Bundesgerichtshof
Urt. v. 23.06.1989, Az.: V ZR 289/87

I.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, daß die Heraufsetzung der Höchstbeträge für Wohnlaubenentgelte und Kleingartenpachtzinsen durch das Gartenbauamt - Kleingartenamt - der Beklagten unwirksam gewesen sei, weil es sich der Sache nach um eine Rechtsverordnung handele, die im Gesetz- oder Amtsblatt der Beklagten hätte verkündet werden müssen. Die Nichtigkeit der Heraufsetzung der Höchstbeträge habe jedoch nicht die Unwirksamkeit der vereinbarten Nachträge zu den Generalpachtverträgen bewirkt, weil auch sämtliche früheren Festsetzungen der Höchstpreise nicht als Rechtsverordnungen im Gesetz- oder Amtsblatt verkündet worden seien, so daß ein Verstoß gegen wirksam festgesetzte Höchstpreise nicht vorliege. Allerdings sei die gemeinsame Vorstellung der Parteien über die Wirksamkeit der behördlichen Neufestsetzung Geschäftsgrundlage der vereinbarten Nachträge zu den Generalpachtverträgen gewesen. Das Fehlen dieser Geschäftsgrundlage führe jedoch nicht zur Unwirksamkeit der vereinbarten Nachträge, weil ein Festhalten an den Nachträgen nicht unzumutbar sei. Eine Unzumutbarkeit ergebe sich auch nicht aus einem etwaigen Risiko des Klägers, den Kleingärtnern zur Zurückzahlung verpflichtet zu sein, weil der Kläger sich diesen gegenüber auf Entreicherung berufen könne.

II.

Das Urteil hält, soweit der Senat die Revision angenommen hat, einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

1. Die in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen (Rückzahlungsanspruch wegen Fehlens der Geschäftsgrundlage nach § 242 BGB - BGHZ 25, 390, 395 [BGH 23.10.1957 - V ZR 219/55] m. w. Nachw. - und Herausgabeanspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung gemäß § 812 BGB) hat das Berufungsgericht allerdings ebenso zutreffend erkannt wie den Grundsatz, daß der Anspruch aus § 242 BGB Vorrang vor Ansprüchen aus ungerechtfertigter Bereicherung hat (Senatsurt. vom 17. Januar 1975, V ZR 105/73, NJW 1975, 776).

Es hat aber übersehen, daß die von den Parteien getroffenen Pachtzinsvereinbarungen mit dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes (1. April 1983) wegen Verstoßes gegen die gesetzliche Höchstpacht unwirksam geworden sind (§§ 5 Abs. 1, 13, 16 Abs. 1 BKleingG). Soweit danach der Kläger ab 1. April 1983 zuviel Pachtzinsen gezahlt hat, kann er das Geleistete nach § 812 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. BGB zurückfordern, ohne daß die für eine Vertragsanpassung nach § 242 BGB erforderlichen Voraussetzungen vorliegen müßten.

2. Seit 1. April 1983 darf der Pachtzins höchstens das Doppelte des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau betragen. § 5 Abs. 1 BKleingG setzt eine Obergrenze für den Pachtzins fest und enthält im Kern eine gesetzliche Preisbindung (Mainczyk, BKleingG 2. Aufl. § 5 Rdn. 2). Eine zum Nachteil des Pächters abweichende Vereinbarung ist unwirksam (§ 13 BKleingG).

3. Diese Regelung gilt auch für solche Pachtzinsvereinbarungen, die vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes abgeschlossen wurden; denn nach § 16 Abs. 1 BKleingG richten sich Kleingartenpachtverhältnisse, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bestanden haben, von diesem Zeitpunkt an nach neuem Recht. Für die Bemessung des Pachtzinses enthält das Gesetz keine Ausnahme. Daraus folgt, daß ab 1. April 1983 nur noch solche Pachtzinsen verlangt werden dürfen, welche die gesetzliche Höchstpacht nach § 5 Abs. 1 BKleingG nicht überschreiten. Vor dem 1. April 1983 abgeschlossene Verträge, in denen eine höhere Pacht vereinbart wurde, sind insoweit wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig mit der Folge, daß - wie bei Verstößen gegen andere Preisbestimmungen (vgl. BGHZ 51, 174, 181 m. w. Nachw.; 89, 316, 319 f.) - an die Stelle der nichtigen Pachtpreisvereinbarung die gesetzlich zulässige Pacht, d. h. die Höchstpacht gemäß § 5 Abs. 1 BKleingG tritt (Stang, BKleingG 1983, § 5 Rdn. 24). Zuviel gezahlte Pachtzinsen können zurückgefordert werden.

Diese Rechtsfolge wird im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Vorinstanzen nicht durch § 5 Abs. 3 BKleingG ausgeschlossen. Die vertraglichen Absprachen der Parteien über den Pachtzins bleiben nicht deswegen wirksam, weil der Kläger eine Anpassung nach § 5 Abs. 3 BKleingG bisher nicht verlangt hat. Diese Bestimmung ist nicht anwendbar.

a) Der Senat tritt der von Stang (aaO § 5 Rdn. 25, 42, 45) vertretenen Auslegung bei, nach der § 5 Abs. 3 BKleingG nur die Anpassung einer nach § 5 Abs. 1 BKleingG zulässigen Pachtzinsvereinbarung regelt. Dies kommt im Gesetzeswortlaut zwar nicht zum Ausdruck, ergibt sich aber aus dem Regelungszusammenhang des § 5 BKleingG und aus § 13 BKleingG. Während § 5 Abs. 1 BKleingG die Preisbildung normiert, befaßt sich Abs. 3 der Vorschrift mit der Anpassung des Pachtzinses. Beides sind verschiedene Tatbestände. Fände Absatz 3 auch auf solche Pachtzinsabreden Anwendung, die von Anfang an die nach Absatz 1 zulässige Höchstpacht übersteigen, so führte dies zu einer Eingrenzung des Absatzes 1. Die Parteien hätten es dann in der Hand, die Höchstpacht wenigstens für die Dauer der Wartezeit von drei Jahren zu überschreiten. Dies wäre mit dem Sinn und Zweck der §§ 5 Abs. 1, 13 BKleingG nicht vereinbar. Die Abgrenzung der Absätze 1 und 3 in § 5 BKleingG muß daher in der Weise erfolgen, daß Absatz 1 den Grundsatz aufstellt und Absatz 3 eine Abweichung von der Rechtsfolge der Nichtigkeit nur vorsieht, wenn der Pachtzins ursprünglich nach Absatz 1 richtig bemessen war (Stang aaO Rdn. 25).

b) Für Pachtzinsverträge, die vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes wirksam geschlossen wurden, gilt nichts anderes. Übersteigt der Pachtzins die ab 1. April 1983 zulässige Höchstpacht, so ist dies keiner anderen Rechtsfolge unterworfen, als wenn die Parteien einen nach neuem Recht von vornherein unzulässigen Pachtzins vereinbart hätten. Insbesondere sind nach altem Recht wirksame Abreden nicht solange weiterhin verbindlich, als eine Anpassung nach § 5 Abs. 3 BKleingG nicht verlangt wird. Diese Bestimmung stellt keine Übergangsregelung für Altverträge dar, sondern verfolgt einen anderen Zweck. Die Vorschrift ist dem alten Recht nachgebildet und soll in Anlehnung an die Regelung in § 1 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl I S. 1013) auch weiterhin eine Anpassung an einen veränderten ortsüblichen Pachtzins durch die einseitige Erklärung einer Vertragspartei ermöglichen (vgl. Begründung zu § 4 der Regierungsvorlage - BT-Drucks. 9/1900, S. 15).

Eine Übergangsregelung für die Fälle, in denen die vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes vereinbarte Pacht die gesetzliche Höchstgrenze nach neuem Recht übersteigt, war in dem Gesetzesvorschlag der beim federführenden Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau gebildeten Arbeitsgruppe zwar vorgesehen, wurde jedoch schon in den Referentenentwurf nicht übernommen (Stang, BKleingG § 5 Rdn. 74). Im Gesetzgebungsverfahren wurde dafür mehrmals zum Ausdruck gebracht, daß den Beteiligten durch das Hinausschieben des Inkrafttretens des Gesetzes bis zum 1. April 1983 hinreichend Zeit eingeräumt sei, sich auf die Neuregelung einzustellen (vgl. Stellungnahme des Bundesrates zu § 20 der Regierungsvorlage - BT-Drucks. 9/1900, S. 25 sowie Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau vom 6. Dezember 1982 - Begründung zu § 20 - BT-Drucks. 9/2232, S. 24).

Hat der Verpächter dem nicht Rechnung getragen und die Pachtzinsen dem neuen Recht nicht angepaßt, so wäre eine Anwendung des § 5 Abs. 3 BKleingG mit der aus §§ 13, 16 Abs. 1, 22 BKleingG erkennbaren Absicht des Gesetzes unvereinbar, den neu geregelten Schutz des Pächters mit dem Inkrafttreten des Gesetzes in vollem Umfang wirksam werden zu lassen.

4. Soweit das Bundeskleingartengesetz nach alledem zu einer Herabsetzung vereinbarter und gezahlter Pachten führt, begegnet dies - entgegen der Ansicht von Stang (aaO § 5 Rdn. 74, 75) - verfassungsrechtlich keinen Bedenken.

a) Als Prüfungsmaßstab kommt Art. 14 GG in Betracht. Dem steht nicht entgegen, daß im Revisionsverfahren als Verpächterin nur noch eine Gemeinde beteiligt ist, die sich gegenüber staatlichen Gesetzen grundsätzlich nicht auf den durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährten Eigentumsschutz berufen kann (vgl. BVerfGE 61, 82, 108 f.) [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80].

Das Bundeskleingartengesetz gilt nämlich sowohl für Gebietskörperschaften als auch für Privatpersonen, die Land zur kleingärtnerischen Nutzung verpachten. Bei der richterlichen Überprüfung von Gesetzen kommt es daher auf den Gesamtkreis der Normadressaten an. Die richterliche Normenkontrolle ist ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges, objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung; sie unterscheidet sich darin von der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 20, 350, 351; Bonner Kommentar/Stern, GG Art. 100 (2. Bearb.) Rdn. 105; Leibholz/Rinck, GG 6. Aufl. Art. 100 Rdn. 1). Maßstab der richterlichen Prüfung von Bundesgesetzen sind deshalb grundsätzlich alle Bestimmungen des Grundgesetzes (Bettermann, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts (1976) Bd. I, 323, 344; Bonner Kommentar/Stern, GG Art. 100 (2. Bearb.) Rdn. 101; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Bd. 2, S. 986 f.).

Art. 14 GG ist einschlägig, weil auch privatrechtliche Ansprüche als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen sind (BVerfGE 42, 263, 293) und der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes für die vermögenswerten Güter im Eigentumsgrundrecht eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren hat (BVergGE 31, 275, 293; 36, 281, 293; 45, 142, 148; 64, 87, 104).

b) Die Pachtzinsbindung selbst begegnet keinen Bedenken aus Art. 14 Abs. 1 GG. Preisregelnde Gesetzesbestimmungen sind, soweit ihnen marktordnungs- oder sozialpolitische Erwägung zugrundeliegen, grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig (vgl. BVerfGE 8, 274, 330;  21, 87, 90).

Den von dem Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der alten Pachtpreisbindung geäußerten, aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) hergeleiteten verfassungsrechtlichen Bedenken (BVerfGE 52, 1, 39, 40)  [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76]hat der Gesetzgeber durch eine neuartige Bestimmung der Höchstpacht, die an die Pachten im erwerbsgärtnerischen Obst- und Gemüseanbau anknüpft, Rechnung getragen. Die Neuregelung berücksichtigt damit den Funktionswandel des Kleingartens vom Nutz- zum Wohngarten (BVerfGE 52, 1, 39) [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] und stellt sicher, daß auch dem sozial schwächeren Teil der Bevölkerung die Anpachtung eines Kleingartens möglich bleibt (vgl. Allgemeine Begründung zum Regierungsentwurf des BKleingG, BT-Drucks. 9/1900, S. 9). Dies ist ein sachlich ausreichender Grund, die Benutzung von Kleingartengelände anders als den Gebrauch sonstiger Einrichtungen der Freizeitgestaltung, für die ein marktgerechter Preis zu zahlen ist, der Preisbindung zu unterwerfen.

Mit der Neuregelung ist auch keine unverhältnismäßige, in die Substanz des Eigentums eingreifende Belastung des Verpächters verbunden. Verfassungsrechtliche Probleme könnten sich allenfalls dann ergeben, wenn die Verpachtung zum gesetzlich zulässigen Höchstpreis im Ergebnis zu Verlusten führte (vgl. BVerfGE 71, 230, 250 zur Einführung der Kappungsgrenze durch § 2 Abs. 1 MHRG). Eine derartige Gefahr ist nicht erkennbar. Die Neuregelung hat im allgemeinen nicht zu einer Ermäßigung der Pachtzinsen geführt, sondern eher eine Erhöhung der Pachtzinsen ermöglicht (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 9/1900, S. 15; Stang aaO Einführung B IV, § 5 Rdn. 62).

c) Das Fehlen einer Übergangsregelung führt ebenfalls zu keinem Verstoß gegen die Verfassung. Der Gesetzgeber kann bei der Neuregelung eines Rechtsgebiets auch in individuell geschützte Rechtspositionen eingreifen, wenn dies durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist (BVerfGE 31, 275, 284;  71, 137, 154). Angemessen und zumutbar kann auch die Bestimmung sein, daß die neuen Vorschriften mit ihrem Inkrafttreten für die bisherigen Rechte und Rechtsverhältnisse gelten (BVerfGE 31, 275, 285;  36, 281, 293). Bei der Beurteilung der Frage, ob der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet war, für die Betroffenen - weitergehende - schonende Übergangsregelungen vorzusehen, bedarf es grundsätzlich einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens des Einzelnen und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit (BVerfGE 70, 101, 114 m. w. Nachw.)

Neuartige Preisregelungen sind auch insoweit als durch den Zweck des Gesetzes gerechtfertigte, nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige Eigentumsbindungen anzusehen, als sie eine Ermäßigung von Forderungen aus bereits abgeschlossenen Verträgen herbeiführen (BVerfGE 8, 274, 330; BGH Urt. vom 12. Juni 1964, Ib ZR 223/62, LM GükG Nr. 21). Dies gilt erst recht, wenn in dem von der Neuregelung betroffenen Bereich wie hier nach § 1 Abs. 2 der Kleingarten- und Kleinpachtordnung vom 31. Juli 1919, RGBl S. 1371 auch vorher eine Festsetzung von Höchstpachten zulässig war. In einem solchen Fall kann das Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht zu einem Eigentumsschutz führen, der eine Ermäßigung vertraglicher Ansprüche an den neuen Höchstpreis mit dem Inkrafttreten der Neuregelung ausschließt. In einem preisrechtlich geregelten Bereich müssen die Parteien vielmehr grundsätzlich mit einer Neubestimmung der gesetzlichen Bemessungsgrundlage rechnen, die zu einer Herab- oder Heraufsetzung (hier der gesetzlich zulässigen Höchstpacht) führen kann. Im Kleingartenrecht war eine solche Neuregelung nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 1979 (BVerfGE 52, 1 ff. [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76]) sogar zu erwarten.

Die einheitliche Anwendung des neuen Rechts auf Alt- und Neuverträge mit Wirkung vom 1. April 1983 ist zudem aus besonderen sachlichen Gründen geboten, welche die Regelung in §§ 16 Abs. 1, 22 KleingG verfassungsrechtlich rechtfertigen (vgl. BVerfGE 31, 275, 290). Da die Verpachtung von Kleingärten häufig über Zwischenpächter erfolgt, hätten diese wirtschaftliche Nachteile zu erleiden, wenn sie den Hauptverpächtern weiterhin die vereinbarte - höhere - Pacht entrichten müßten, von den Kleingärtnern bei einer Weiterverpachtung nach dem 1. April 1983 aber nur eine geringere Pacht beanspruchen könnten.

Eine Übergangsregelung wäre nur dann unabdingbar gewesen, wenn der Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtsposition erhebliche Investitionen des Betroffenen entwerten würde (BVerfGE 58, 300, 349;  71, 137, 145). Hierfür ist nichts ersichtlich.

d) Für eine gesonderte Prüfung nach Art. 3 Abs. 1 GG ist kein Raum, da der Gleichheitssatz bereits in die Prüfung des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Eingang gefunden hat.