Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

I.

Das Berufungsgericht hält - im Anschluß an das Senatsurteil BGHZ 117, 303[BGH 12.03.1992 - III ZR 128/91] - einen Anspruch des Klägers, wie ein Nichtstörer nach dem niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz entschädigt zu werden, dem Grunde nach für gerechtfertigt. Darin kann dem Berufungsgericht nicht gefolgt werden.

1.

Ein Schadensausgleichsanspruch nach § 80 Abs. 1 Satz 1 NGefAG, der die Entschädigung des rechtmäßig in Anspruch genommenen Nichtstörers regelt und der auch zugunsten des sogenannten Anscheinsstörers heranzuziehen sein kann, sofern dieser die den Verdacht begründenden Umstände nicht zu verantworten hat (Senatsurteile BGHZ 117, 303, 307 f[BGH 12.03.1992 - III ZR 128/91] m.w.N.; 126, 279, 283; vom 11. Juli 1996 - III ZR 133/95 - NJW 1996, 3151, 3152), steht dem Kläger nicht zu. Dabei kann unentschieden bleiben, ob der Kläger im Falle seiner rechtmäßigen Inanspruchnahme polizeirechtlich als Nichtstörer (§ 8 NGefAG) oder als Anscheinsstörer anzusehen wäre. Denn in beiden Fällen würde eine etwaige Ausgleichspflicht des Beklagten nach § 80 Abs. 1 Satz 1 NGefAG durch die spezielle Entschädigungspflicht der §§ 66 ff TierSG verdrängt.

Nach einhelliger Ansicht, die der Senat teilt, gehen dem allgemeinen polizeirechtlichen Entschädigungsanspruch des Nichtstörers sondergesetzliche Regelungen vor (Drews/Wacke/Vogel/Härtens, Gefahrenabwehr 9. Aufl. § 33 Z. 3 b S. 672; Friauf in Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht 10. Aufl. 2. Abschn. IV Rn. 198 S. 196; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht III 4. Aufl. § 130 Rn. 7 S. 98). Dies gilt allerdings nur, soweit jene Sondergesetze den betreffenden Entschädigungsanspruch abschließend regeln (vgl. dazu auch § 3 Abs. 1 Satz 3 NGefAG). Das Normengefüge der §§ 66 ff TierSG stellt, soweit es Fallgestaltungen erfaßt, die nach allgemeinem Polizeirecht eine Entschädigung des Nichtstörers und des Anscheinsstörers wegen rechtmäßiger Inanspruchnahme begründen würden, eine derartige abschließende Sonderregelung dar.

2.

Die Entschädigungsregelung nach dem Tierseuchengesetz bezieht nach dem Gesetzeswortlaut sowohl den Nichtstörer als auch den Anscheinsstörer mit ein.

a)

In § 66 Abs. 1 Nr. 1 TierSG heißt es ohne Unterscheidung zwischen Störer- und Nichtstörereigenschaft sowie zwischen echter und Anscheinsgefahr, daß eine Entschädigung in Geld geleistet wird "für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden ... sind". Es ist zwar anzunehmen, daß der Gesetzgeber an dieser Stelle vom Normalfall einer rechtmäßigen Tötungsanordnung ausgegangen ist. Eine solche setzt nach § 18 TierSG eine besondere Seuchengefahr voraus, die ohne weiteres anzunehmen ist, wenn die Seuche tatsächlich ausgebrochen ist. Vorliegend war der Ausbruch der Seuche nur irrtümlich angenommen worden. Auch war der Kläger angesichts der Entfernung zwischen seinem Gehöft und dem mutmaßlichen Seuchenherd möglicherweise von vornherein nicht Störer im polizeirechtlichen Sinne. Das schloß jedoch - auch ihm gegenüber - seuchenbehördliche Maßnahmen nicht aus. Insbesondere muß der polizeirechtliche Grundsatz, daß die Ordnungsbehörde - entsprechend dem Zweck der polizeilichen Gefahrenabwehr - auch dann eingreifen darf, wenn nur der durch Tatsachen begründete Verdacht oder Anschein einer Gefahr besteht (h.M. und st. Rspr. des Senats, vgl. die oben zitierten Urteile m.w.N.), auch für die mit dem Tierseuchengesetz bezweckte tierseuchenpolizeiliche Gefahrenabwehr gelten. Auch Tötungsanordnungen aufgrund einer bloßen Anscheins-Seuchengefahr sind daher rechtmäßig, wenn die übrigen Voraussetzungen für diese Maßnahme, insbesondere die pflichtgemäße Ermessensausübung, vorliegen. Die Entschädigungsregelung der §§ 66 ff TierSG erfaßt daher auch rechtmäßige Tötungsanordnungen, die gegen einen Anscheinsstörer ergangen sind.

b)

Wenn aber der Gesetzgeber für eine bestimmte Fallkonstellation - hier die Tötung von Tieren aufgrund einer irrtümlich angenommenen Seuchengefahr - eine Entschädigungsregelung getroffen hat, dann spricht zunächst einmal eine Vermutung dafür, daß er eine vollständige und lückenlose, also eine abschließende Regelung treffen wollte.

Um die Entschädigungsregelung nach dem Tierseuchengesetz anders auszulegen, nämlich dahin, daß die Entschädigung für Nicht- oder Anscheinsstörer nicht abschließend gemeint ist, sondern durch die Entschädigungsvorschriften der allgemeinen Polizeigesetze zugunsten des Nichtstörers ergänzt werden soll, müßten greifbare Anhaltspunkte für einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers bzw. einen derart beschränkten Zweck der Entschädigungsregelung vorhanden sein. Es sind aber keine ausreichenden Anhaltspunkte ersichtlich.

Der Kläger führt in diesem Zusammenhang die gemischte Zwecksetzung der Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz ins Feld. In der Tat vereinigt diese in sich Elemente einer öffentlich-rechtlichen Entschädigung, Katastrophenhilfe, Prämierung viehseuchenpolizeilich korrekten Verhaltens und schließlich eines versicherungsrechtlichen Schadensausgleichs im Sinne einer gegenseitigen Versicherung gegen die Seuchengefahr (BVerwGE 39, 10, 12). In der Begründung des Regierungsentwurfs zum Elften Gesetz zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 7. August 1972 (BGBl. I S. 1363), mit dem vor allem die Entschädigung neu geregelt werden sollte, wird deren Funktion als mittelbare Seuchenbekämpfungsmaßnahme betont und außerdem ausgeführt, daß die Maßnahmen nach dem Tierseuchengesetz sich regelmäßig gegen Störer im Sinne des Polizeirechts richteten und es sich bei der Tierseuchenentschädigung daher nicht um eine Enteignungsentschädigung, sondern um Ansprüche eigener Art handele, die der Gesetzgeber von sich aus einerseits aus Billigkeits-, andererseits aus Zweckmäßigkeitsgründen dem Störer gewähre (BT- Drucks. VI/3017 S. 7). Dies spricht jedoch nicht dagegen, daß der Gesetzgeber auch die Entschädigung des Nicht- oder Anscheinsstörers - und zwar abschließend - regeln wollte. Beim Anscheinsstörer ist ohnehin umstritten, ob er im Sinne des Polizeirechts Störer oder Nichtstörer ist (vgl. dazu einerseits Senatsurteil BGHZ 117, 303[BGH 12.03.1992 - III ZR 128/91], andererseits Schenke, Gefahrenverdacht und polizeiliche Verantwortung, in Festschrift für Friauf S. 455, 493 mit Wiedergabe des derzeitigen Meinungsstandes).

Auch der Umstand, daß die Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz für den Betroffenen im Einzelfall ungünstiger sein kann als die Entschädigung nach § 80 f NGefAG, zwingt nicht zu dem Schluß, daß der Gesetzgeber in §§ 66 ff TierSG die Entschädigung des Nicht- oder Anscheinsstörers nicht abschließend regeln wollte. Die Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz wird bei Schweinen nur zur Hälfte aus staatlichen Mitteln und im übrigen aus Beiträgen der Tierbesitzer aufgebracht (§ 71 Abs. 1 S. 2, 3 TierSG). Sie ist außerdem bei Schweinen auf den Höchstsatz von 2.500 DM pro Tier beschränkt (§ 67 Nr. 2 TierSG), der bei wertvollen Zuchttieren unterhalb des gemeinen Werts liegen kann. Demgegenüber gewähren §§ 80 f NGefAG dem Nichtstörer einen angemessenen Ausgleich, der nach allgemeiner Ansicht dem vollen Verkehrswert entspricht, und dazu noch einen Ausgleich für entgangenen Gewinn in Höhe des gewöhnlichen Verdienstes oder Nutzungsentgelts. Das schließt es indessen nicht aus, dem Nichtstörer und damit auch dem Anscheinsstörer, der zur Bekämpfung einer Seuchengefahr nach den speziellen Vorschriften des Tierseuchengesetzes in Anspruch genommen worden ist, den weitergehenden Schadensausgleich, der ihm nach §§ 80 f NGefAG zustehen würde, zu versagen. Die Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz muß mit ihren Vor- und Nachteilen einer Gesamtschau unterzogen werden. Dann zeigt sich, daß für den Schweinezüchter oder -mäster die Nachteile jedenfalls nicht überwiegen. Seine Erwerbstätigkeit wird durch die latent immer vorhandene Gefahr der Schweinepest mitgeprägt, die sich für ihn in verschiedener Gestalt realisieren kann, sei es, daß die Seuche in seinem Betrieb ausbricht, sei es, daß sein Betrieb allein durch die Nachbarschaft zu einem befallenen anderen Tierbestand selber zur Gefahrenquelle wird, sei es schließlich, daß die Behörde ihn aufgrund eines Irrtums unnötig in Anspruch nimmt. Der Vorteil, den die Entschädigungsregelung des Tierseuchengesetzes für die Schweinehalter mit sich bringt, liegt darin, daß sie auch dann, wenn ihre Schweine von der Seuche befallen, ansteckungsverdächtig oder ansteckungsempfänglich sind und sie selber dadurch - in den Fällen der Ansteckungsempfänglichkeit möglicherweise - zu Zustandsstörern im Sinne des Polizeirechts geworden sind, gleichwohl eine Entschädigung erhalten, die noch dazu auch bei erkrankten oder gar verendeten, also wertlos gewordenen Tieren sich nach dem gemeinen Wert des Tieres ohne Rücksicht auf den Seuchenbefall richtet (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TierSG; vgl. Drews/Wacke § 33 Ziff. 4 S. 674). Die Entschädigung wird ihnen in diesen Fällen in Abweichung von dem allgemeinen polizeilichen Grundsatz gewährt, daß der Störer keinen Anspruch auf Entschädigung hat, weil er kein Sonderopfer erbringt, sondern lediglich in die Schranken seines Rechts verwiesen wird. Dieser Vorteil, der im Einzelfall für den betroffenen Betriebsinhaber existenzrettende Bedeutung haben kann, wiegt jedenfalls nicht leichter als auf der anderen Seite der Nachteil, daß der Betriebsinhaber bei irrtümlicher Inanspruchnahme eine möglicherweise unter dem Verkehrswert liegende Entschädigung erhält.

Auf § 80 Abs. 1 Satz 1 NGefAG läßt sich daher der Anspruch des Klägers nicht stützen. Hiernach kann dahinstehen, ob ein Ausgleichsanspruch des Klägers als Nichtstörer auch daran scheitern müßte, daß der Beklagte ihn nicht nach § 8 NGefAG, sondern nach § 14 der Schweinepest-Verordnung in Anspruch genommen hat. Ebensowenig braucht entschieden zu werden, ob dem Kläger, sofern er als Anscheinsstörer anzusehen wäre, angesichts der zu seinen Gunsten eingreifenden Regelung der §§ 66 ff TierSGüberhaupt ein Ausgleichsanspruch in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 1 Satz 1 NGefAG oder in erweiterter Auslegung dieser Vorschrift zuzubilligen wäre.

II.

In Betracht kommt jedoch ein Entschädigungsanspruch des Klägers nach § 80 Abs. 1 Satz 2 NGefAG. Nach dem bisherigen Sach- und Streitstand kann entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht festgestellt werden, daß die Tötungsanordnung rechtmäßig gewesen ist; vielmehr besteht die Möglichkeit, daß es sich dabei um eine rechtswidrige Maßnahme i.S. der genannten Bestimmung gehandelt hat.

1.

Der Entschädigungsanspruch wegen rechtswidrigen polizeilichen Handelns tritt, anders als der Entschädigungsanspruch des Nicht- oder Anscheinsstörers, nicht hinter die Entschädigungsregelung des Tierseuchengesetzes zurück; diese stellt insoweit keine die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften verdrängende Sonderregelung dar. Bei rechtmäßigen Eingriffen ist - wie oben ausgeführt - dem Betroffenen eine gewisse Einschränkung der Entschädigung zumutbar. Wenn die Behörde aber rechtswidrig gegen ihn eingeschritten ist, gibt es keinen Grund, ihm die volle Entschädigung nach den allgemeinen polizeirechtlichen Bestimmungen zu versagen.

a)

Das Berufungsgericht hat die Tötungsanordnung des beklagten Landkreises für rechtmäßig gehalten. Auf der Grundlage der bisherigen tatrichterlichen Feststellungen und des Sachvortrags, dessen Übergehen der Prozeßbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gerügt hat, vermag der Senat dieser Beurteilung jedoch nicht zu folgen.

Der Kläger stützt seinen Vorwurf der Rechtswidrigkeit darauf, daß der beklagte Landkreis die Tötungsanordnung gegen ihn verhängt habe, ohne die Untersuchungsergebnisse bezüglich der Nachproben abzuwarten, die am 23. Dezember 1994 bei der Keulung des Schweinebestandes D. gezogen worden waren. Er behauptet, der beklagte Landkreis habe besonderen Anlaß gehabt, nicht vor Erhalt dieses Untersuchungsergebnisses gegen ihn einzuschreiten, und hätte sich das Ergebnis auch schnell genug beschaffen können. Der Beklagte hätte von vornherein am positiven Befund des Tiergesundheitsamtes vom 22. Dezember 1994 zweifeln müssen, weil kurz zuvor schon ein anderes verendetes Schwein des Nachbarn D. auf Schweinepest untersucht worden und der Befund negativ gewesen war und weil die Verdachtsprobe von dem Schwein mit dem positiven Befund schon 27 Tage vorher gezogen worden war; die Inkubationszeit betrage bei der Schweinepest etwa vier Wochen, so daß in dem Bestand D. bei der Keulung zumindest schon einige Schweine hätten sichtbar erkrankt sein müssen. Die Untersuchung der Nachproben hätte, wenn der Beklagte pflichtgemäß auf unverzügliche Durchführung gedrängt hätte, schon 48 Stunden nach der Probeentnahme zu ersten Ergebnissen und nach weiteren 48 Stunden zu endgültigen Ergebnissen führen können, so wie es bei den am 27. Dezember 1994 im Betrieb S.-D. gezogenen Proben geschehen sei. Jedenfalls am Morgen des 28. Dezember 1994 hätte der Beklagte verläßliche Untersuchungsergebnisse bezüglich der beim Nachbarn D. gezogenen Nachproben zur Verfügung haben können. Die Keulung seines, des Klägers, Schweinebestandes hätte dann unterbleiben können und müssen.

Das Berufungsgericht hat demgegenüber nur festgestellt: Das Untersuchungsergebnis bezüglich der 49 Nachproben habe erst am 3. Januar 1995 vorgelegen. Bis zu diesem Zeitpunkt habe der Beklagte davon ausgehen müssen, daß im Betrieb Deters die Schweinepest ausgebrochen war und Maßnahmen gemäß § 14 der Schweinepest-Verordnung zu ergreifen waren. Wie sich aus dem Einsatztagebuch des Beklagten entnehmen lasse, sei eine erneute serologische und virologische Begutachung in der bis zur Keulung der Tiere zur Verfügung stehenden Zeit nicht durchführbar gewesen. - Zum Inhalt des Einsatztagebuches, das sich nicht bei den Akten befindet, hat der beklagte Landkreis nur vorgetragen, daß er das Untersuchungsergebnis am 3. Januar 1995 telefonisch beim Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt abgefragt habe. Das Berufungsurteil besagt deshalb nichts darüber, ob das Untersuchungsergebnis vielleicht schon früher vorlag, als es abgefragt wurde. Vor allem aber setzt sich das Berufungsurteil nicht damit auseinander, ob die elftägige Dauer zwischen der Entnahme der Nachproben am 23. Dezember 1994 und der Abfrage des Untersuchungsergebnisses am 3. Januar 1995 mit den Weihnachts- und Jahreswechselfeiertagen zu tun hatte, d.h. ob vielleicht zwischen Weihnachten und Neujahr im Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt nicht gearbeitet wurde. Dafür spricht der Vortrag des Klägers, daß bei den am 27. Dezember 1994 im Betrieb S.-D. gezogenen Proben schon nach vier Tagen die endgültigen Ergebnisse vorgelegen hätten. Dann stellt sich aber die Frage, ob es dem Beklagten nicht möglich gewesen wäre, auch im Falle des Klägers trotz der bevorstehenden Weihnachtsfeiertage eine Beschleunigung der Untersuchungsdauer auf vier Tage zu erreichen. Der Kläger hat diese Möglichkeit durch Sachverständigengutachten unter Beweis gestellt. Die Untersuchungsergebnisse hätten dann am 27. Dezember 1994 vorgelegen und bei der an diesem Tage gefallenen Entscheidung über die Keulung des Schweinebestandes des Klägers noch in die Ermessensausübung des Beklagten einfließen können. Auf diese Beschleunigungsmöglichkeit käme es nur dann nicht an, wenn die Kenntnis des negativen Ergebnisses der Nachproben für die Tötungsanordnung ohne Belang gewesen wäre. Dies kann jedoch den Umständen nach im derzeitigen Verfahrensstadium nicht angenommen werden.

b)

Es muß also in tatsächlicher Hinsicht geprüft werden, ob der beklagte Landkreis eine Beschleunigung der Untersuchung der Nachproben hätte erreichen können, ob er dazu verpflichtet war und welche Bedeutung das Ergebnis dieser Prüfung für die zu treffende Ermessensentscheidung gehabt hätte.

2.

Dahingestellt bleiben kann die Frage, ob der Beklagte für den Fall einer objektiv fehlerhaften Ermessensausübung auch schuldhaft gehandelt hat und infolgedessen dem Kläger ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung (§ 839 BGB, Art. 34 GG) zusteht. Die Höhe der Entschädigung wäre dann jedenfalls nicht niedriger zu bemessen als die Entschädigung nach der allgemeinen polizeirechtlichen Entschädigungsklausel des § 80 Abs. 1 NGefAG, die das Berufungsgericht dem Kläger zugesprochen hat. Da der Kläger, der seinerseits keine Revision eingelegt hat, nicht mehr begehrt als die Entschädigung nach dem niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz, brauchen konkurrierende Anspruchsgrundlagen nicht geprüft zu werden.

3.

Das Berufungsurteil war daher aufzuheben und die Sache zwecks weiterer Sachverhaltsaufklärung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.