I.

Nach § 7 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1352) - FFG - gewährt die Beklagte den Herstellern eines programmfüllenden deutschen Films (Referenzfilms) auf Antrag Förderungshilfe für die Herstellung eines neuen programmfüllenden deutschen Films (zu fördernden Films). Nach Absatz 10 Satz 1 kann ein Antrag auf Förderungshilfe nur gestellt werden, wenn der Hersteller innerhalb eines Monats nach der Erstaufführung des Referenzfilms der Anstalt mitgeteilt hat, daß er eine Förderungshilfe in Anspruch zu nehmen beabsichtigt.

Die Klägerin meldete mit einem am 9. Februar 1970 bei der Beklagten eingegangenen Schreiben an, sie beabsichtige, für den Film "Die Schlacht an der Neretva", dessen Erstaufführung am 9. Januar in Hamburg und Hannover stattgefunden habe, Förderungshilfe in Anspruch zu nehmen. Tatsächlich stellte es sich heraus, daß der Film bereits am 25. Dezember 1969 in Köln und Düsseldorf zur Aufführung gelangt war. Zwar war der Start des Films für den 9. Januar 1970 vorgesehen gewesen; der Verleiher hatte aber für diesen Zeitpunkt bei den beteiligten Filmtheatern keinen Termin erhalten können und deshalb in diesen beiden Städten die Erstaufführung vorgezogen.

Die Beklagte teilte der Klägerin mit, daß ein Antrag auf Gewährung von Filmförderungshilfe wegen Versäumung der Meldefrist des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG nicht mehr gestellt werden könne. Sie wies den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin mit der gleichen Begründung zurück.

Die Klägerin hat Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Hiergegen hat die Klägerin Berufung eingelegt. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat Beweis erhoben über die Gründe, die zu der verspäteten Voranmeldung geführt haben. Alsdann hat es durch Urteil vom 13. April 1973 die Bescheide der Beklagten aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Förderungshilfe für den Film "Die Schlacht an der Neretva" nicht wegen Versäumung der Frist des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG zurückzuweisen. Es hat diese Entscheidung wie folgt begründet: Die Meldefrist sei allerdings abgelaufen gewesen, als die Anmeldung der Klägerin bei der Beklagten eingegangen sei. Die Versäumung der Frist habe jedoch nicht zur Folge, daß die Klägerin mit einem Antrag auf Gewährung von Filmförderungshilfe ausgeschlossen sei; denn § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG sei verfassungskonform als Sollvorschrift auszulegen. Die Frist sei zur Erreichung des Zweckes, eine vorausschauende Planung der Ausgaben zu erleichtern, ungeeignet. Wäre § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG, wofür sein Wortlaut zunächst sprechen könnte, als anspruchsvernichtende Ausschlußfrist auszulegen, so hätte das Berufungsgericht erhebliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht sei, falls sie zulässig sein sollte, nicht erforderlich, weil § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG, ohne daß dem Gesetz ein neuer Inhalt gegeben würde, so ausgelegt werden könne, daß die Norm den Charakter einer Soll- oder Ordnungsvorschrift behalte. Nur in dieser Auslegung sei die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar; denn belastende Gesetze, also auch Normen, die eine Vergünstigung von der Wahrung einer Ausschlußfrist abhängig machten, verletzten das Rechtsstaatsprinzip, wenn sie zur Erreichung des angestrebten Zweckes ungeeignet seien. Selbst wenn man § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG eine weitergehende Bedeutung zumessen wollte, würde das Mißverhältnis zwischen Sinn und Tragweite der Frist und den schwerwiegenden Folgen der Fristversäumung gebieten, die Gewährung von Nachsicht (beim Nachweis fehlenden Verschuldens) zuzulassen. Die Klägerin habe organisatorisch die nötigen Vorkehrungen gegen eine Versäumung der Anmeldefrist getroffen. Von einer schuldhaften Verletzung der Aufsichtspflicht könne nicht die Rede sein.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag,

Bei der in § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG normierten Meldefrist handele es sich um eine anspruchsvernichtende Ausschlußfrist des materiellen Rechts, gegen deren Versäumung eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht möglich sei. Diese Fristregelung sei nicht verfassungswidrig. Es sei ausschließlich Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, welchen Zweck er mit einer gesetzlichen Regelung verbinde. Die hier strittige Frist diene dazu, der Beklagten Kenntnis davon zu verschaffen, welche Filme überhaupt für eine zukünftige Förderung in Betracht kämen. Die Erfahrung zeige, daß etwa die Hälfte der Filme später Förderungshilfe erhielten. Da somit die Ausschlußfrist ihren Zweck zu erfüllen geeignet sei, habe diese Frist nicht in eine Sollvorschrift umgedeutet werden dürfen.

Die Klägerin beantragt,

Der Wortlaut des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG sei nicht so eindeutig, wie die Beklagte behaupte. Die Bestimmung müsse vielmehr auf ihren konkreten Sinngehalt untersucht werden. Sie enthalte keine Antragsfrist, sondern eine Voranmeldungsfrist. Diese Voranmeldung gebe aber der Beklagten nicht einmal einen groben Überblick über die Zahl der zu leistenden Förderungshilfen. Aus der Voranmeldung sei nicht zu ersehen, ob der gemeldete Referenz film die zahlreichen Förderungsvoraussetzungen erfülle, insbesondere ob er Bruttoverleiheinnahmen in Höhe von mindestens 500.000 DM erzielen werde. Für die Haushaltplanung seien die vorangemeldeten Filme ohne jede Bedeutung; denn der Grundförderungsbetrag werde in den ersten drei Monaten nach dem Schluß des Kalenderjahres den Herstellern der Referenzfilme zuerkannt, die im abgelaufenen Kalenderjahr die Voraussetzungen für die Zuerkennung nachgewiesen hätten. Das krasse Mißverhältnis zwischen dem fragwürdigen Sinn und der minimalen Tragweite der Frist einerseits und den schwerwiegenden Folgen der Fristversäumung für den betroffenen Filmhersteller andererseits geböten es überdies, die Gewährung von Nachsicht beim Nachweis fehlenden Verschuldens zuzulassen.

II.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet.

Zwar stellt § 7 Abs. 10 Satz 1 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1352) - FFG - eine Mußvorschrift dar, deren Nichtbeachtung in der Regel den Verlust des Anspruchs auf Förderungshilfe auf Grund eines Referenzfilms zur Folge hat, wenn der Hersteller nicht innerhalb eines Monats nach der Erstaufführung des Referenzfilms mitgeteilt hat, daß er eine. Förderungshilfe in Anspruch zu nehmen beabsichtigt (1). Dieser Verlust tritt jedoch nicht ein, wenn der Hersteller die Frist schuldlos versäumt hat (2).

1)

Die Auffassung des Berufungsgerichts, § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG sei als Sollvorschrift auszulegen, hält einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand. Schon der Wortlaut der Bestimmung ergibt, daß eine Förderungshilfe nur gewährt werden kann, wenn der Hersteller die Frist beachtet hat. Eine andersartige Auslegung als Sollvorschrift, um die Regelung verfassungskonform zu gestalten, scheitert hier schon daran, daß dies zu dem Wortlaut und dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch stehen würde. Als Ordnungsvorschrift, deren Verletzung keinen Nachteil mit sich bringen würde, wäre § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG sinnentleert; denn dann wäre es zulässig, den erst bei Vorliegen aller Förderungsvoraussetzungen, also u.U. erst nach über zwei Jahren gestellten Antrag auf Förderungshilfe mit der Mitteilung, daß der Filmhersteller eine Förderungshilfe in Anspruch zu nehmen beabsichtigt, zu verbinden, im Ergebnis also auf diese Mitteilung ganz zu verzichten. Das hat der Gesetzgeber aber durch die Fristbestimmung mit Sicherheit verhindern wollen. Jede verfassungskonforme Auslegung findet aber ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (so BVerfGE 18, 97 [111] mit weiteren Hinweisen).

Die Regelung des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG verstößt jedenfalls dann nicht gegen Verfassungsrecht, wenn sie bei schuldhafter Verletzung der Fristvorschrift den Verlust der Förderungshilfe vorsieht. Bei der Förderungshilfe handelt es sich um einen Akt der gewährenden Verwaltung. Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß die Klägerin im vorliegenden Fall die Ablehnungsbescheide der Beklagten anficht; denn diese sind im Rahmen des Subventionsrechts erlassen worden. Bei der Gewährung von Subventionen hat der Gesetzgeber einen besonders großen Ermessensraum, die Voraussetzungen zu bestimmen, von deren Erfüllung die Leistungen abhängig sein sollen (vgl. BVerfGE 17, 210 [BVerfG 12.02.1964 - 1 BvL 12/62] [216]; 23, 258 [264]; 28, 206 [214] mit weiteren Hinweisen), dies gilt auch dann, wenn der Berechtigte - wie hier die Klägerin - an der Aufbringung der zu verteilenden Mittel zumindest mittelbar mitbeteiligt ist.

Allerdings darf eine Voraussetzung, von der die Gewährung der Subvention abhängig gemacht wird, nicht willkürlich sein. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Zwar ist den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen, aus welchen Gründen der Gesetzgeber die Fristregelung getroffen hat; doch genügt es, daß ihr ein sinnvoller Zweck entnommen werden kann. Ein solcher Sinn könnte darin liegen, vorausschauend festzustellen, wieviel Grundbeträge in den nächsten Jahren auszuschütten sind. Die Beklagte verfügt über eine gewisse Erfahrung darüber, wieviel prozentual von den angemeldeten Referenzfilmen die Förderungsvoraussetzungen erfüllen werden. Wenn dies auch nicht im Haushaltansatz Berücksichtigung findet, so ermöglicht diese Kenntnis doch immerhin Prognosen für die zukünftige Entwicklung. Das erscheint auch deshalb bedeutsam, weil unter Umständen zum Zwecke der Finanzierung der Anstalt andere Einnahmen als die Filmabgaben beschafft werden müssen. Darüber hinaus verhindert die fristgemäße Meldung Zweifel über den Erstaufführungstermin eines Referenzfilms, der nach § 8 Abs. 2 FFG für die Gewährung des Grundbetrages rechtliche Bedeutung hat, da dieser nur zuerkannt wird, wenn der Referenz film innerhalb von zwei Jahren nach seiner Erstaufführung Bruttoeinnahmen in Höhe von mindestens 500.000 DM erzielt hat. Ob dabei als Nebenzweck beabsichtigt worden ist, die Zahl der auf Grund eines Referenzfilms Anspruchsberechtigten klein zu halten, kann dahingestellt bleiben; denn diese Absicht erscheint zumindest als Nebenzweck deshalb zulässig, weil die so ersparten Gelder anderen Filmförderungsberechtigten zugute kommen. Demgegenüber hat es der Filmhersteller in der Hand, rechtzeitig mitzuteilen, daß er die Filmförderungshilfe in Anspruch zu nehmen beabsichtigt. Es ist nicht unbillig, daß er seines Förderungsanspruchs jedenfalls dann verlustig geht, wenn er diese Mitteilungspflicht schuldhaft nicht einhält, auch wenn es sich nur um leichtes Verschulden handelt.

2)

Anders liegt es dagegen, wenn der Filmhersteller die Frist des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG schuldlos nicht einhält. In Anbetracht der nicht sehr erheblichen Bedeutung, die die fristgemäße Meldung für die Beklagte hat, wäre es unbillig, dem Filmhersteller wegen dieser unverschuldeten Säumnis seinen Anspruch auf Förderungshilfe, die für ihn auch im Konkurrenzkampf von erheblicher Bedeutung ist, zu entziehen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ausgesprochen, es gebe keinen allgemeinen Grundsatz der Art, daß für die Versäumung materiellrechtlicher Fristen im öffentlichen Recht die prozessualen Vorschriften über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gelten hätten (so Urteil vom 22. September 1955 - BVerwG III C 74.54 - MDR 1956, 121; BVerwGE 13, 209 [211, 212]; 21, 258 [261, 262]; Urteil vom 4. Mai 1973 - BVerwG VII C 26.71 - DokBer. A 73, 283). Doch hat es die Möglichkeit offengelassen (BVerwGE 24, 154 [BVerwG 27.05.1966 - BVerwG VII C 139.64]), daß gegenüber der Berufung auf den Ablauf der Ausschlußfrist im Subventionsrecht der Einwand des Rechtsmißbrauchs in besonderen Ausnahmefällen eingreifen könne. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor, weil es sich nicht um die Verletzung einer Antragsfrist, deren Einhaltung für die Subventionierung oft von wesentlicher Bedeutung ist (insbesondere um die mißbräuchliche Inanspruchnahme von Subventionen zu verhindern), sondern lediglich um die Nichteinhaltung einer Frist zur Mitteilung einer Absicht handelt, bei Vorliegen der Voraussetzungen von seinem Antragsrecht Gebrauch zu machen.

Eine solche einschränkende Auslegung des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG steht auch nicht im Widerspruch zu dem Gesetzeszweck. Die Bestimmung bleibt weiter sinnvoll. Da der Filmhersteller die materielle Beweislast für seine Schuldlosigkeit trägt, werden sich die zulässigen Fristüberschreitungen auf wenige Fälle und überschaubare Zeiträume beschränken, die dem Sinn und Zweck der Fristsetzung nicht widersprechen.

Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend tatsächlich festgestellt, daß die Klägerin in ihrer Organisation Sorge getragen hat, daß ihr die Erstaufführungstermine rechtzeitig bekanntgegeben wurden; auch könne von einer schuldhaften Verletzung der Aufsichtspflicht nicht die Rede sein. Legt man diese tatsächlichen Feststellungen zugrunde, so steht fest, daß die Klägerin schuldlos die Frist des § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG nicht eingehalten hat. Ihr kann daher trotz der objektiven Nichteinhaltung dieser Frist die Förderungshilfe für den Referenz film "Die Schlacht an der Neretva" nicht wegen Fristversäumung verweigert werden.

Da die Beklagte mit ihrer Revision ohne Erfolg bleibt, hat sie nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens zu tragen.