsplan ist die Klägerin ausgeschlossen. Sie kann daher die Aufhebung der sie betreffenden Festsetzung selbst dann nicht mehr begehren, wenn sie fehlerhaft wäre. Die Klägerin kann lediglich im Wege der Feststellungsklage einen Anspruch in der Richtung erheben, daß die im Plan getroffene Entscheidung wegen Nichtigkeit unbeachtlich sei. Es kommt somit darauf an, ob der Umlegungsplan nichtig wäre, wenn die nach § 61 Abs. 3 RUO erforderliche Genehmigung fehlt. Diese Frage ist zu verneinen.

Die Genehmigung des Umlegungsplanes nach § 61 Abs. 3 RUO ist der Umlegungsbehörde gegenüber zu erteilen. Eine Bekanntmachung an die Beteiligten - die Klägerin war Nebenbeteiligte nach § 10 Nr. 2 RUO - ist vom Gesetz nicht vorgeschrieben. Es bedarf im vorliegenden Falle keiner Entscheidung, welche Wirkung eine etwa nicht erteilte Genehmigung im Verhältnis zur Umlegungsbehörde auslöst, und auch nicht darüber, ob die Genehmigung ein Verwaltungsakt ist, wie Steuer und Seehusen in ihren Kommentaren zum Flurbereinigungsgesetz zu der entsprechenden Vorschrift des § 58 Abs. 2 FlurbG annehmen. Maßgebend ist hier ausschließlich, ob die fehlende Genehmigung die durch den Umlegungsplan gegenüber dem einzelnen Beteiligten getroffene Entscheidung unwirksam macht.

Die Genehmigung nach § 61 Abs. 3 RUO dient der Feststellung, daß der Umlegungsplan mit den staatswirtschaftlichen Zielen in Einklang steht (vgl. RdErL. d. RMfEuL u. d. RMdJ vom 29. August 1939 [LwRMBl 1939 Sp. 932 Buchst. a]). Diese Feststellung wird für die Gemeindegrenzänderung durch, das Einverständnis der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde nach § 9 der 1. DVO zur RUO getroffen. Sie berührt dagegen nicht die im Umlegungsplan enthaltenen Entscheidungen gegenüber dem einzelnen Beteiligten. Hierüber hat die obere Umlegungsbehörde im Rahmen der gegen den Umlegungsplan gegebenen Rechtsmittel zu entscheiden. Die Genehmigung der oberen Umlegungsbehörde kann und darf ihre im Rechtsmittelverfahren zu treffende Entscheidung nicht vorwegnehmen.

Datei ist es ohne Belang, daß die Aufsichtsbehörde auf eine Beschwerde hin im Spruchausschuß zu entscheiden hat; denn auch insoweit liegt eine Entscheidung der oberen Umlegungsbehörde vor. Die Genehmigung des Umlegungsplanes durch die obere Umlegungsbehörde ist nicht Voraussetzung für die Wirksamkeit der Planabfindung des einzelnen Beteiligten oder der sonst im Plan getroffenen Festsetzungen. Die fehlende staatsaufsichtliche Prüfung macht somit den Umlegungsplan im Verhältnis zu den Beteiligten nicht unwirksam. Demnach wäre die von der Klägerin angegriffene Grenzänderung selbst dann nicht nichtig, wenn die Genehmigung nicht erteilt worden wäre. Es müßte der Klage also auch dann der Erfolg versagt werden, wenn die Beweiserhebung ergeben hätte, daß der Umlegungsplan nicht genehmigt worden ist. Auch insoweit sind keine weiteren der Klärung bedürftigen Rechtsfragen gegeben.

Unter diesem Gesichtspunkt sind die Verfahrensrügen, das Flurbereinigungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt und den festgestellten Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt, für den Rechtsstreit ohne Belang. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang vorgetragenen grundsätzlichen Rechtsfragen könnten daher in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden.

Eine Zulassung der Revision nach § 53 Abs. 2 Buchst. c BVerwGG scheidet ebenfalls aus, weil abweichende Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts oder eines Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs) nicht bekannt sind.

Die Beschwerde mußte daher zurückgewiesen werden.

II.

Nach § 54 BVerwGG ist die Revision ohne Zulassung nur dann gegeben, wenn ausschließlich wesentliche Mängel des Verfahrens gerügt werden und einer der Zulassungsgründe des § 53 Abs. 2 BVerwGG gegeben ist. Da es an der letzteren Voraussetzung fehlt, bedarf es keiner Prüfung, ob die von der Klägerin behaupteten Verfahrensmängel schlüssig vorgetragen sind.

Die Revision mußte daher verworfen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].