I.

Die Klägerin erweiterte in den Jahren 1969 und 1970 ihr in der Innenstadt von Kiel an der Holstenstraße gelegenes Warenhaus um 10.825 qm. Nach ihren Angaben investierte sie hierbei für abnutzbares Vermögen 32 Mill. DM und schuf 225 zusätzliche Arbeitsplätze. Gleichzeitig errichtete sie in Kiel-Wik ein neues Warenhaus, für das sie nach ihren Angaben 5.040.000 DM investierte und 70 neue Arbeitsplätze schuf.

Für beide Investitionen beantragte sie Bescheinigungen zwecks Gewährung einer Investitionszulage. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein beurteilte in seinen Stellungnahmen die Vorhaben als nicht förderungswürdig. Der Bundesminister für Wirtschaft lehnte die Erteilung der Bescheinigungen ab, weil das Vorhaben keinen zusätzlichen Einkommensfluß in die Region auslöse, sondern vorwiegend zu einer Verschiebung der Marktanteile zwischen den Handelsbetrieben der Region führe.

Die Klägerin hat Klage erhoben und beantragt, ihr die begehrten Bescheinigungen zu erteilen. Das Verwaltungsgericht Köln hat die ablehnenden Bescheide der Beklagten aufgehoben und diese unter Abweisung der weitergehenden Klaganträge der Klägerin verpflichtet, über die Anträge der Klägerin auf Gewährung der Bescheinigungen erneut zu entscheiden.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteile vom 9. April 1973 (GewArch. 1974, 244) die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klagen im wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Das Verlangen nach Subventionierung gehöre seinem Wesen nach zur allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges ergebe sich auch aus einem Umkehrschluß zu § 3 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes - InvZulG -. Die Bescheinigungen könnten der Klägerin nicht erteilt werden, weil die Errichtung und Erweiterung von Warenhäusern volkswirtschaftlich nicht besonders förderungswürdig sei. Allerdings stehe der Beklagten bei Anwendung dieser Bestimmung keine Beurteilungsermächtigung zur Seite, sondern es handele sich um einen von den Gerichten auszulegenden unbestimmten Rechtsbegriff, der nach § 1 Abs. 4 InvZulG Voraussetzung für die Erteilung der Bescheinigung sei. Volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig seien nach Sinn und Zweck des Gesetzes alle Investitionen, die eine besondere Anstoßwirkung auf die Entwicklung der förderungsbedürftigen Region ausübten. Dem Begriff komme eine Selektionswirkung zu. Zur Auslegung dieses Begriffs seien auch die Richtlinien hinzuzuziehen, die vor Erlaß des Investitionszulagengesetzes über einen längeren Zeitraum in Kenntnis und mit Billigung des Parlaments, das die Haushaltsmittel bereitgestellt habe, der regionalen Strukturverbesserung gedient hätten; denn das Gesetz habe nur diese Richtlinien verfestigt. Nach den Richtlinien seien aber nur solche Maßnahmen gefördert worden, die einen Primäreffekt für die Steigerung der Wirtschaftskraft auslösen könnten, durch die also zusätzliche. Einkommensquellen in den zu fördernden Gebieten erschlossen worden seien. Ein solcher Primäreffekt trete dann ein, wenn der Betrieb seine Erzeugnisse entweder in andere Regionen exportiere oder Importe in die Region ersetze. Werde durch eine Neuinvestition Zugleich der Absatz bereits vorhandener Betriebe geschmälert, so werde damit keine regionalwirtschaftlich günstige Wirkung hervorgerufen. Zur näheren Festlegung, wann ein solcher Primäreffekt bewirkt werde, sähen die Richtlinien seit 1967 die Gewährung von Förderungsmitteln regelmäßig nur für Produktions- und Fremdenverkehrsbetriebe vor. Deshalb seien Einzelhandelsbetriebe, insbesondere Warenhäuser, regelmäßig von der Förderung ausgeschlossen. Da die Klägerin schon nach nationalem Recht keinen Anspruch auf die begehrten Bescheinigungen habe, könne dahinstehen, ob die Subventionierung nach dem Investitionszulagengesetz EWG-Recht verletze.

Gegen diese Urteile hat die Klägerin Revision eingelegt und beantragt,

Zwar halte das Berufungsgericht den Begriff "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig" in § 1 Abs. 4 InvZulG zutreffend für einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Beklagten keinen Beurteilungsspielraum gewähre. Doch identifiziere es unrichtigerweise diese Formel mit dem Inhalt "Primäreffekt". In Wirklichkeit diene diese Formel vielmehr nach ihrem Wortsinn der Berücksichtigung übergeordneter gesamtwirtschaftlicher gegenüber regionalwirtschaftlichen Interessen. Unmöglich könne dieser Begriff im Investitionszulagengesetz anders interpretiert werden als der gleiche Wortlaut des Kohlenanpassungsgesetzes, auf Grund dessen sie, die Klägerin, in wesentlich gleichgelagerten Fällen die dort vorgesehenen Investitionsprämien erhalten habe. Auch seien die Begriffe Primäreffekt und Export nicht identisch, sonst gäbe es kein Wachstum autarker Volkswirtschaften. Schließlich setze ein Export feste räumliche Grenzen voraus. In der Formel bezeichne das Wort "besonders" nur das Maß einer Investitionswirkung. Auslegungsgrundsätze zwingender Art könne man nicht Verwaltungsvorschriften oder einer Verwaltungspraxis entnehmen. So seien nach § 1 des Stabilitätsgesetzes Investitionen des Bundes so zu gewähren, daß sie im Rahmen marktwirtschaftlicher Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wachstum beitrügen. In § 2 des Raumordnungsgesetzes würden gesunde Lebensverhältnisse, ausgewogene wirtschaftliche Verhältnisse, die versorgungsmäßige Aufschließung, die Bedienung mit Versorgungsleistungen und eine Verbesserung der Versorgungseinrichtungen, der Wohnverhältnisse und der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse als regionalpolitische Zielsetzungen volkswirtschaftlicher Art aufgestellt. Die vom Berufungsgericht vorgenommene Gesetsesergänzung durch die vorher maßgeblichen Richtlinien sei unzulässig, weil sie einen Inhalt in den § 1 Abs. 4 InvZulG hineintrage, der keinen Gesetzesrang habe. Es komme hinzu, daß der Begriff "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig" in den Richtlinien nicht erwähnt werde. Wenn der Gesetzgeber den in den Richtlinien niedergelegten Grundsatz des Primäreffekts hätte übernehmen wollen, hätte er ihn in den Gesetzestext aufgenommen. Auch hätte er dann die Zulage, wie in § 19 Abs. 1 Satz 3 des Berlin-Hilfegesetzes, auf Investitionen des verarbeitenden Gewerbes beschränken kennen. Da er das alles nicht getan habe, müsse man schließen, daß er das auch nicht gewollt habe. Das Berufungsgericht hätte aufklären müssen, daß Bescheinigungen nach dem Kohlenanpassungsgesetz auch für Einzelhandelsinvestitionen erteilt worden seien. Weiter habe es gegen seine Aufklärungspflicht dadurch verstoßen, daß es der Verwaltungspraxis nicht nachgegangen sei, obwohl diese bestätige, daß das Exportkriterium untauglich sei. Das angefochtene Urteil verletze aber auch Verfassungsrecht. Art. 20 Absätze 1 bis 3 und Art. 28 Abs. 1 GG verböten eine weit hergeholte Ausfüllung des Gesetzeswortlautes. Weiterhin umfasse die in Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Freiheit von ungesetzlicher Beeinträchtigung der Berufstätigkeit oder zumindest die inArt. 2 Abs. 1 GG verbürgte Freiheit von ungesetzlichen Zwängen auch die Freiheit vom mittelbaren Zwang durch differenzierte Subventionen. Diese Wirkung sei geeignet, in die Substanz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes einzugreifen und berühre damit den Schutzbereich des Art. 14 GG. Auch verstoße sie gegen das Willkürverbot des Art. 2 GG. Da der Richter bei einer solchen Gesetzesauslegung keine ausreichende inhaltvolle und bestimmte Gesetzesvorschrift vorfinde, sei die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beeinträchtigt.

Die Beklagte beantragt,

Mit Recht habe das Berufungsgericht § 1 Abs. 4 InvZulG entsprechend den Zielen des Gesetzes und der dem Gesetz vorhergehenden Verwaltungspraxis ausgelegt. Das seien zulässige Kriterien zur Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs. Zu Unrecht versuche die Klägerin, einen Gegensatz zwischen Volkswirtschaft und Regionalwirtschaft festzustellen. Beide Begriffe ergänzten sich vielmehr. Mit Recht habe das Berufungsgericht festgestellt, daß zumindest solche Vorhaben, die keinen Primäreffekt erzeugten, volkswirtschaftlich nicht besonders förderungswürdig seien. Nur von dem in primären Bereich der Wirtschaft erzielten Einkommen gingen entscheidende Impulse für die Stärkung der Wirtschaftskraft einer Region aus. Wenn der Begriff "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig" in anderen Gesetzen anders ausgelegt und gehandhabt werde, so liege das an der andersartigen Zielsetzung dieser Normen. So diene z.B. das Kohlenanpassungsgesetz vorrangig der Schaffung und Erhaltung von Dauerarbeitsplätzen. Im Gegensatz zu der Auffassung des Berufungsgerichts sei sie, die Beklagte, nach wie vor der Auffassung, daß ihr bei der Anwendung dieses gesetzlichen Begriffs eine Beurteilungsermächtigung zustehe. Es müsse die Sach- und Fachkunde der die Pläne vollziehenden Behörde berücksichtigt werden. Schließlich sei die Neufassung des Gesetzes hier von unmittelbarer Bedeutung. Zwar habe die Neufassung die Rechtslage nicht geändert. Gehe man aber vom Standpunkt der Klägerin zu dem alten Gesetzeswortlaut aus, dann liege eine Änderung vor, und diese müsse berücksichtigt werden, da die Klägerin eine Verpflichtungsklage erhoben habe. Die Neufassung sei auf Grund des § 8 Abs. 1 des Gesetzes von 1975 anzuwenden, weil § 2 in § 8 Abs. 2 nicht erwähnt sei.

II.

Die Revisionen der Klägerin haben keinen Erfolg.

Zwar ist mit der Klägerin davon auszugehen, daß das Investitionszulagengesetz in der Fassung von 1969 und nicht in den Fassungen von 1973 oder 1975 auf die vorliegenden Fälle anzuwenden ist (1); auch ist die Zuständigkeit der Gerichte der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu bejahen (2); endlich ist die Gewährung von Zulagen nach dem Investitionszulagengesetz durch europäisches Recht nicht ausgeschlossen (3); das Begehren der Klägerin ist aber unbegründet (4).

1.

Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 des Investitionszulagengssetzes sowohl in der Fassung von Art. 3 des Steuer-Änderungsgesetzes 1973 vom 26. Juni 1973 - InvZulG 1973 - (BGBl. I S. 676) als auch in der Fassung vom 24. Februar 1975 - InvZulG 1975 - (BGBl. I S. 529) ist § 1 des Investitionszulagengesetzes vom 18. August 1969 - InvZulG 1969 - (BGBl. I S. 1211) weiter anzuwenden auf Wirtschaftsgüter, Ausbauten und Erweiterungen, die nachweislich vor dem 19. Februar 1973 bestellt worden sind oder mit deren Herstellung vor diesem Zeitpunkt begonnen worden ist. Es ist unstreitig, daß in den vorliegenden Fällen diese Voraussetzungen gegeben sind. Die Beklagte beruft sich jedoch darauf, daß § 2 InvZulG 1973 und 1975 von der genannten Übergangsvorschrift nicht erfaßt würde und sich daher in dieser Bestimmung die Grundlage für die Erteilung von Bescheinigungen des Bundesministers für Wirtschaft zwecks Gewährung einer Investitionszulage befinde. Die Klägerin begehre nämlich im Rahmen einer Verpflichtungsklage eine zukünftige Leistung der Beklagten, die nach neuestem Recht beurteilt werden müsse. Das ist unrichtig. Unter welchen Voraussetzungen eine Bescheinigung zu erteilen ist, war bis zum Inkrafttreten des Investitionszulagengesetzes von 1973 in § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 geregelt. Es spielt keine Rolle, daß nunmehr § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 durch § 2 InvZulG 1973 und 1975 ersetzt worden ist, weil § 2 der Neufassung auf Grund der ausdrücklich für anwendbar erklärten Regelung in § 1 InvZulG 1969, zu der auch § 1 Abs. 4 gehört, ausgeschlossen ist. Für die Anwendung des Investitionszulagengesetzes von 1969 spricht, unabhängig von dieser gesetzlichen Regelung, auch die Rechtsprechung (BVerwGE 39, 135[BVerwG 09.12.1971 - BVerwG VIII C 6.69] [139]), nach der die Rechtslage zur Zeit der letzten mündlichen Verhandlung dann nicht maßgebend ist, wenn die Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch nach der gesetzlichen Regelung bereits im Zeitpunkt der Antragstellung erfüllt sein müssen. So liegt es in den hier zu entscheidenden Fällen, weil die Investition der Antragstellung nach dem Investitionszulagengesetz vorausgehen muß.

2.

Der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist gegeben. Es handelt sich bei den Begehren auf Erteilung von Bescheinigungen zwecks Gewährung von Investitionszulagen um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil die Bescheinigungen die Grundlage für eine Subventionierung durch die öffentliche Hand darstellen (vgl. BVerwGE 31, 279[BVerwG 14.02.1969 - BVerwG VII C 15.67] [283]). In dem hier maßgeblichen § 5 Abs. 7 InvZulG 1973 und 1975 hat der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte bei Streitigkeiten über die Erteilung derartiger Bescheinigungen ausdrücklich angeordnet. § 3 Abs. 7 InvZulG 1969 enthält eine solche Regelung allerdings nicht; jedoch zeigt diese Bestimmung, nach der der Finanzrechtsweg in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über die auf Grund des Investitionszulagengesetzes 1969 ergehenden Verwaltungsakte der Finanzbehörden gegeben ist, im Gegenschluß, daß bei Verwaltungsakten anderer Behörden, wie hier des Bundesministers für Wirtschaft, der Verwaltungsrechtsweg und nicht der Finanzrechtsweg gegeben ist. Solche Streitigkeiten sind auch nicht durch andere Bundesgesetze ausdrücklich einem anderen Gericht zugewiesen worden. Insbesondere ist für das Begehren auf Erteilung von Bescheinigungen nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 nicht der Finanzrechtsweg gegeben (so aber VG Frankfurt/Main, das diese Auffassung inzwischen wieder aufgegeben hat, in seinem Urteil vom 20. Oktober 1971, BB 1971, 1534 - nur Leitsatz -).§ 33 Abs. 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung eröffnet den Finanzrechtsweg nicht; denn die Streitsache ist keine Abgabenangelegenheit im Sinne dieser Bestimmung. Die Klägerin soll keine Geldleistung an die öffentliche Hand erbringen, sondern begehrt von dieser auf Grund der erstrebten Bescheinigungen eine solche Leistung als Subvention. Auch werden die Bescheinigungen nicht von den Finanzbehörden, sondern vom Bundeswirtschaftsminister erteilt.

3.

Die Gewährung von Zulagen nach § 1 InvZulG 1969 verstößt auch nicht gegen europäisches Recht, so daß der Klägerin nicht entgegengehalten werden kann, daß ihr solche auch dann nicht gewährt werden dürften, wenn ihr die begehrten Bescheinigungen erteilt würden.

Art. 92 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957 - EWGV - (BGBl. II S. 766) legt allerdings fest, daß wettbewerbsverfälschende Beihilfen, die eine Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionsströme bewirkten, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien. Diese Bestimmung ist aber nicht unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht und kann daher nationalen Normen nicht entgegenstehen. Diese Frage ist geklärt, weil der Europäische Gerichtshof in einer anderen Vorlagesache (EuGH XIX, 611 [622]) entsprechend entschieden hat.

Nun hat zwar die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 13. Januar 1970 wegen des Investitionszulagengesetzes 1969 ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 2 EWGV eingeleitet, in dem eine Entscheidung noch nicht ergangen ist. Aber auch das hindert die Gewährung der begehrten Zulagen nicht. Nach Art. 93 Abs. 3 Satz 3 EWGV darf allerdings ein Mitgliedstaat die beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung bei Beihilfen nicht durchführen, bevor die Kommission nicht eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Doch setzt das voraus, daß die Kommission nach Satz 2 dieser Bestimmung unverzüglich ein Verfahren eingeleitet hat. An einer solchen unverzüglichen Einleitung des Verfahrens fehlt es im vorliegenden Fall. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften wurde durch eine Note vom 22. April 1969 über den Gesetzesentwurf zum Investitionszulagengesetz 1969 unterrichtet. Das Gesetz trat gemäß § 5 am 22. August 1969 in Kraft. Die Kommission hat erst im Januar 1970 das Verfahren eingeleitet.

Für den Fall, daß die Kommission es unterläßt, das in Art. 93 EWGV vorgesehene förmliche Verfahren unverzüglich einzuleiten, obwohl sie durch einen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, darf der Mitgliedstaat nach Ablauf der zur ersten Prüfung ausreichenden Frist, die etwa zwei Monate beträgt, die geplanten Beihilfemaßnahmen unter der Bedingung durchführen, daß er diese der Kommission zuvor anzeigt. Damit fällt die Beihilfe dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen, d.h. sie darf vorerst geleistet werden. Das ist durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf Grund von anderweitigen Vorlagen (EuGHE XIX, 1471, 1495, 1511 und 1527) bereits geklärt.

In den vorliegenden Fällen hat das Berufungsgericht im übrigen mit Recht darauf hingewiesen, daß die Frage, ob die Beihilfen europäischem Recht widersprechen und aus diesem Grunde nicht gewährt werden dürften, dahingestellt bleiben kann, weil die Klägerin auch nach nationalem Recht keinen Anspruch auf Erteilung der Bescheinigungen hat, die Voraussetzung für die Gewährung der Investitionszulagen sind.

4.

Das Berufungsgericht hat die Klagen abgewiesen, weil die Investitionen der Klägerin die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 nicht erfüllen. Diese Entscheidungen verletzen Bundesrecht nicht. Nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 hat der Bundesminister für Wirtschaft im Benehmen mit der von der Landesregierung bestimmten Stelle u.a. zu bescheinigen, daß die Errichtung, Erweiterung, Umstellung oder Rationalisierung der Betriebsstätte volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig und geeignet ist, die Wirtschaftsstruktur der in Absatz 2 bezeichneten förderungswürdigen Gebiete zu verbessern, und den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung und Landesplanung entspricht. Dabei bilden die Begriffe der volkswirtschaftlich besonderen Förderungswürdigkeit und der Eignung zur regionalen Strukturverbesserung eine Einheit (a). Eine Förderung setzt voraus, daß die Errichtung oder Erweiterung der Betriebsstätte, für die eine Investitionszulage begehrt wird, einen Einkommenszufluß in die förderungsbedürftigen Gebiete zur Folge hat - sog. Primäreffekt - (b). Die Durchführung des sich hieraus ergebenden sog. "Exportprinzips" scheitert nicht an unüberwindlichen Abgrenzungsschwierigkeiten (c). Ein Primäreffekt ist beim Handel nur dann zu bejahen, wenn über 50 % der Waren an Personen außerhalb der förderungsbedürftigen Region abgesetzt werden (d).

a)

Nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 ist Voraussetzung jeder Förderung, daß die Investition geeignet ist, die Struktur der Regionalwirtschaft zu verbessern. Die Investition muß aber auch volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig sein. Diese Regelung trägt der Erfahrung Rechnung, daß die Stärkung der Wirtschaft vor, Regionen, die in der Entwicklung hinter dem Durchschnitt zurückgeblieben sind, zwar in der Regel auch im gesamtvolkswirtschaftlichen Interesse liegt, dies aber nicht notwendig der Fall ist. Insoweit ergänzen sich die beiden Begriffe des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969, nämlich die volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit und die Eignung zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (so auch Tettinger, WiR 1974, 37 [95]; a.A. Heinze, BB 1973, 1387 [1388]).

Die Zusammenballung von Menschen in prosperierenden Gebieten auf der einen Seite und der Verfall der Wirtschaft in Grenzregionen auf der anderen Seite ist ein allgemeines volkswirtschaftliches Problem, unter dem fast alle Industriestaaten zu leiden haben. Die Bundesrepublik Deutschland will die wirtschaftliche Schwäche von Regionen im Interesse der gesamten Volkswirtschaft bekämpfen, dies aber nur insoweit tun, als es in deren besonderem Interesse liegt. Deshalb fordert das Gesetz, daß die Investition, für die eine Bescheinigung zwecks Gewährung einer Zulage zu erteilen ist, volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig ist. Keineswegs ist hier das Wort "volkswirtschaftlich" durch das Wort "regionalwirtschaftlich" zu ersetzen, wie die Klägerin meint. Aus dem Zusammenhang des Gesetzes ergibt sich, daß Regionalwirtschaft und Volkswirtschaft hier in einem unlösbaren Zusammenhang stehen. Zu Unrecht meint die Klägerin ferner, daß Volkswirtschaft und Regionalwirtschaft Gegensätze seien. Es sind allerdings Fälle denkbar, in denen die Interessen der Regionalwirtschaft zu denen der Volkswirtschaft in Widerspruch stehen. In diesem Falle sind auf Grund des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 die regionalwirtschaftlichen Interessen nicht förderungswürdig. In der Regel ist dagegen die Förderung der Regionalwirtschaft von entwicklungsbedürftigen Gebieten auch für die allgemeine Volkswirtschaft von Vorteil.

Hingegen sind betriebswirtschaftliche Vorteile, die nicht auch der Regionalwirtschaft insgesamt zugute kommen, volkswirtschaftlich grundsätzlich nicht förderungswürdig. Das hat das Verwaltungsgericht Köln verkannt, als es ausschließlich die Schaffung von Arbeitsplätzen in einem Betrieb zum Maßstab der Förderung machte, ohne die allgemeine Arbeitsmarktlage zu berücksichtigen. Die Errichtung von Warenhäusern kann zur Vernichtung kleinerer Handelsbetriebe und damit zur Arbeitslosigkeit von Angehörigen der sogenannten Mittelschicht führen. Sie steigert die Kapitalkonzentration und wird im allgemeinen nicht zu einer Vermehrung der Arbeitsplätze in der Region beitragen. Im Gegensatz zu der Ansicht des Verwaltungsgerichts Köln ist die Schaffung von Arbeitsplätzen zudem schon deswegen nicht der einzige Zweck des Investitionszulagengesetzes, weil nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a InvZulG 1969 neben der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze ausdrücklich u.a. die volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit zur Voraussetzung für die Erteilung der Bescheinigungen gemacht worden ist.

Freilich brauchen auch Investitionen im Bereich des Handels nicht von vornherein ungeeignet zu sein, die Wirtschaftsstruktur einer förderungsbedürftigen Region zu verbessern; ebenso wie eine angemessene Infrastruktur für das Gedeihen eines Wirtschaftsraums notwendig ist, muß - wie die Klägerin zutreffend vorträgt - eine ausreichende Versorgung durch den Handel vorhanden sein, um eine förderungsbedürftige Region attraktiv zu machen. Investitionen im Bereich des Handels können daher - dies ist der Klägerin zuzugeben - der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur dienen und zugleich volkswirtschaftlich erwünscht sein.

b)

Dies genügt indessen nicht, um die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 zu erfüllen. Die Förderung beschränkt sich nämlich nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 auf solche betrieblichen Investitionen, die volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig sind. Mit Recht legen das Berufungsgericht und die Beklagte diesem Tatbestandsmerkmal eine selektive Funktion bei. Es soll durch diese Regelung das sogenannte "Gießkannenprinzip" vermieden werden (vgl. Abg. Kurlbaum-Beyer in Sitzungen des Deutschen Bundestages V, 13372 B). Die Bundesrepublik Deutschland will auf diese Weise mit möglichst geringen Mitteln einen möglichst großen volkswirtschaftlichen Effekt erzielen. Ein solcher Effekt von besonderem Gewicht tritt bei Investitionen ein, die den Einkommensfluß in die zu fördernden Regionen allgemein auf die Dauer erhöhen. Diese Wirkung äußert sich zu einem großen Teil, wie der Klägerin zuzugeben ist, in der Erhöhung des gesamten Lohnaufkommens in der Region; doch sind auch die Vermehrung des lohnunabhängigen Einkommens sowie die Schaffung von Sachwerten in der Region als Folge der Investition für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftslage und damit für die gleichmäßigere Verteilung der Wirtschaftsgüter im gesamtwirtschaftlichen Raum von Bedeutung. Ein in dieser Hinsicht möglichst großer volkswirtschaftlicher Effekt ist aber besonders bei der Stützung von Betrieben gegeben, die nicht lediglich den regionalen Verbrauchermarkt versorgen, sondern Güter oder Dienstleistungen in andere Gebiete "exportieren" oder "Importe" in die Region ersetzen (Importsubstitution) und hierdurch einen - im Verhältnis zur Investition nicht unerheblichen - Einkommensfluß in die zu fördernde Region zur Folge haben oder - bei der Importsubstitution - einen Geldabfluß vermeiden (Primäreffekt); hierdurch tragen sie dazu bei, das wirtschaftliche Gedeihen in der Region allgemein durch Stärkung der internen regionalen Wirtschaft (Sekundärwirkung) zu beleben. Mit Recht hat das Berufungsgericht diesen Primäreffekt unmittelbar aus der. Sinngehalt des Gesetzes gefolgert. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß das Wort "Primäreffekt" nicht in den Gesetzestext aufgenommen worden ist. Der mit ihm umschriebene. Inhalt ergibt sich aus dem Begriff der volkswirtschaftlich besonderen Förderungswürdigkeit. Natürlich hätte auch der Gesetzgeber festlegen können, was unter dem letztgenannten Begriff zu verstehen ist, wie er das jetzt kasuistisch in § 2 InvZulG 1973 und 1975 versucht hat. Zu einer Kasuistik ist der Gesetzgeber aber nicht verpflichtet. Der Grundsatz der Rechtsklarheit wird nicht dadurch beeinträchtigt, daß der Gesetzgeber, um der Vielfalt der Lebensverhältnisse Herr zu werden, sich eines weitgefaßten unbestimmten, aber bestimmbaren Begriffs wie des der volkswirtschaftlich besonderen Förderungswürdigkeit bedient. Ein Verstoß gegenArt. 20 Abs. 3 und 28 GG liegt deshalb nicht vor. Ebensowenig ist damit die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beeinträchtigt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der. Beklagten bei der Anwendung des Gesetzes auf den Einzelfall durch das Wort "besonders" eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt worden ist. Bei der Auslegung des Gesetzes ergibt sich aus seinem Sinngehalt unmittelbar, daß der Begriff "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig" in § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 jedenfalls das Erfordernis des Primäreffekts enthält. Für die Richtigkeit dieser Auslegung spricht auch, daß die Bevorzugung von Betrieben, die einen besonderen Einkommenszufluß in die Region bewirken, indem sie ihre Produktion aus der Region "exportieren" oder den "Import" von Gütern oder Dienstleistungen in die Region ersetzen, sowohl der Rechtslage vor Inkrafttreten des Investitionszulagengesetzes 1969 auf Grund der Richtlinien der Beklagten als auch der neuen Rechtslage nach § 2 InvZulG 1973 und 1975 entspricht.

Darum ist es unerheblich, ob die Beklagte bei der Anwendung der entsprechenden Bestimmung des § 32 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Anpassung und Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaues und der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete vom 15. Mai 1968 (BGBl. I S. 365) eine andere Praxis als beim Investitionszulagengesetz 1969 verfolgt. Auf die Handhabung durch die Behörden kommt es bei der Auslegung eines Gesetzes rechtlich regelmäßig nicht an. Es kann deshalb auch dahingestellt bleiben, ob die genannte Vorschrift nicht auf Grund des Sinns und Zwecks des erwähnten Gesetzes mit Recht anders ausgelegt wird oder ob die Praxis der Beklagten mit der hier gefundenen Gesetzesauslegung in Widerspruch steht. Das Berufungsgericht hat deshalb seine Aufklärungspflicht nicht dadurch verletzt, daß es die Praxis der Beklagten bei der Auslegung des genannten Gesetzes nicht aufgeklärt hat.

c)

Das sich aus dem Primäreffekt ergebende sogenannte "Exportprinzip" ist auch praktikabel; unüberwindliche Abgrenzungsschwierigkeiten der einzelnen "Export"räume innerhalb des einheitlichen Wirtschaftsgebiets der Bundesrepublik Deutschland stehen seiner Anwendung nicht entgegen. Es mag sein, daß die Beklagte nicht in der Lage ist, in jedem, einzelnen Fall die Handelsströme genau zu verfolgen. Das ist aber auch nicht erforderlich. Auszugehen ist davon, daß es im Sinn des Primäreffekts stets vorteilhaft ist, wenn ein Einkommenszustrom in ein Fördergebiet bewirkt wird, woher dieser Zustrom auch immer kommen mag; in besonders hohem Maße wird die mit der Förderung verbundene Wirkung erreicht, wenn der Einkommensstrom aus einem Nichtfördergebiet in ein Fördergebiet fließt. Die mit dem Primäreffekt beabsichtigten Wirkungen werden jedoch auch dann erreicht, wenn der Einkommensstrom aus einem Fördergebiet in ein anderes Fördergebiet geleitet wird; dies allerdings nur unter Voraussetzungen, die es ausschließen oder zumindest unwahrscheinlich machen, daß die Förderung eines Fördergebietes und dessen damit verbundener Aufschwung zu entsprechenden Einbußen eines anderen Fördergebietes führt. Deswegen kann ein Einkommenszustrom nur insoweit gefördert werden, als er aus Gebieten kommt, die hinreichend weit entfernt sind, so daß von einer ernsthaften Konkurrenz zwischen demjenigen Fördergebiet (samt den dort gelegenen Betrieben), in das der Einkommenszustrom fließt, und demjenigen, von dem er ausgeht, für den Regelfall nicht mehr gesprochen werden kann. Es ist jedenfalls nicht abwegig, wenn davon ausgegangen wird, daß unter dieser Voraussetzung der Einkommenszufluß, der nunmehr aus einem Fördergebiet (A) in ein anderes Fördergebiet (3) fließt, bislang aus dem Fördergebiet A in ein Nichtfördergebiet geflossen ist.

Ob die Aktionsräume der regionalen Aktionsprogramme, nach denen Bund und Länder die regionale Wirtschaftsförderung durchführen (vgl. Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" vom 8. Oktober 1969 - BGBl. I S. 1861), im einzelnen diesen Erfordernissen entsprechen, kann zwar angesichts ihrer bisher nirgends ernsthaft angezweifelten Umgrenzung angenommen werden; ob dies tatsächlich stets der Fall ist, ist aber nicht entscheidungserheblich. Jedenfalls kann keine Rede davon sein, daß sie offensichtlich ungeeignet seien und deswegen die mit dem Primäreffekt beabsichtigten günstigen Auswirkungen auf alle Fördergebiete in Frage stellen würden, wie dies beim Fehlen einer jeden Abgrenzung von Fördergebieten der Fall sein könnte. Ob es von dieser Regionseinteilung und der Bindung an ihre Grenzen Ausnahmen etwa dann geben kann, wenn ein Unternehmen unmittelbar an der Grenze zwischen zwei Fördergebieten seinen Sitz hat oder in Konkurrenz zu solchen in Förderungsgebieten angesiedelten Betrieben tritt, die fast ausschließlich den gesamten Bedarf der Bundesrepublik Deutschland decken, kann hier offenbleiben. Es genügt deshalb für die Bejahung der volkswirtschaftlich besonderen Förderungswürdigkeit in der Regel die Feststellung, daß die Produkte oder Waren überwiegend nicht in der Region abgesetzt werden, in der die Betriebsstätte errichtet oder erweitert worden ist; Entsprechendes gilt für Importsubstitutionen, die überwiegend Importe aus anderen Regionen ersetzen müssen. Diese Voraussetzungen aber lassen sich ausreichend sicher beurteilen.

d)

Die Errichtung oder Erweiterung von Betriebsstätten des Handels löst in der Regel keinen Primäreffekt aus, weil die Waren innerhalb der Region abgesetzt zu werden pflegen. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin folgt daraus nicht, daß es auf die Erzielung eines Primäreffekts deswegen nicht ankommen könne, weil andernfalls das Gesetz den Handel ausdrücklich, wie in anderen Gesetzen, von der Förderung ausgeschlossen hätte. Mit einem solchen Ausschluß wäre das Gesetz weiter gegangen, als zur Erreichung eines Primäreffekts und damit im Interesse der Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur notwendig und wünschenswert gewesen wäre. Es ist nämlich durchaus möglich, daß auch Handelsunternehmen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 erfüllen. Das ist etwa der Fall beim Versandhandel, beim Handel im Rahmen des Fremdenverkehrs für Fremde, die von außerhalb der Region zugereist sind, sowie beim Handel, der überwiegend über die regionalen Grenzen hinausgeht.

Soweit der Handel die Grenzen der Region nur teilweise überschreitet, kommt es darauf an, in welchem Umfang dies der Fall ist. Einen Primäreffekt, der volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig wäre, kann er nur dann auslösen, wenn die Waren zu über 50 % außerhalb der Region abgesetzt werden. Zwar ist auch ein geringerer Prozentsatz des Absatzes in regionalfremde Gebiete volkswirtschaftlich förderungswürdig, weil bereits kleinere "Exportmengen" einen Einkommenszufluß in die Region auslösen. Von einer besonderen Förderungswürdigkeit kann aber nur die Rede sein, wenn über die Hälfte der abzusetzenden Waren die Region verläßt. Da die Investition für die gesamte Betriebsstätte gewährt wird, ist für die Frage der besonderen Förderungswürdigkeit entscheidend, daß die Produkte oder Waren dieser Betriebstätte überwiegend die Region verlassen und daher auch überwiegend zu einem Einkommenszufluß in die Region führen. Dabei ist nicht ohne weiteres von dem Betrieb als Ganzem auszugehen. Maßgebend ist allein die Betriebsstätte, für die die Zulage gewährt werden soll. Es kommt darauf an, welchen Erfolg die durch die Investition geförderte Betriebsstätte oder der Erweiterungsteil der Betriebsstätte insgesamt hat.

Die Betriebe der Klägerin, für die sie Förderung begehrt, nämlich die Erweiterung eines Warenhauses in der Innenstadt und die Errichtung eines neuen Warenhauses in einem Vorort von Kiel, tragen aller Voraussicht nach überhaupt nicht dazu bei, die Wirtschaftsstruktur der förderungsbedürftigen Gebiete zu verbessern, weil Kiel als Landeshauptstadt wahrscheinlich bereits vorher ausreichende Einkaufsmöglichkeiten für seine Bevölkerung hatte. Diese Frage kann aber dahingestellt bleiben. Selbst wenn man eine Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und damit die volkswirtschaftliche Förderungswürdigkeit bejahen würde, würde dennoch die Errichtung und Erweiterung der Warenhäuser der Klägerin volkswirtschaftlich nicht besonders förderungswürdig sein. Diese Projekte sind nicht geeignet, den Einkommensfluß in die förderungsbedürftige Region in Schleswig-Holstein nachhaltig zu bewirken. Sie haben keinen Primäreffekt; denn sie lösen über die unmittelbare Wirkung, die jede Investition zur Folge hat, hinaus keinen Einkommenszufluß in das zu fördernde Gebiet aus. Sie erfüllen lediglich die Bedürfnisse der dort ortsansässigen Bevölkerung.

Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liegt in der Regelung des § 1 Abs. 4 InvZulG nicht. Sie ist nicht willkürlich; denn der Gesetzgeber ist nicht gezwungen, Subventionen ohne Rücksicht darauf zu gewähren, in welchem Umfang sie dem von ihm beabsichtigten Zweck zu dienen geeignet sind. Er ist durchaus befugt, Zulagen denen zu verweigern, die diesem Zweck mit ihren Investitionen in nicht genügendem Umfang Rechnung tragen. Durch die Art der Gewährung der Investitionszulage wird auch nicht gegen Art. 2 GG verstoßen; alle Unternehmen, die auf die gleiche Weise wie die Klägerin ihr Einkommen erzielen, werden nicht subventioniert, so daß die Klägerin in ihrer Konkurrenzlage nicht beeinträchtigt ist. Darum ist auch Art. 12 Abs. 1 GG nicht verletzt. Die gesetzliche Regelung beeinträchtigt nicht die Berufstätigkeit und verletzt erst recht nicht den Schutzbereich des Art. 14 GG. Das Investitionszulagengesetz will vielmehr in erster Linie die Errichtung und Erweiterung solcher Betriebsstätten fördern, die auch in den nicht geförderten Regionen ihren Sitz haben könnten, weil sie auf den Kundenkreis der Region nicht entscheidend angewiesen sind. Das Gesetz, das eine Zulage vorsieht, soll einen Anreiz auf diese Betriebe ausüben, ihre Betriebsstätte in der zu fördernden Region zu errichten oder zu erweitern. Gerade diese Voraussetzung erfüllt eine Betriebsstätte nicht, die wegen des Kundenkreises, den sie ansprechen will, auf die Errichtung oder Erweiterung in der zu fördernden Region angewiesen ist.

Da die Klägerin mit ihren Revisionen keinen Erfolg hat, fallen ihr nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens zur Last.