I.

Die im Jahre 1915 geborene Klägerin war polnische Staatsangehörige und wurde staatenlos, nachdem sie Ende 1969 nach Dänemark übergesiedelt war. Sie wurde im November 1942 verhaftet, befand sich zunächst in Gefängnissen, wurde im Januar 1943 in das Konzentrationslager M. eingeliefert und am 14. März 1944 in das Konzentrationslager R. übergeführt; ab Juni 1944 befand sie sich im Konzentrationslager B., aus dem sie 1945 befreit wurde.

Die Klägerin hat Entschädigungsleistungen beantragt mit der Begründung, sie sei das Opfer eines menschenrechtswidrigen medizinischen Menschenversuchs; dazu hat sie im wesentlichen folgendes vorgetragen: Nach ihrer Einlieferung in das Konzentrationslager R. sei sie mit anderen Häftlingen in eine Waschbaracke gebracht und vollständig entkleidet worden. Sie habe mit den anderen Häftlingen nackt an weiß bekleideten Männern vorbeimarschieren müssen; sie seien sortiert worden, die einen nach rechts, die anderen nach links. Sie sei dann in eine Baracke und danach in das Lazarett verbracht worden. Sie sei dort gebadet und gegen ihren Widerstand in einen Saal gebracht worden, in dem sich Männer mit weißen Schürzen und Krankenpflegerinnen mit weißen Hauben befunden hätten. Nach einer Einspritzung sei sie bewußtlos geworden; nach ihrem Erwachen habe sie festgestellt, daß ihr Hals eingebunden gewesen sei und sie weder sprechen noch essen konnte. Etwa zwei Wochen habe sie sich in dem Saal befunden, durch den regelmäßig ein Arzt mit Krankenpflegerinnen gegangen sei, der ihre Wunde betrachtet habe. Mit der nicht verheilten Wunde sei sie danach in eine andere Baracke verlegt worden. Sie habe es einer tschechischen Krankenpflegerin zu verdanken, daß sie nicht sofort zur Arbeit mitgenommen worden sei. Bis zu der Operation sei sie völlig gesund gewesen; im Lager M. habe sie in der SS-Kantine gearbeitet. Die dort Beschäftigten seien gesund gewesen und regelmäßig ärztlich untersucht worden. Seit der Operation sei sie leidend gewesen; sie habe insbesondere an depressiven Störungen gelitten. Sie sei überzeugt - ebenso wie die übrigen Lagerinsassen -, daß sie als völlig gesunde Person einem Menschenversuch unterworfen gewesen sei, auf den ihre jetzigen schweren Leiden zurückzuführen seien. - Die Klägerin hat Abdrucke von Unterlagen eingereicht, die ihr vom Internationalen Roten Kreuz - Internationaler Suchdienst Arolsen - zur Verfügung gestellt worden waren. Nach Ablehnung ihres Antrags hat sie weitere Unterlagen eingereicht, insbesondere das Protokoll ihrer Vernehmung vor einem Gericht in K., sowie schriftliche Erklärungen ihrer Mithäftlinge T., P. und G.; Übersetzungen waren beigefügt.

Mit Bescheid vom 22. August 1975 lehnte die Beklagte den Antrag erneut ab mit der Begründung, es liege nichts dafür vor, daß die Klägerin im Sinne des Beschlusses der Bundesregierung vom 26. Juli 1951 das Opfer eines menschenrechtswidrigen Menschenversuchs sei.

Mit ihrer Klage beantragte die Klägerin, den Bescheid der Beklagten vom 22. August 1973 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag auf Gewährung von Fürsorge für Opfer von Menschenversuchen neu zu bescheiden.

Die Beklagte trat der Klage entgegen.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt, im wesentlichen aus den folgenden Gründen: Die Klägerin sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als Opfer eines Menschenversuchs im Sinne des genannten Regierungsbeschlusses anzusehen. Den Umständen nach spreche mehr dafür, daß die Klägerin nicht einer therapeutischen Behandlung unterzogen worden sei. Der genannte Regierungsbeschluß sei zwar keine Rechtsnorm; die Bundesregierung sei aber verpflichtet, den Beschluß planmäßig anzuwenden. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt und Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt, daß sie Leistungen versagt habe, obwohl die Voraussetzungen des Regierungsbeschlusses erfüllt seien.

Die Berufung der Beklagten führte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Klageabweisung. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Den Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts sei zwar zuzustimmen. Dem Verwaltungsgericht sei aber nicht darin zu folgen, daß der genannte Kabinettsbeschluß auf die Klägerin anzuwenden sei. Es sei überwiegend - zumindest aber ebenso - wahrscheinlich, daß die Operation der Klägerin eine therapeutisch gebotene Maßnahme gewesen sei. Es sei überwiegend wahrscheinlich, daß die Klägerin eine Geschwulst am Hals gehabt habe, die operativ entfernt worden sei. Es sei nicht anzunehmen, daß die vorliegenden Krankenunterlagen nicht wahrheitsgemäß seien. Es sei möglich, daß weder die Klägerin noch die von ihr angegebenen Zeugen die Geschwulst bemerkt hätten. Die Umstände, unter denen die Klägerin operiert worden sei, sprächen nicht für die Vornahme eines Menschenversuchs. Die vom Verwaltungsgericht festgestellte Tatsache, daß Dr. T., der die Operation vorgenommen habe, an im Konzentrationslager R. vorgenommenen Menschenversuchen beteiligt gewesen sei, sei unerheblich; die Operation der Klägerin lasse sich nicht unter die von ihm durchgeführten Menschenversuche einordnen. Es sei auch nicht überwiegend wahrscheinlich, daß, wie die Klägerin nachträglich vorgetragen habe, bei ihr künstlich eine Geschwulst herbeigeführt worden sei; dafür fehle es an Anhaltspunkten; auch seien Menschenversuche dieser Art nicht bekannt geworden. Die Operation gehöre nicht zu den Menschenversuchen, die nach den Feststellungen des Internationalen Suchdienstes Arolsen in Ravensbrück durchgeführt worden seien. Die Operation einer Geschwulst (Zyste), die an der Klägerin durchgeführt worden sei, wie Ministerialrat Dr. med. G. dargelegt habe, sei eine therapeutisch geeignete und auch übliche Maßnahme. Solche Maßnahmen seien nach der maßgeblichen Verwaltungspraxis nicht als Menschenversuche anzusehen.

Die Klägerin hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts; sie verfolgt ihr Klagebegehren.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie hält das Urteil materiellrechtlich für richtig und meint, es beruhe auch nicht auf Verfahrensmängeln.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Streitsache an die Vorinstanz.

Die Klägerin stützt ihren Anspruch auf den Kabinettsbeschluß vom 26. Juli 1951 (abgedruckt bei Blessin-Ehrig-Wilden, Bundesentschädigungsgesetze, 3. Aufl. 1960, S. 1432). Dieser Kabinettsbeschluß bringt im ersten Absatz zum Ausdruck, daß aus moralischen Gründen solchen Opfern von Menschenversuchen, denen gesetzliche Wiedergutmachungsansprüche nicht zustehen, in besonderen Notfällen eine wirksame Hilfe zuteil werden soll. In seinem zweiten Absatz konkretisiert er dies dahin gehend, daß Opfer von Menschenversuchen, denen aus anderen Gründen ein Wiedergutmachungsanspruch nicht zusteht, von der Hilfe nicht ausgeschlossen werden sollen, sofern ihnen unter gröblicher Mißachtung der Menschenrechte ein dauernder Gesundheitsschaden zugefügt worden ist.

Dieser Kabinettsbeschluß ist keine Rechtsnorm. Er hat, wie im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Juni 1976 - BVerwG 7 C 33.74 - (RzW 1976, 233) dargelegt worden ist, nur insofern mittelbare Außenwirkung, als die Verfolgten, die sich auf ihn berufen, bei seiner Anwendung unter Beachtung allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsätze gleichmäßig behandelt werden müssen und als er wichtiger Anhalt dafür ist, wie auf seiner Grundlage die Verwaltung in ständiger Anwendung verfährt. Handelt es sich - wie hier - um eine veröffentlichte Verwaltungsvorschrift eines obersten Staatsorgans, so ist die Verwaltungspraxis nicht völlig frei. Enthält sie eindeutig bestimmbare Begriffe, so wird das Willkürverbot von Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsam; es kann verletzt sein, wenn diese Begriffe abweichend von ihrem erkennbaren Sinn einschränkend ausgelegt werden. Das wird auch im genannten Urteil BVerwG 7 C 33.74 vorausgesetzt und mit den Worten zum Ausdruck gebracht, die Verwaltungsvorschrift - hier der Kabinettsbeschluß vom 26. Juli 1951 - müsse in der Verwaltungspraxis so angewendet werden, daß Gesetz und Verfassung nicht verletzt würden.

Die Klägerin gehört im Sinne des 2. Absatzes des Kabinettsbeschlusses zu den Verfolgten, denen aus anderen Gründen ein Wiedergutmachungsanspruch nicht zusteht. Sie hat als frühere Polin, die bis 1969 in Polen lebte und danach nach Dänemark ausgewandert ist, weder allgemeine Wiedergutmachungsansprüche nach dem Bundesentschädigungsgesetz noch Ansprüche auf Grund von Art. V BEG-Schlußgesetz vom 14. September 1965 (BGBl. I S. 1315) - vgl. das genannte Urteil BVerwG 7 C 33.74 -. Das ist unbestritten.

Die Klägerin beruft sich auf den Kabinettsbeschluß mit dem Vorbringen, sie müsse aus den folgenden Gründen als Opfer eines menschenrechtswidrigen Menschenversuchs angesehen werden: Bei ihrer Einlieferung in das Konzentrationslager R. im März 1944 sei sie völlig gesund gewesen; die gesundheitlichen Schäden, an denen sie seither leide, müßten als Folge von Eingriffen angesehen werden, die an ihr unter Mitwirkung des Lagerarztes Dr. T. in Ravensbrück vorgenommen worden seien; da kein therapeutischer Grund für diese Eingriffe erkennbar sei, müsse ihre Schädigung auf einen an ihr vorgenommenen Menschenversuch zurückgeführt werden. Das Verwaltungsgericht hat die Vorgänge nach der Einlieferung der Klägerin in das Lager R. zwar als nicht aufklärbar angesehen, ist jedoch zu der Überzeugung gelangt, es sei überwiegend wahrscheinlich, daß die Klägerin das Opfer eines menschenrechtswidrigen Menschenversuchs sei. Das Berufungsgericht ist auf Grund derselben Unterlagen, die vom Verwaltungsgericht gewürdigt worden waren, zum gegenteiligen Ergebnis gelangt: Es sei unter Berücksichtigung aller Umstände überwiegend - zumindest aber ebenso - wahrscheinlich, daß die Operation am Halse der Klägerin, die am 28. März 1944 durch Dr. T. vorgenommen worden sei, der Entfernung einer Zyste am Halse der Klägerin gedient habe, die aus therapeutischen Gründen erfolgt sei.

Auf das Vorbringen der Klägerin, die am 28. März 1944 entfernte Zyste könne nach ihrer Einlieferung in das Lager zu Versuchszwecken künstlich erzeugt worden sein, ist das Berufungsgericht aus zwei Gründen nicht näher eingegangen: Einerseits lasse sich der Eingriff unter keine der Versuchsreihen einordnen, die nach den Untersuchungen des Internationalen Suchdienstes Arolsen im Lager R. durchgeführt worden sind; andererseits liege nach dem Vorbringen der Klägerin nichts dafür vor, daß schon vor der Operation ein Eingriff erfolgt sei, durch den die Zyste künstlich hätte erzeugt werden können.

Der erste Teil dieser Erwägungen läßt erkennen, daß das Berufungsgericht von einem zu engen Begriff der menschenrechtswidrigen Menschenversuche ausgegangen ist.

Der im Kabinettsbeschluß vom 26. Juli 1951 verwendete Begriff der "Opfer von Menschenversuchen", denen "unter gröblicher Mißachtung der Menschenrechte ein dauernder Gesundheitsschaden zugefügt worden ist", ist eindeutig bestimmbar. Das Beweismaterial, das in dem sogenannten Nürnberger Ärzteprozeß beschafft worden ist (vgl. Mitscherlich/Mielke, Medizin ohne Menschlichkeit, Dokumente des Nürnberger Ärzteprozesses, 2. Aufl. 1962; Henkys, Die nationalsozialistischen Gewaltverbrechen, 1964, insb. S. 60 ff.), läßt einen abgrenzbaren Bereich von pseudomedizinischen Praktiken erkennen, die durch die folgenden Merkmale gekennzeichnet sind (vgl. Henkys, a.a.O., S. 67): Häftlinge in Konzentrationslagern wurden gegen ihren Willen und ohne therapeutische Absicht im Einzelfall von Ärzten Einwirkungen unterworfen, die den Zweck hatten, bestimmte - sinnvolle oder sinnlose - Erkenntnisse zu gewinnen, wobei beabsichtigt war oder in Kauf genommen wurde, daß die Opfer (meist qualvoll) starben oder jedenfalls dauernde Gesundheitsschaden erlitten. Abschließend sind die dabei angewendeten Praktiken nicht aufgeklärt worden; insbesondere fehlt es an hinreichenden Erkenntnissen darüber, ob und wie Lagerärzte ihre Stellung im Lager mißbraucht haben, um eigene Forschungen durch Versuche an Lagerinsassen anzustellen.

Die Beklagte meint - und auf diese Ansicht ist auch die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zurückzuführen -, der Vorgang, auf den sich die Klägerin berufe, sei nach der Verwaltungspraxis nicht zu berücksichtigen, weil er nicht in die in Form experimenteller Reihentests vorgenommenen Menschenversuche einzuordnen sei. Ob diese Begriffsabgrenzung der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten entspricht, ist aus dem folgenden Grunde zweifelhaft. In dem Aufsatz von Metz, RzW 1963, 293 ff., der nach der Darstellung der Beklagten in der Revisionsbeantwortung die Verwaltungspraxis zum Kabinettsbeschluß zutreffend wiedergibt, wird auf S. 296 folgendes bermerkt: Außer den bekanntgewordenen reihenweise durchgeführten Menschenversuchen seien auch die sogenannten "privaten" Versuche zu erwähnen, die in der Literatur oder in dem Urteil des Internationalen Gerichtshofs nicht angeführt, die aber in den Konzentrationslagern von einzelnen Ärzten durchgeführt worden seien; die darauf gestützten Anträge bedürften einer besonders sorgfältigen Prüfung.

Die Frage, ob abweichend von der genannten Bemerkung von Metz in der Verwaltungspraxis der Beklagten nur in der Form von Reihentests durchgeführten Menschenversuche berücksichtigt werden, kann offenbleiben: Bei einer solchen Begriffsbeschränkung würden wesentlich gleiche Sachverhalte ungleich behandelt, womit das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt würde. Denn es liegt auf der Hand, daß die menschenrechtswidrige Erniedrigung eines Menschen zum Versuchsobjekt außerhalb des Heilungsstrebens des Arztes bei Einzelversuchen nicht geringer ist als bei Reihentests.

Bei einer rechtlich einwandfreien Bestimmung des Begriffs der Menschenversuche hätte deshalb das Berufungsgericht die Möglichkeit, daß der behandelnde Arzt Dr. T. die Klägerin einem Menschenversuch unterworfen habe, nicht allein deshalb außer Betracht lassen dürfen, weil der Vorgang, auf den sich die Klägerin berufen hatte, unter keine der bekanntgewordenen Versuchsreihen einzuordnen sei. Diesem Vorbringen nachzugehen bestand schon deshalb Anlaß, weil Dr. T. - wovon das Berufungsgericht im Anschluß an eine Feststellung des Verwaltungsgerichts ausgegangen ist - im Lager R. an menschenrechtswidrigen Menschenversuchen beteiligt gewesen ist. Es bestanden Möglichkeiten, aufzuklären, in welcher Weise Dr. T. im Lager R. tätig geworden ist; dafür stand nicht nur der Internationale Suchdienst Arolsen, vielmehr auch die zentrale Erfassungsstelle in Ludwigsburg zur Verfügung.

Eine solche Sachaufklärung, die wegen einer zu engen Begrenzung des Begriffs der menschenrechtswidrigen Menschenversuche unterblieben ist, war nicht deshalb entbehrlich, weil die Klägerin keinen Hinweis auf einen vor der Operation vom 28. März 1944 an ihr vorgenommenen Eingriff, der zur Entstehung der Zyste hätte führen können, gegeben hatte. Die Klägerin war dazu nicht angehört worden. Ihre Vernehmung vor dem Verwaltungsgericht, vor dem ihr Ehemann ihre Angaben übersetzt hatte, ermöglichte es nicht, die Vorgänge zu klären, die sich zwischen ihrer Einlieferung in das Lager R. am 14. März 1944 und der Operation, die nach den vorhandenen Unterlagen am 28. März 1944 durchgeführt wurde, abgespielt hatten. Nach ihren eigenen Angaben war die Klägerin gleich nach ihrer Einlieferung in das Lager Ravensbrück auf Grund einer oberflächlichen Besichtigung abgesondert und kurz darauf operiert worden. Nach den Unterlagen des Lazaretts in R., die sich abdruckweise bei den Akten befinden und von beiden Vorinstanzen gewürdigt worden sind, ist sie aber erst am 27. März 1944 in das Lazarett eingeliefert und am Tag darauf operiert worden. Wo sie sich in der Zwischenzeit befunden hat, ist ungeklärt geblieben. Einen vorherigen Eingriff - welchem Zweck er auch gedient haben mochte -, der zur Entstehung der Zyste geführt haben könnte, hätte die Klägerin nicht notwendig bemerken müssen.

Hätte das Berufungsgericht die Möglichkeit in Betracht gezogen, daß die Klägerin das Opfer eines "privaten" Menschenversuchs (vgl. Metz a.a.O.) geworden ist, so hätte sich ihm die Notwendigkeit aufdrängen müssen, die Klägerin erneut zu vernehmen.

Die Frage, ob es möglich gewesen wäre, innerhalb von zwei Wochen eine Zyste künstlich zu erzeugen, hätte nur durch das Gutachten eines Sachverständigen geklärt werden können.

Die genannten Mängel des angefochtenen Urteils sind auf eine zu enge Bestimmung des Begriffs der menschenrechtswidrigen Menschenversuche und damit auf eine Verletzung des materiellen Rechts zurückzuführen. Insoweit kommt es auf die Verfahrensrügen der Revision nicht an.

Zu den Verfahrensrügen der Revision ist folgendes zu bemerken:

Da das Berufungsgericht davon ausgegangen ist, daß die schriftlichen Erklärungen der von der Klägerin benannten Zeuginnen der Wahrheit entsprachen, war eine Vernehmung dieser Zeuginnen nicht erforderlich. Die Zeuginnen hatten die Klägerin vor deren Überführung nach R. gesehen und den Eindruck gehabt, sie sei damals, als sie in der SS-Kantine des Lagers M. arbeitete, vollständig gesund gewesen; sie sei später, als sie sie nach der Operation im Lager R. wieder antrafen, schwer leidend gewesen. Beweisangebote für die Vorgänge im Zeitraum zwischen der Einlieferung der Klägerin und ihrer anschließenden Operation lagen nicht vor. Insoweit ist die Rüge, § 86 Abs. 1 VwGO sei verletzt worden, unbegründet.

Es ist auch nicht erkennbar, welche den besonderen Fall der Klägerin betreffenden Erkenntnisse das Berufungsgericht hätte gewinnen können, wenn es sich auf Grund der vorhandenen Literatur näher mit den Verhältnissen im Lager R. und besonders mit der medizinischen Betreuung der Häftlinge befaßt hätte.

Mit Recht wird aber gerügt, daß die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts an einem inneren Widerspruch leidet. Es ist von der Richtigkeit der Angaben der Klägerin jedenfalls in den folgenden Punkten ausgegangen: Die Klägerin habe sich bis zur Einlieferung in das Lager R. gesund gefühlt - und sei auch von den von ihr angegebenen Zeuginnen für gesund gehalten worden - und sei bis dahin in M. auch regelmäßig untersucht worden; sie sei bei der oberflächlichen Besichtigung im Badehaus des Lagers sofort abgesondert und später der Operation zugeführt worden. Geht man von der Richtigkeit dieser Angaben aus, so ist es unverständlich, daß die oberflächliche Besichtigung im Badehaus dazu geführt haben kann, daß eine weder von der Klägerin noch von ihren Mithäftlingen in M. bemerkte Geschwulst am Hals bei dieser oberflächlichen Besichtigung hätte bemerkt werden können. Die Beweiswürdigung ist allerdings Sache der Tatsacheninstanz (§ 108 Abs. 1 VwGO); das Gesamtergebnis des Verfahrens muß aber widerspruchsfrei gewürdigt werden. Das ist hinsichtlich dieses Punktes nicht der Fall. Eine Überzeugung davon, ob dem Vorbringen der Klägerin in jeder Hinsicht zu glauben ist, hätte sich das Berufungsgericht im Hinblick auf die Unvollständigkeit der Angaben der Klägerin vor dem Verwaltungsgericht nur auf Grund ihrer persönlichen Vernehmung bilden können. Die Frage, ob eine Geschwulst der festgestellten Art ohne weiteres von einem Mediziner auch dann erkennbar war, wenn sie vom Betroffenen und seiner Umgebung nicht bemerkt wurde, könnte nur ein medizinischer Sachverständiger beantworten.

Eine abschließende Entscheidung ist unter diesen Umständen nicht möglich. Das Urteil leidet an dem materiellrechtlichen Mangel, daß das Berufungsgericht der Frage nicht hinreichend nachgegangen ist, ob die Klägerin einem nicht der Therapie dienenden Privatversuch eines Lagerarztes zum Opfer gefallen ist, und an dem Verfahrensmangel, daß die Beweiswürdigung unter der Voraussetzung, daß das Berufungsgericht die Angaben der Klägerin zumindest in subjektiver Hinsicht geglaubt hat, an einem inneren Widerspruch leidet (§ 103 Abs. 1 VwGO).

Ob der jetzige Gesundheitszustand der Klägerin die Folge der Operation im März 1944 oder ob er in erster Linie auf die allgemeinen Lagerbedingungen zurückzuführen ist, brauchte das Berufungsgericht bei seiner rechtlichen Würdigung nicht zu entscheiden. Auch auf diese Frage kann es bei der erneuten Verhandlung und Entscheidung unter Umständen ankommen.

Wegen der Beweisnot der Klägerin und ihres Schicksals bedurfte es hier einer besonders sorgfältigen Prüfung (vgl. Metz a.a.O.); daran fehlt es hier. Das Berufungsgericht ist im übrigen - übereinstimmend mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zutreffend davon ausgegangen, daß die überwiegende Wahrscheinlichkeit, die für die hier rechtserhebliche Schädigung spricht, ausreicht. Vermutungen des Betroffenen reichen nicht aus; er bleibt auch dann erfolglos, wenn ebensoviel für wie gegen eine Schädigung spricht. Ist die Klägerin im Sinne des Kabinettsbeschlusses vom 26. Juli 1951 als Opfer eines menschenrechtswidrigen Menschenversuchs anzusehen, so ist die Ermessensentscheidung der Beklagten fehlerhaft; dann ergeht ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Fehlt es dafür an der erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit, ist die Klage abzuweisen.

Die Sache war deshalb unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

Die Kostenentscheidung war der Schlußentscheidung vorzubehalten.