I.

Die Eheleute W. - fortan Kläger - und die Eheleute Sch. - fortan, entsprechend ihrer im Ergebnis auch vom Flurbereinigungsgericht so gesehenen wahren prozessualen Stellung, Beigeladene - sind Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren G.... In diesem Verfahren beanstandeten die Beigeladenen bezüglich der ihnen in Teil I des Flurbereinigungsplanes nach dem Stande vom 24. Juni 1980 zugewiesenen Abfindung unter anderem, daß ihnen die als Pferdeweide bezeichnete Einlagefläche aus dem Flurstück 382 alt nicht wieder zugewiesen worden sei. Während der daraufhin angestrengten, zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren der Beigeladenen (Nrn. 13A 80 A.2240 und 13A 82 A.989), die erfolglos blieben, wurde der Flurbereinigungsplan hinsichtlich der vorbezeichneten Pferdeweide aufgrund einer Weisung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten wie folgt geändert: Die beklagte Teilnehmergemeinschaft wurde durch Verfügung der Flurbereinigungsdirektion vom 11. Dezember 1981 angewiesen, den Beigeladenen die Pferdeweide (Flurstück 233/1 mit 1 420 qm) gegen einen Geldausgleich von 2 005 DM zurückzugeben und die dadurch entstehende Verkleinerung des klägerischen Abfindungsflurstücks 233 durch Zuweisung des Abfindungsflurstücks 244/1 auszugleichen. In den Gründen dieser Verfügung ist ausgeführt: Eine nochmalige Überprüfung der Besitzstände der Kläger und der Beigeladenen habe ergeben, daß eine gleichwertige und zweckmäßige Landabfindung der Beigeladenen nur durch Wiederzuteilung der Pferdeweide möglich sei, während für den Besitzstand der Kläger auch bei der neuen, jetzigen Zuteilung keine Störung der gleichwertigen Abfindung festzustellen sei.

Wegen der Weigerung der Beklagten, der Anordnung vom 11. Dezember 1981 nachzukommen, wurde durch Verfügung der Flurbereinigungsdirektion vom 22. Dezember 1981 im Wege der Ersatzvornahme die vorangeführte Änderung des Flurbereinigungsplanes festgesetzt.

Die Kläger legten gegen diese Regelung Widerspruch ein, den die Flurbereinigungsdirektion zurückwies. Das Flurbereinigungsgericht hat der von den Klägern daraufhin erhobenen Klage - nach Verbindung des Verfahrens mit den eingangs genannten Verfahren. der Beigeladenen - stattgegeben und die mit Verfügungen vom 11. Dezember 1981/22. Dezember 1981 getroffene Planänderung nebst Widerspruchsbescheid aufgehoben sowie den Planstand wiederhergestellt, wie er vor der Planänderung bestand. Zur Begründung dieser Entscheidung ist im wesentlichen ausgeführt:

Die von der Beklagten vorgenommene Planänderung halte einer sachlichen Nachprüfung nicht stand; eineÄnderungsbefugnis nach § 60 FlurbG habe insoweit nicht bestanden. Die Abfindung eines Teilnehmers stehe zwar grundsätzlich unter dem Vorbehalt möglicher Änderungen. Die Voraussetzungen einer Änderung seien indessen gesetzlich geregelt; nur in dem gesetzlich festgelegten Rahmen (§§ 60 Abs. 1, 64, 141, 144 FlurbG) könne in die Abfindung eines Teilnehmers eingegriffen werden. Dies sei hier nicht bebeachtet worden. Die in der Änderungsverfügung vom 11. Dezember 1981 genannten Gründe stellten zwar durchaus Anwendungsfälle des § 60 FlurbG dar. Doch habe die Prüfung des Gerichts ergeben, daß diese Gründe - nur durch Wiederzuteilung der Pferdeweide (Teilfläche aus Flurstück 382 alt) könnten die Beigeladenen gleichwertig und zweckmäßig abgefunden werden - sachlich nicht zuträfen: Dem Gestaltungsgrundsatz des § 44 FlurbG, den Teilnehmer für seine in die Flurbereinigung eingebrachten Grundstücke mit Land von gleichem Wert abzufinden, sei im Flurbereinigungsplan nach dem Stand vom 24. Juni 1980 entsprochen worden. Die Nichtwiederzuteilung der als Wiese genutzten und mit dem

landwirtschaftlichen Nutzwert bewerteten Teilfläche aus dem Einlageflurstück 382 habe die Wertgleichheit der Abfindung der Beigeladenen nicht berührt. Die von diesen geltend gemachten betriebswirtschaftlichen Belange - die windgeschützte und ebene Wiese sei als hofnahe Pferdeweide für ihren Betrieb unerläßlich - hätten nicht als stichhaltig anerkannt werden können. Auch sonst lägen keine abwägungserheblichen Belange vor, die aus Gründen der Wertgleichheit die Nichtwiederzuteilung der Pferdeweide als Abfindungsmangel hätten erscheinen lassen können.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beigeladenen, mit der sie die Abweisung der Klage erreichen wollen. Sie sind der Auffassung, daß die von der Beklagten vorgenommene Planänderung vom Flurbereinigungsgericht nicht habe aufgehoben werden dürfen. Die Pferdeweide sei eine existenzielle Notwendigkeit für die Gesamtbewirtschaftung ihres Betriebes, zumal sie in dessen Nahbereich liege. Demgegenüber habe die Pferdeweide für die Kläger keinerlei betriebsbezogene Bedeutung, zumal sie ihren landwirtschaftlichen Betrieb verpachtet hätten. Sie würden nunmehr daran gehen, die Pferdeweide zweckentfremdet als Bauerwartungsland und Baugrund zu verwenden.

Die Kläger sind im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Die Beklagte ist der Auffassung, daß das Urteil des Flurbereinigungsgerichts keine revisionsrechtlich erheblichen Verstöße aufweise.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die zulässige Revision der Beigeladenen führt unter Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit es die Änderung des Flurbereinigungsplans vom 11./12. Dezember 1981 betrifft, zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Die Entscheidung, die vorbezeichnete Planänderung rückgängig zu machen, verletzt Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil sie auf Vorstellungen beruht, die in dem hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) anzuwendenden Flurbereinigungsgesetz - FlurbG - keine Grundlage finden.

Dem flurbereinigungsgerichtlichen Urteil ist zwar darin beizupflichten, daß in die Abfindung der Kläger nur eingegriffen werden konnte, wenn sich die beklagte Teilnehmergemeinschaft, die im Rahmen der ihr nach § 18 Abs. 2 FlurbG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. März 1977 (GVBl. S. 104) - AGFlurbG - übertragenen Aufgaben und Befugnisse die verfahrensrechtliche Stellung der Flurbereinigungsbehörde hat (Art. 2 Abs. 4 AGFlurbG), für die - durch ein Petitionsverfahren beim Bayerischen Landtag ausgelöste, aufgrund einer im Wege der Ersatzvornahme vollzogenen Weisung der Aufsichtsbehörde vorgenommene und der Beklagten zuzurechnende - Planänderung vom 11./12. Dezember 1981 auf eine gesetzliche Ermächtigung berufen kann. Als eine solche kommt hier, auch insoweit kann der Vorinstanz gefolgt werden, nur § 60 FlurbG in Betracht. Zu beanstanden ist jedoch, daß das Flurbereinigungsgericht diese Vorschrift nicht richtig angewendet hat.

Satz 1 des § 60 Abs. 1 FlurbG, nach dem die Flurbereinigungsbehörde begründeten Widersprüchen abzuhelfen hat, scheidet als Rechtsgrundlage für die zugunsten der Beigeladenen angeordnete Planänderung von vornherein aus. Denn der Vorstand der Beklagten hat am 27. August 1980 beschlossen, dem Widerspruch der Beigeladenen, auch soweit er die Nichtzuweisung der Pferdeweide betraf, nicht abzuhelfen. Desgleichen hat nach Vorlage des Widerspruchs der Beigeladenen an den Spruchausschuß dieser den Widerspruch durch Bescheid vom 17. November 1980 auch insoweit zurückgewiesen. Das Widerspruchsverfahren war also längst abgeschlossen, als die hier zur Erörterung stehende Planänderung erging.

Für diese Planänderung kommt deshalb als Rechtsgrundlage nur § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Betracht, wonach die Flurbereinigungsbehörde (hier die beklagte Teilnehmergemeinschaft) auch andere Änderungen des Flurbereinigungsplanes vornehmen kann, die sie für erforderlich hält. Daß den Klägern gegen die vorbezeichnete Planänderung die Widerspruchsmöglichkeit nach §§ 60 Abs. 1 Satz 4, 59 Abs. 2 FlurbG eröffnet ist, von der sie auch Gebrauch gemacht haben, bedarf keiner näheren Erörterung; desgleichen kann - entgegen der Auffassung der Beigeladenen - die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage der Kläger nicht als unzulässig angesehen werden, weil es sich hierbei um die Anfechtung eines Verwaltungsaktes handelt, der im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergangen ist (§ 140 FlurbG), und weil von ihnen geltend gemacht wird, durch diese Maßnahme in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 42 Abs. 2 VwGO). Im Rahmen dieser Anfechtungsklage, deren Gegenstand die Planänderung vom 11./12. Dezember 1981 mit ihren Auswirkungen auf die Kläger bildet, können diese als von der Planänderung betroffene Teilnehmer sich auch darauf berufen, daß es an den Voraussetzungen für die von der Beklagten in Anspruch genommene Änderungsbefugnis fehle.

Durch § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG gedeckt ist die angefochtene Planänderung nur, wenn es sich dabei um eine Maßnahme handelt, die die Flurbereinigungsbehörde für erforderlich halten konnte. Das Ermessen, von der insoweit eingeräumten Ermächtigung Gebrauch zu machen, also eineÄnderung des Flurbereinigungsplanes vor Ergehen der Ausführungsanordnung vorzunehmen, ist der Flurbereinigungsbehörde in der Weise überantwortet, daß die Erforderlichkeit und Zweckmäßigkeit einer Plankorrektur an den verfahrensbestimmenden Planungszielen und Abfindungsgrundsätzen der §§ 1, 37, 44 ff. FlurbG auszurichten sind (vgl. BVerwGE 49, 176 <181>; Urteile vom 29. April 1976 - BVerwG 5 C 40.75 - <RzF 60 I S. 21/23> und vom 29. Mai 1980 - BVerwG 5 C 46.79 -<Buchholz 424.01 § 60 FlurbG Nr. 4 = RdL 1981, 41>; ferner Beschluß vom 3. Juni 1987 - BVerwG 5 B 74.86 -<Buchholz 424.01 § 37 FlurbG Nr. 18>). Wenngleich der unbestimmte Gesetzesbegriff des "Für-erforderlich-Haltens" in § 60 Abs. 1 Satz 1 FlurbG subjektiv geprägt auf die Situationsbewertung der Flurbereinigungsbehörde abstellt, der mit Blick auf die Planvorgabe auch die Änderungsinitiative obliegt, ist dieser Behörde hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals "erforderlich" keine eigene, der gerichtlichen Kontrolle nicht oder nur eingeschränkt zugängliche Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Vielmehr ist die für die jeweilige Änderungsmaßnahme darzulegende Erforderlichkeit gerichtlich voll überprüfbar. Das bedeutet, daß das Flurbereinigungsgericht die Planänderung der Beklagten vom 11./22. Dezember 1981 im Rahmen des § 114 VwGO an sich auf ihre Geeignetheit und Zweckerforderlichkeit überprüfen konnte. Es hätte jedoch zuvor auch feststellen müssen, daß durch diese Maßnahme der Anspruch der Kläger auf eine gleichwertige und zweckmäßig gestaltete Abfindung beeinträchtigt wird. Dahin gehender Feststellungen hätte es deshalb bedurft, weil § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG für sich allein keinen subjektivrechtlichen Schutz vor rechtswidrigen Planänderungen vermittelt.

Die genannte Vorschrift prolongiert die planerischen Gestaltungsbefugnisse der Flurbereinigungsbehörde über die Planaufstellung hinaus bis zum Erlaß der Ausführungsanordnung nach den §§ 61, 63 FlurbG (vgl. BVerwGE 49, 176 <181>) und bindet die Planänderungsbefugnis nur an die schon erwähnte Voraussetzung, daß die Flurbereinigungsbehörde Änderungen des Flurbereinigungsplanes für erforderlich hält. Bereits daraus folgt, daß § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG allein der Sicherstellung der Planungshoheit der Flurbereinigungsbehörde dient. Gerade im Hinblick auf diese umfassende Änderungsbefugnis der Flurbereinigungsbehörde in der Verfahrensphase zwischen Planoffenlegung und Erlaß der Ausführungsanordnung hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung immer wieder betont, daß mit der Planaufstellung noch kein verbindlicher Rechtszustand hergestellt wird und kein Teilnehmer einen Bestandsschutz in bezug auf die ihm zugewiesene Abfindung erlangt, solange er noch keine im förmlichen Rechtsmittelverfahren oder durch verbindliche Zusage oder Vereinbarung geschützte Rechtsposition erreicht hat oder der Flurbereinigungsplan unanfechtbar und allen Beteiligten gegenüber verbindlich geworden ist (s. dazu die schon angeführten Senatsentscheidungen vom 29. Mai 1980 und 3. Juni 1987). Die objektivrechtlichen Voraussetzungen, an die § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG die nachträgliche Ausübung des flurbereinigungsbehördlichen Gestaltungsermessens knüpft, gewähren demnach für sich allein keinen subjektivrechtlichen Schutz vor rechtswidrigen Planänderungen. Dieser folgt vielmehr - von besonderen Rechtstiteln wie Planzusagen oder Planvereinbarungen abgesehen - aus § 44 FlurbG und setzt - neben und zunächst unabhängig von dem objektivrechtlichen Verstoß gegen § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG - voraus, daß durch die rechtswidrige Planänderung der Anspruch des von derÄnderung betroffenen Teilnehmers auf eine wertgleiche und zweckmäßig gestaltete Abfindung verletzt ist.

Dies hat das Flurbereinigungsgericht verkannt. Denn es hat den von den Klägern angefochtenen Plannachtrag nur daraufhin überprüft, ob die Planänderung von der Erlaßbehörde für erforderlich gehalten werden durfte. Im fortzusetzenden flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren wird deshalb zuerst zu klären sein, ob durch die Verfügungen vom 11./22. Dezember 1981 mit der Wegnahme der Pferdeweide und der Zuweisung des Abfindungsflurstücks 244/1 an die Kläger deren Abfindungsanspruch aus § 44 FlurbG beeinträchtigt wurde. Zweifel am Vorliegen einer solchen Beeinträchtigung könnten sich daraus ergeben, daß die Kläger im Widerspruchs- und im Klageverfahren nur auf den Verlust des vor Planänderung eingeräumten Vorteils hingewiesen haben, der darin bestanden habe, daß die streitbefangene, der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegende und dementsprechend bewertete Fläche von ihnen zur Erweiterung ihres Anwesens vorgesehen gewesen sei, obgleich sie - was unstreitig ist - ihren landwirtschaftlichen Betrieb verpachtet haben. Sollten diese Einlassungen dahin zu verstehen sein, daß die Kläger nicht die Wertgleichheit ihrer Abfindung als solche beanstanden, sondern sich lediglich den Verbleib der ihnen vor der Planänderung zugewiesenen und von ihnen als besonders vorteilhaft empfundenen Abfindung sichern wollen, könnte ihr darauf gerichtetes Verlangen nicht auf Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes gestützt werden. Kein Teilnehmer hat danach einen Rechtsanspruch auf eine besonders vorteilhafte Abfindung. Ebensowenig kann er beanspruchen, daß er nach Zuweisung einer solchen Abfindung gegen deren spätere Änderung geschützt wird. Rechtsgrundlagen anderer Art, wie sie oben genannt worden sind, dürften hierfür ebenfalls nicht in Betracht kommen.

Sollte das Flurbereinigungsgericht indessen feststellen können, daß eine im Sinne des § 44 FlurbG wertgleiche Abfindung nach dem Planstand vom 11./22. Dezember 1981 auf seiten der Kläger nicht mehr gewährleistet ist, hinge der Erfolg des von diesem mit ihrer Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens außerdem davon ab, daß die Planänderung vom 11./22. Dezember 1981 hinsichtlich der offenbar nur zwischen den Klägern und den Beigeladenen umstrittenen Pferdeweide nicht gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG erforderlich war, insbesondere nicht dazu gebraucht wurde, die Beigeladenen entsprechend § 44 FlurbG wertgleich abzufinden. Auch insoweit wären - über die Feststellungen im angefochtenen Urteil hinaus - noch Ermittlungen tatsächlicher Art notwendig. Sie müßten sich vor allem darauf beziehen, ob die Pferdeweide die Qualität von Bauland oder Bauerwartungsland hat und wann sie gegebenenfalls diese Eigenschaft erlangt hat.

Das Flurbereinigungsgericht hat bisher angenommen, daß die auf die Bebauungsfähigkeit der vorbezeichneten Fläche abgestellten Wertgesichtspunkte, insbesondere ein behaupteter - von der Wertermittlung abweichender - Verkehrswert von 12 DM je qm, für die Beurteilung der Gleichwertigkeit der Abfindung der Beigeladenen außer Betracht bleiben müßten, weil die Festlegung, ob ein Grundstück Baulandeigenschaft besitze und als Baugrundstück nach dem Verkehrswert (§ 29 FlurbG) oder als landwirtschaftlich genutztes Grundstück nach dem Nutzwert (§ 28 FlurbG) zu bewerten sei, nur im Rahmen der Wertermittlung getroffen werden könne und die Beigeladenen an die Bestandskraft der Wertermittlung gebunden seien, nachdem sie ihre gegen diese gerichtete Klage am 11. Februar 1982 zurückgenommen hätten (Urteilsabdruck S. 23 f.). Dem kann so nicht gefolgt werden. Zwar ist richtig, daß nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren gegen den Flurbereinigungsplan Einwendungen gegen die gesondert anfechtbare Feststellung der Ergebnisse der Wertermittlung (§§ 32, 141 Abs. 1 FlurbG), auf denen der Flurbereinigungsplan aufbaut, regelmäßig nicht mehr erhoben werden können (vgl. Urteil vom 15. Oktober 1974 - BVerwG 5 C 56.73 - <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 29 S. 25 = RdL 1975, 128/129> mit weiteren Nachweisen; insoweit in BVerwGE 47, 96 nicht abgedruckt). Ebenso anerkannt ist indessen, daß etwas anderes gilt, wenn sich nach der Bekanntmachung der Wertermittlungsergebnisse die für deren Feststellung maßgeblich gewesenen Umstände ändern. Solche Veränderungen sind - nach vorgängiger Aktualisierung der ursprünglich festgestellten Wertermittlungsergebnisse (Beschluß vom 31. Januar 1979 - BVerwG 5 B 72/76.77 - <Buchholz 424.01 § 60 FlurbG Nr. 3 S. 4>), die auf der Grundlage des § 134 FlurbG im Interesse der Verfahrensbeschleunigung vom Flurbereinigungsgericht selbst vorgenommen werden kann (vgl. z.B. BVerwGE 15, 271 <273>) - bei der Prüfung der Wertgleichheit der Abfindung zu berücksichtigen und z. B. dann anzunehmen, "wenn ein als landwirtschaftlich genutzt bewertetes Grundstück im Laufe des Verfahrens Baulandqualität erlangt oder im Grundstücksverkehr im Hinblick auf die bauliche Entwicklung des Gemeindegebietes als Bauerwartungsland angesehen wird" (Urteil vom 15. Oktober 1974 <a.a.O.>; s. auch Urteil vom 16. September 1975 - BVerwG 5 C 32.75 - <Buchholz 424.01 § 27 FlurbG Nr. 2 S. 2 f. = RdL 1976, 74>).

Anhaltspunkte dafür, daß bei der streitgegenständlichen Pferdeweide, hinsichtlich welcher den Beigeladenen die von ihnen erhobene Wertermittlungsklage als nicht mehr notwendig erscheinen konnte, nachdem ihnen dieses Grundstück durch den Plannachtrag vom 11./22. Dezember 1981 wieder zugewiesen worden war, im Laufe des Flurbereinigungsverfahrens eine Wertsteigerung eingetreten sein könnte, könnten sich aus der von der Beklagten im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. August 1983 vorgelegten Stellungnahme des Landratsamtes Straubing-Bogen vom 1. Juni 1981 ergeben. Denn danach erschien dem Landratsamt im westlichen Bereich des Grundstücks Flurstück Nr. 382 eine Anschlußbebauung zur Abrundung der bestehenden Bebauung unter der Voraussetzung einer gesicherten Erschließung denkbar. Das Flurbereinigungsgericht wird im Rahmen seiner weiteren Ermittlungen gegebenenfalls auch darüber zu befinden haben, welche Bedeutung dieser Äußerung, die auf den Erkenntnissen einer am 26. Mai 1981, also nach Feststellung der Wertermittlungsergebnisse durch den Vorstand der Beklagten am 15. April 1980, durchgeführten Ortseinsicht beruht, für den Wert der Einlage der Beigeladenen zukommt.