Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.12.1963, Az.: BVerwG I C 123.60

II.

Die Revision hatte Erfolg.

Die Verfahrensrüge des Klägers ist allerdings unbegründet. Die Revision meint, das Berufungsgericht habe seine Pflicht zur vollständigen Ermittlung des Sachverhalts dadurch verletzt, daß es nicht festgestellt habe, wie weit die in der Nähe des Grundstückes des Klägers ohne Genehmigung errichteten Wochenendhäuser vom Walde entfernt sind und ob sie Feuerstellen haben. Diese Sachaufklärung erübrigte sich, weil das Oberverwaltungsgericht die Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Schutzstreifens durch den Kläger im öffentlichen Interesse für gerechtfertigt hielt und deshalb folgerichtig seine Bauvoranfrage ungeachtet dessen, daß die Baugenehmigungsbehörde vielleicht die anderen Bauten geduldet oder bei ihrer Genehmigung das Gesetz fehlerhaft angewendet hat, als unbegründet erachtete.

Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung auf die Verordnung zum Schütze der Wälder, Moore und Heiden gegen Brände vom 25. Juni 1938 (RGBl. I S. 700) - WaldschutzVO - und auf § 56 Abs. 2 der Verordnung über die Errichtung, Veränderung und den Abbruch von Bauten für das Land Schleswig-Holstein vom 1. August 1950 (GVBl. S. 225) - LBO Schl-H - gestützt. Gemäß §§ 2 Buchst. c, 3 Abs. 4 WaldschutzVO ist es verboten, in gefährlicher Nähe eines mehr als 5 ha großen Waldes ohne Genehmigung der unteren Forstaufsichtsbehörde Anlagen zu errichten, mit denen die ständige Unterhaltung einer Feuerstelle verbunden ist, sofern hierfür nicht anderweit eine besondere behördliche (z.B. baupolizeiliche) Genehmigung vorgeschrieben ist. Bedarf die Errichtung einer Feuerstelle einer besonderen behördlichen Genehmigung, so hat nach § 4 WaldschutzVO die hierfür zuständige Behörde ihre Entscheidung im Benehmen mit der unteren Forstaufsichtsbehörde zu treffen. Als gefährliche Nähe gilt gemäß § 3 Abs. 5 WaldschutzVO eine Entfernung von weniger als 100 m. Gemäß § 11 Abs. 3 WaldschutzVO finden nach Inkrafttreten dieser Verordnung des Beauftragten für den Vierjahresplan die landesrechtlichen Bestimmungen, soweit sie die Verhütung und Bekämpfung von Wald-, Moor- und Heidebränden zum Gegenstand haben, auf die unter die Vorschriften dieser Verordnung fallenden Grundstücke keine Anwendung mehr. Nach § 56 Abs. 2 LBO Schl-H bedürfen bauliche Anlagen mit Feuerstätten in einer Entfernung von weniger als 100 m von Wäldern, Mooren und Heideflächen über 5 ha zu ihrer Genehmigung der vorherigen Zustimmung der unteren Forstaufsichtsbehörde. Die Vorschriften der Waldschutzverordnung über die Errichtung genehmigungspflichtiger Bauten in der Nähe von Wäldern unterscheiden sich mithin dadurch von § 56 Abs. 2 LBO Schl-H, daß nach ihnen die Baugenehmigungsbehörde nur im Benehmen mit der Forstaufsichtsbehörde zu entscheiden braucht, nach § 56 Abs. 2 LBO Schl-H hingegen die Erteilung der Baugenehmigung der Zustimmung der Forstaufsichtsbehörde bedarf. Diese abweichende Regelung des § 56 Abs. 2 LBO Schl-H ist verfassungsrechtlich einwandfrei. Denn die einschlägigen ehemals reichsrechtlichen Bestimmungen der Waldschützverordnung sind, wie sich aus folgendem ergibt, Landesrecht geworden.

Die Verordnung des Beauftragten für den Vierjahres plan zum Schütze der Wälder, Moore und Heiden gegen Brände vom 25. Juni 1938 dient der Verhütung der Waldbrandgefahr. Durch die obengenannten Vorschriften wurden die entsprechenden bisherigen Rechtsvorschriften der Länder vereinheitlicht (vgl. dazu die Ausführungsvorschriften des Reichsforstmeisters vom 2. Juli 1938 zu § 11 WaldschutzVO, abgedruckt im RMBliV 1938 S. 1341). Die Vorschriften dieser Verordnung über das Bauen in Waldnähe gehören nicht zu dem Reichsrecht, das nach Art. 124 oder 125 GG Bundesrecht geworden ist. Der Erwägung des Berufungsgerichts, sie falle unter Art. 74 Nr. 17 GG (Förderung der forstwirtschaftlichen Erzeugung) und Art. 74 Nr. 18 GG (Bodenrecht), kann nicht beigetreten werden. Zwar kommen die Vorschriften über die Verhütung der Waldbrandgefahr der Forstwirtschaft zugute. Der Zweck der Waldschutzverordnung, die Wälder vor Bränden zu schützen, reicht indessen nicht dazu aus, um von einer "Förderung" der forstwirtschaftlichen Erzeugung im Sinne des Art. 74 Nr. 17 GG durch diese Rechtsvorschrift sprechen zu können. Die Regelung der Bebauung in der Nähe von Wäldern gehört auch nicht zum Bodenrecht, sondern zählt als früheres Aufgabengebiet eines besonderen Zweiges der Polizei-(Ordnungs-)Verwaltung, der "Feld- und Forstpolizei", zum Baupolizeirecht im herkömmlichen Sinne, dem heutigen Bauordnungsrecht (vgl. auch die Landesverordnung über die Verhütung von Bränden vom 21. April 1961 [Bay.GVBl. S. 136]).

Das Berufungsgericht hat nicht näher erörtert, ob und inwiefern neben der neuen landesrechtlichen Regelung des § 56 Abs. 2 LBO Schl-H die entsprechenden Vorschriften der Waldschutzverordnung noch anwendbar sind. Es hat § 2 WaldschutzVO dahin ausgelegt, er verbiete innerhalb des Schutzstreifens die Errichtung von Bauten ohne Genehmigung. Da es diese Genehmigung als eine Ausnahmegenehmigung gewertet hat, deren Erteilung im Ermessen liege, scheint es, ohne dies freilich ausdrücklich gesagt zu haben, davon ausgegangen zu sein, für den Schutzstreifen gelte ein materielles Bauverbot. Denn ohne ein derartiges Verbot wäre diese Ausnahmegenehmigung wohl nicht denkbar. Da die §§ 2 Buchst. c, 4 WaldschutzVO und § 56 Abs. 2 LBO Landesrecht sind, ist das Bundesverwaltungsgericht an ihre Auslegung durch das Berufungsgericht gebunden. Zu prüfen bleibt, ob das irrevisible Recht in dieser Auslegung gegen Art. 14 GG verstößt.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, daß der Kläger im Außengebiet bauen will und daß das gärtnerisch genutzte, weit außerhalb der ausgewiesenen Baugebiete und der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegende Grundstück nie die Eigenschaft von Bauland im Rechtssinne hatte. Bei dieser Sachlage enthält unter den noch zu erörternden Voraussetzungen eine Rechtsvorschrift, welche die Errichtung baulicher Anlagen mit Feuerstätten innerhalb einer bestimmten Entfernung von Wäldern gewissen Beschränkungen unterwirft und unter Umständen verbietet, eine zulässige Eigentumsbindung, die sich mit den dem Brandschutz dienenden Bestimmungen über die Ausführung von Bauten vergleichen läßt r Denn ein Wald ist naturbedingt der durch Funkenflug drohenden Gefahr seiner Zerstörung ausgesetzt. Es ist deshalb gerechtfertigt, daß bei der baulichen Nutzung von Grundstücken in Waldnähe auf das durch Feuer gefährdete Objekt die entsprechende Rücksicht genommen werden muß.

Die Regelung, nach der Bauten mit Feuerstellen einen Sicherheitsabstand von Wäldern einzuhalten haben, ist Ausdruck des Rechtsgedankens, der es verbietet, durch bauliche Maßnahmen fremdes Eigentum und die - hier durch einen Waldbrand bedrohte - Sicherheit anderer zu gefährden; ein Waldbrand könnte darüber hinaus schutzwürdige Belange der Allgemeinheit, z.B. das durch den Wald geprägte Landschaftsbild sowie die Bedeutung des Waldes für den Wasserhaushalt und die Erholung der Menschen, beeinträchtigen. Wer in einem Baugebiet baut, muß zum Schütze anderer Bauten gegen Brandgefahr bestimmte Vorschriften hinsichtlich der Bauausführung und des Grenzabstandes einhalten; wer in einer landschaftlich hervorragenden Gegend bauen will, muß es im Interesse der Erhaltung der Schönheit des Landschaftsbildes hinnehmen, daß sein Grundstück einem Bauverbot unterliegt; wer in nächster Nähe eines Waldes bauen will, ist entsprechenden Beschränkungen unterworfen. Die besondere Lage des Baugrundstückes in der Nähe des durch eine bauliche Anlage gefährdeten rechtmäßigen Objektes verpflichtet deshalb den Bauherrn, die bauliche Nutzung seines Grundstückes zu unterlassen, soweit sie diesem Objekt schädlich sein kann. Dadurch, daß eine Rechtsvorschrift den Eigentümer daran hindert, durch eine bestimmte Art der Verwendung seines Grundstückes einen Wald zu gefährden, konkretisiert sie nur die Pflichten des Eigentums, die sich aus seiner Lage und Umgebung für den Nutzungsberechtigten ergeben, und enthält damit die dem Gesetzgeber überlassene nähere Bestimmung des Eigentums. Zwar ließen sich, wie der Kläger meint, die dem Walde durch Bauten mit Feuerstellen drohenden Gefahren auch dadurch beheben, daß der erforderliche Schutzstreifen zwischen dem Bau und dem Wald durch Abholzen einer entsprechend großen Waldfläche hergestellt wird. Dies würde in Fällen der vorliegenden Art jedoch bedeuten, daß der Eigentümer des Waldes auf einen Teil der bestimmungsgemäßen Nutzung seines Eigentums verzichten müßte, damit sein Eigentum durch den geplanten Bau seines Nachbarn nicht gefährdet werde. Der Eigentümer der gefährdeten Sache müßte also, wenn man der vom Kläger vertretenen Ansicht folgte, zugunsten des potentiellen "Störers" seines Eigentums ein Opfer bringen, obwohl seine Sache den geplanten Bau des Nachbarn nicht beeinträchtigen würde. Zwar braucht der Nachbar die Nutzung des Waldgrundstückes, soweit sie durch herüberragende Zweige oder eingedrungene Wurzeln auf sein Eigentum übergreift - die "Störung" des Nachbargrundstückes mithin durch den Wald verursacht wird -, nach bürgerlichem Recht nicht hinzunehmen (vgl. § 910 BGB; Art. 124, 183 EGBGB). Zur Vermeidung dieser und ähnlicher Einbußen sind durch landesrechtliche Vorschriften bestimmte Abstände der Waldungen von der Grenze vorgeschrieben (vgl. § 15 Abs. 1 des Gesetzes über das Nachbarrecht vom 14. Dezember 1959 [Bad.Württ.GesBl. S. 171] und § 13 Abs. 3 und 4 des Hessischen Forstgesetzes vom 10. November 1954 [GVBl. S. 211] in Verbindung mit § 40 Abs. 3 des Hessischen Nachbarrechtsgesetzes vom 24. September 1962 [GVBl. S. 417]). Um derartige Beeinträchtigungen des Eigentums des Klägers durch den an sein Grundstück grenzenden Wald geht es indessen im vorliegenden Rechtsstreit nicht. Sein Sachverhalt läßt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht mit der Sachlage des bekannten Schulfalles vergleichen, der sich mit der Frage befaßt, ob in der Nähe eines Hauses mit Strohdach ein Haus gebaut werden darf, dessen Feuerstätte das Strohdach gefährden kann (Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl., S. 241). Denn das Strohdach eines Hauses bildet dadurch, daß es den Brandschutzvorschriften nicht entspricht und der Gesichtspunkt der Priorität (Prävention) unerheblich ist, eine - möglicherweise zunächst nur latente - Gefahr für die Bewohner des Hauses. Ein Wald hingegen ist ungeachtet dessen, daß er ähnlich wie anderes rechtmäßig genutztes Eigentum durch eine bestimmte bauliche Nutzung der an ihn grenzenden unbewaldeten Grundstücke gefährdet werden kann, ein rechtmäßiger natürlicher Zustand der betreffenden Fläche. Auf die Rechtslage in den Fällen, in denen das Grundstück in einem ausgewiesenen Baugebiet in Waldnähe liegt, braucht im vorliegenden Rechtsstreit nicht eingegangen zu werden.

Die hoheitliche Bindung des Eigentums zugunsten der Erhaltung des Waldes ist indessen nur soweit gerechtfertigt, als die Feuerstelle des betreffenden Baues bei verständiger Betrachtung eine Waldbrandgefahr herbeiführen kann. Die bloße Feststellung, eine Waldbrandgefahr sei nicht völlig ausgeschlossen, bedeutete mithin eine Überspannung der Sicherheitsvorschriften, zumal mit dieser Begründung auch die Errichtung von Bauten mit Feuerstellen in den Baugebieten untersagt werden könnte. Wegen der zahllosen genehmigten Bauten mit Feuerstellen in unmittelbarer Nähe eines Waldes und innerhalb der Wälder selbst und in Anbetracht dessen, daß die Benutzung dieser Bauten bisher keine Waldbrände verursacht hat, kann nicht davon ausgegangen werden, daß Bauten mit Feuerstellen schlechthin gefährlich seien, wenn sie in einer geringeren Entfernung als 100 m vom Walde errichtet werden. Ob dies bei dem einzelnen Bau der Fall ist, hängt nicht allein von seiner Entfernung vom Wald, sondern auch von verschiedenen anderen Umständen ab, wie z.B. von der Art des Brennmaterials (Öl-, Koks-, Gas-, elektrische Heizung), der Höhe des Gebäudes, der Holzart des Waldes, der durchschnittlichen Bodenfeuchtigkeit und der vorherrschenden Windrichtung. Eine Auslegung der Waldschutzverordnung und des § 56 Abs. 2 LBO dahin, daß ein Bauvorhaben innerhalb des 100-m-Schutzstreifens ohne Rücksicht darauf abgelehnt werden darf, ob nach den konkreten Verhältnissen der Schutz des Waldes gegen Brandgefahr die Ablehnung gebietet, wäre mit Art. 14 GG unvereinbar. Denn die gesetzliche Inhaltsbestimmung des Eigentums kann nicht beliebig erfolgen. Wie der Senat in seiner Entscheidung BVerwGE 2, 172 (174)[BVerwG 28.06.1955 - I C 146/53] ausgeführt hat, gehört es zum Wesen der Eigentumsbindung, daß sie erfolgt, um das Eigentum gegen übergeordnete oder gleichgeordnete kollidierende Werte abzugrenzen, und daß sie hierdurch gerechtfertigt ist. Auf dieser Grundlage hat der Senat in BVerwGE 4, 57 (59) [BVerwG 12.07.1956 - I C 91/54] entschieden, ein präventives Bauverbot in einem Landschaftsschutzgebiet sei statthaft, doch müsse ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung bestehen, wenn die durch das Naturschutzgesetz geschützten Belange durch den Bau nicht gefährdet werden; denn das Bauverbot dürfe materiell nicht weiter reichen, als es im Interesse des gesetzlich anerkannten Schutzgutes erforderlich sei. Die zulässige Grenze der (entschädigungslosen) Eigentumsbindung halten mithin die vom Berufungsgericht angewandten Rechtsvorschriften nur dann ein, wenn sie das Eigentum nicht stärker beschränken, als es der Schutz der Wälder vor Bränden erfordert.

Die einschlägigen Vorschriften der Waldschutzverordnung und des § 56 Abs. 2 LBO Schl-H enthalten nach ihrem Wortlaut und nach ihrer Einordnung in das System des Bauordnungsrechts kein absolutes Bauverbot im 100-m-Schutzstreifen. Die Waldschutzverordnung verbietet in einer Entfernung von weniger als 100 m vom Walde nicht etwa die Einrichtung baugenehmigungspflichtiger Anlagen, mit denen die ständige Unterhaltung einer Feuerstelle verbunden ist; sie bestimmt nur, daß die Baugenehmigungsbohörde nicht allein, sondern im Benehmen mit der Forstaufsichtsbehörde über die Erteilung der Baugenehmigung für derartige Anlagen zu entscheiden hat. Ebensowenig enthält § 56 Abs. 2 LBO Schl-H ein generelles materielles Bauverbot. Die vom Berufungsgericht angewandten Rechtsvorschriften sind deshalb mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG vereinbar, weil sie die Ablehnung eines Bauantrages nur rechtfertigen, soweit die Versagung der Baugenehmigung zur Wahrung der Belange des Schutzgutes dieser Vorschriften geboten ist. Damit halten sich diese Vorschriften im Rahmen des früheren, insbesondere des preußischen Rechts, aus dem sie im wesentlichen übernommen wurden (Pfundtner-Neubert, Das neue Deutsche Reichsrecht, III b 25, Erläuterung 5 zu § 2 WaldschutzVO S. 10). Nach § 43 des preußischen Feld- und Forstpolizeigesetzes vom 1. April 1880 in der Fassung vom 21. Januar 1926 (GS S. 83), das seinerseits wieder an ältere Rechtsvorschriften anknüpft, bedarf die Errichtung einer Feuerstelle innerhalb einer Entfernung von fünfundsiebzig Metern von einer mehr als fünf Hektar großen Waldung der Genehmigung derjenigen Behörde, welche für die Erteilung der Genehmigung zur Errichtung von Feuerstellen zuständig ist. Nach § 44 a.a.O. darf die Genehmigung der Behörde versagt oder an Bedingungen, welche die Verhütung von Feuersgefahr bezwecken, geknüpft werden, wenn aus der Errichtung der Feuerstelle eine Feuersgefahr für die Waldung zu besorgen ist. Nach der Rechtsprechung des preußischen Oberverwaltungsgerichts (OVG 10, 322 [326]) folgt aus dem Wesen der Sache, daß die Genehmigung mit Auferlegung zweckentsprechender Bedingungen als das die Freiheit des Eigentümers des Schutzstreifens minder belastende Mittel gewählt werden muß, wenn mit diesem die Feuersgefahr vom Walde ebenso vollkommen abgewehrt werden kann wie durch die Versagung der Genehmigung (ebenso OVG 29, 415 [422]). Dieser Rechtsprechung sind W. Jellinek (Gesetz, Gesetzesanwendung und Zweckmäßigkeitserwägung, 1913, S. 293) und Baltz-Fischer (Preuß. Baupolizeirecht, 6. Aufl. S. 211) beigetreten. Ihr Grundgedanke ist auch, wie oben ausgeführt wurde, für eine verfassungsmäßige Anwendung der neuen Vorschriften maßgeblich.

Mit dieser Rechtsauffassung stimmt das Berufungsurteil nicht völlig überein. Es läßt sich nicht ausschließen, daß das Oberverwaltungsgericht zu einem anderen Ergebnis, nämlich ebenso wie die 1. Instanz zu einem dem Kläger günstigen Ergebnis, gelangt wäre, wenn es die Erteilung der vermeintlichen Ausnahmegenehmigung nicht dem behördlichen Ermessen überlassen, sondern die Ablehnung der Baugenehmigung nur unter den oben erörterten Voraussetzungen für gerechtfertigt erachtet hätte. Insbesondere hat es nicht geprüft, ob etwa durch besondere Baubedingungen - z.B. Einbau einer Ölheizung oder einer elektrischen Heizung - den Belangen des Waldschutzes genügend Rechnung getragen werden könnte. Falls dies möglich ist, wären die Bedenken der Bau- und Forstbehörde gegen eine Bebauung des Grundstückes des Klägers ausgeräumt und die Ablehnung der Bauvoranfrage, die zunächst nur die Bebaubarkeit des Grundstücks betrifft, aus Gründen des Waldschutzes nicht gerechtfertigt. Da das Grundstück des Klägers einem Vorhaben im Sinne der §§ 35 Abs. 1 Nr. 1, 146 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) nutzbar gemacht werden soll, würde die Verwirklichung der Bauabsicht des Klägers nicht von vornherein daran scheitern, daß seine Bauvoranfrage, ein Vorhaben im Außenbereich zum Gegenstand hat.

Da der festgestellte Sachverhalt noch keine abschließende rechtliche Beurteilung gestattet, war unter Aufhebung des Berufungsurteils der Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.