Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.02.1968, Az.: BVerwG II C 11.67

I.

Der Kläger, Beamter des beklagten Landes, reichte im Februar 1956 der Regierung von M. einen Kostenvoranschlag seines Zahnarztes ein, der unter anderem für eine 14teilige Brücke "ca. 30 g Weißgold 60,- DM" vorsah. Das Staatliche Gesundheitsamt in A. bezeichnete den beabsichtigten Zahnersatz als dringend notwendig. Die Regierung von Mittelfranken erkannte - durch Bescheid vom 24. Februar 1956 die Beihilfefähigkeit der für den Zahnersatz entstehenden Aufwendungen zunächst bis zum Höchstbetrag von 250,- DM an; die Beschränkung auf einen Höchstbetrag ließ sie später fallen. Die dem Beihilfeantrag des Klägers vom 29. September 1956 beigefügte Rechnung des Zahnarztes vom 21. September 1956 führte als Material für die Brücke an: "31,8 g Palladiumgold 128,75 DM". Die Regierung von Mittelfranken lehnte es - zuletzt durch Bescheid vom 29. April 1960 - ab, den Unterschiedsbetrag zwischen den Kosten für Palladiumgold (128,75 DM) und den Kosten für 31,8 g Weißgold (63,60 DM) als beihilfefähig anzuerkennen; zur Begründung gab sie an, die Verwendung des kostspieligeren Palladiumgoldes sei nicht notwendig gewesen. Der Kläger hält die Aufwendungen für das Palladiumgold für beihilfefähig, weil sein Zahnarzt die Verwendung dieses Goldes für notwendig gehalten habe. Er beansprucht hierfür eine weitere Beihilfe von 50,03 DM.

Das Verwaltungsgericht A. hat die Klage, mit welcher der Kläger - neben weiteren, im Revisionsverfahren nicht mehr streitigen Ansprüchen - den Anspruch auf die Beihilfe von 50,03 DM geltend gemacht hat, durch Urteil vom 1. Juli 1960 abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof von dem Leiter der Klinik und Poliklinik für Zahn-, Mund- und Kieferkranke der Universität E. ein. Sachverständigengutachten vom 8. Juni 1961 und ein Zusatzgutachten vom 31. Juli 1961 über die Frage der Notwendigkeit der Verwendung des Palladiumgoldes eingeholt. Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 8. Februar 1962 die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger für notwendig erklärt, im übrigen aber die Berufung zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Streitgegenstand zur Hauptsache sei nur noch der Anspruch auf Festsetzung einer Beihilfe von 50,03 DM zu den durch die Verwendung von Palladiumgold entstandenen Mehrkosten. Dieser Anspruch sei unbegründet.

Nach Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 der hier noch anzuwendenden Beihilfengrundsätze vom 25. Juni 1942 (RBB S. 157), in Bayern bekanntgemacht am 11. September 1942 (GVBl. S. 103), - BGr. - seien die Mehrkosten bei Verwendung von Gold und Goldlegierungen bei Zahnersatzarbeiten nur dann beihilfefähig, wenn eine Kiefer- oder Zahnbettverletzung vorliege, die nach ärztlicher Bescheinigung die Verwendung von Edelmetall unbedingt notwendig mache. Damit sei jedoch nicht gesagt, daß bei Vorliegen dieser Voraussetzungen die Mehrkosten stets in voller Höhe beihilfefähig seien ohne Rücksicht darauf, welches Edelmetall verwendet wurde, ob die Verwendung gerade dieses Edelmetalls notwendig war und wie hoch die Mehrkosten in dem zur Voranerkennung der Beihilfefähigkeit eingereichten Kostenanschlag angegeben waren. Vielmehr gelte auch hier der in Nr. 1 Abs. 1 BGr. niedergelegte Grundsatz, daß Beihilfen nur zu den notwendigen und angemessenen Aufwendungen gewährt werden.

Nach dem Sachverständigengutachten vom 31. Juli 1961 sei im vorliegenden Fall die Verwendung von Palladiumgold zwar zu empfehlen, aber nicht als "unbedingt notwendig" anzusehen; bei Verwendung einer hochwertigen Edelmetallegierung wie z.B. Palliag würde keine gesundheitsschädigende Gefahr bestehen. Hiernach seien die durch Verwendung von Palladiumgold entstandenen Mehrkosten, weil die Verwendung dieses Materials nicht unbedingt notwendig gewesen sei, nicht beihilfefähig.

Die Voranerkennung der Beihilfefähigkeit nach Nr. 8 Abs. 1 und 4 BGr. schließe als selbstverständlich in sich, daß nicht nur die Verwendung von Edelmetall an sich unbedingt notwendig sein müsse, sondern daß auch die Aufwendungen hierfür im Sinne der Nr. 1 Abs. 1 BGr. notwendig und angemessen sein müßten. Die Festsetzungsbehörde übernehme mit der Anerkennung nicht die Verpflichtung, eine Beihilfe auch zu Aufwendungen zu gewähren, die objektiv nicht notwendig und angemessen waren, möge sie auch der behandelnde Zahnarzt für notwendig oder wenigstens für zweckmäßig gehalten haben. Das gelte besonders dann, wenn die Höhe der Aufwendungen den Kostenanschlag überschreite, der der Anerkennung der Beihilfefähigkeit zugrunde gelegt worden sei.

Bei dieser Sachlage könne es dahingestellt bleiben, ob bei dem Kläger eine Kiefer- oder Zahnbettverletzung vorgelegen habe, ob er die Anerkennung der Beihilfefähigkeit der Mehrkosten für Palladiumgold noch vor Beginn der Ausführung hätte herbeiführen müssen und ob er dies entschuldbar unterlassen habe. -

Mit der gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) zugelassenen Revision beantragt der Kläger, wie folgt zu entscheiden:

Die Revision rügt die Verletzung des materiellen Rechts.

Das beklagte Land beantragt,

II.

Die Revision bleibt erfolglos.

Gegenüber der das Berufungsurteil tragenden Begründung macht die Revision zunächst geltend, bei der Anwendung der Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. sei die Frage, ob für den Zahnersatz überhaupt Edelmetall zu verwenden ist, zu trennen von der Frage, welche Art von Edelmetall zu verwenden ist; werde die erste Frage bejaht - die Bejahung dieser Frage hat das Berufungsgericht zugunsten des Klägers unterstellt -, so bestimme der behandelnde Zahnarzt die Art des zu verwendenden Edelmetalls mit der Folge, daß die Aufwendungen für das verwendete Palladiumgold ohne weiteres nach Nr. 4 Abs. 3 Buchstabe b BGr. beihilfefähig seien, wenn der behandelnde Zahnarzt die Verwendung von Palladiumgold für notwendig gehalten habe. Diese Auffassung ist rechtsirrig; sie steht mit Inhalt und Sinn der Gesamtregelung der Nr. 8 BGr. nicht im Einklang.

Nach Nr. 8 Abs. 1 BGr. beginnt das Beihilfeverfahren wegen Zahnersatzes mit der Voranerkennung der Beihilfefähigkeit auf Grund eines Kostenanschlages. Nach Nr. 8 Abs. 1 Satz 2 BGr. kann die Festsetzungsstelle eine ärztliche Bescheinigung darüber verlangen, daß der Zahnersatz in dem veranschlagten Umfang zur Verhütung von Krankheiten oder zur Wiedererlangung der Gesundheit "notwendig" ist. Außerdem kann sie nach Nr. 8 Abs. 1 Satz 5 BGr. "die Begutachtung durch einen Arzt oder Zahnarzt anordnen". Damit ist offensichtlich ein anderer als der behandelnde Arzt oder Zahnarzt gemeint, von dem der Kostenanschlag erstellt wurde, nämlich für die Regel der Amtsarzt(-zahnarzt) oder der Vertrauensarzt(-zahnarzt) (vgl. Können-Weber, Die Beihilfengrundsätze, 7. Auflage 1956, Erl. 5 zu Nr. 8). Aus dieser Regelung geht hervor, daß die Festsetzungsstelle schon bei der Voranerkennung der Beihilfefähigkeit von Zahnersatz gehalten ist, die Notwendigkeit aller im Kostenanschlag angeführten Aufwendungen für Zahnersatz, also auch die veranschlagten Aufwendungen für das zu verwendende Material zu ermitteln - wie es dem in Nr. 1 Abs. 1 BGr. enthaltenen Grundsatz entspricht, daß Beihilfen nur zu den "notwendigen und angemessenen Aufwendungen" gewährt werden -, und daß dies nach objektiven Kriterien, ohne Bindung an die subjektive Ansicht des behandelnden Arztes oder Zahnarztes, zu geschehen hat. Gilt dies für die Voranerkennung der Beihilfefähigkeit, so kann nichts anderes für die Anerkennung der Beihilfefähigkeit bei der späteren Festsetzung der Beihilfe gelten. Die Beihilfefähigkeit bei der Voranerkennung und bei der späteren Festsetzung der Beihilfe nach verschiedenen Maßstäben zu beurteilen, wäre unvereinbar mit Sinn und Zweck der Voranerkennung, die darauf gerichtet sind, dem Dienstherrn und dem Beamten frühzeitig einen Überblick zu geben, welche der bei der Anfertigung von Zahnersatz regelmäßig erheblichen Aufwendungen bei der späteren Festsetzung der Beihilfe als beihilfefähig anzusehen sein werden (im gleichen Sinne Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. April 1967 - BVerwG VI C 12.67 -). Denn aus der Regelung und aus Sinn und Zweck der Voranerkennung folgt, daß diese die für die spätere Beihilfenfestsetzung erforderliche Ermittlung der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen (vorläufig) vorwegnimmt. Deshalb ist bei der Festsetzung der Beihilfe die Notwendigkeit der in die Voranerkennung nicht einbezogenen oder abweichend von der Voranerkennung entstandenen Aufwendungen - soweit nicht das Fehlen der Voranerkennung der Beihilfegewährung überhaupt entgegensteht - nach den gleichen objektiven Maßstäben zu prüfen, die gemäß Nr. 8 Abs. 1 BGr. im Voranerkennungsverfahren anzulegen sind.

Hieraus ergibt sich für die Anwendung der Nr. 8 Abs. 4 BGr., daß alle dieser Vorschrift zuzuordnenden Aufwendungen, also auch die Aufwendungen für das verwendete Edelmetall, zumindest "notwendig" sein müssen, daß also auch die Art des verwendeten Edelmetalls - und zwar nach einem objektiven, nicht an die Ansicht des behandelnden Zahnarztes gebundenen Maßstab - "notwendig" sein muß. Denn schon die Regelung der Nr. 8 Abs. 1 BGr. widerlegt überzeugend die Auffassung, daß die Art des jeweils vorgesehenen oder verwendeten Materials auch dann beihilfefähig sein soll, wenn die Verwendung dieses Materials nicht notwendig ist. Dies muß erst recht für die Verwendung so kostspieligen Materials wie der verschiedenen Arten von Gold und Goldlegierungen gelten. Die besondere Aufwendigkeit dieser Edelmetalle rechtfertigt darüber hinaus die Auffassung, daß Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. - als Spezialvorschrift gegenüber dem in Nr. 1 Abs. 1 BGr. enthaltenen allgemeinen Grundsatz der Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen - die "unbedingte Notwendigkeit" nicht nur der Verwendung von Gold oder Goldlegierung schlechthin, sondern auch gerade der Art des jeweils verwendeten Edelmetalls fordert. Auch diese "unbedingte Notwendigkeit" ist nach objektiven Maßstäben, ohne Bindung an die Ansicht des behandelnden Zahnarztes, festzustellen. Das ergibt sich ebenfalls aus der Regelung der Voranerkennung und aus ihrem Sinn und Zweck, wie sie soeben dargelegt worden sind.

Daß hiernach die Aufwendungen für Gold oder Goldlegierungen bei der Anfertigung von Zahnersatz nur beihilfefähig sind, soweit das jeweils verwendete Edelmetall - nach objektivem Maßstab - "unbedingt notwendig" ist, gilt erst recht in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem das verwendete Edelmetall kostspieliger ist als das Material, das in dem der Voranerkennung zugrunde liegenden Kostenanschlag aufgeführt war. Die von der Revision vertretene Auffassung, jeder zahnärztliche Kostenplan enthalte stillschweigend den Vorbehalt notwendiger Abweichungen und für solche Abweichungen bedürfe es daher keiner ergänzenden Voranerkennung, steht mit der Regelung der Nr. 8 Abs. 1 BGr. nicht in Einklang; keinesfalls rechtfertigt sie die Folgerung, die Aufwendungen für solche nach Ansicht des behandelnden Zahnarztes zweckmäßigen oder sogar notwendigen Abweichungen seien auch dann beihilfefähig, wenn sie nicht nach objektivem Maßstab "notwendig" oder, soweit es sich um Gold oder Goldlegierungen für Zahnersatz handelt, "unbedingt notwendig" waren.

Daß die in Nr. 8 BGr. enthaltene Regelung, in dem dargelegten Sinne verstanden, rechtmäßig und sinnvoll ist und sich in den Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn einfügt, ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

In der Regel werden die auf Grund ärztlicher oder zahnärztlicher Anordnung entstehenden Aufwendungen nach objektivem Maßstab "notwendig" sein und - wie die von der Revision angeführten Verwaltungserlasse zeigen - ohne Kleinlichkeit als beihilfefähig anerkannt. Dies trägt den schutzwürdigen Belangen der Beamten ebenso Rechnung wie dem Gebot, den Umfang der für die Beihilfegewährung erforderlichen Verwaltungsarbeit in angemessenen Grenzen zu halten, gilt aber nur für die große Zahl der regelmäßig verlaufenden Beihilfefälle. Nichts anderes besagen die von der Revision angeführten Erlasse des früheren Reichsministers der Finanzen vom 30. Dezember 1942 mit den Worten: "In Krankheitsfällen ergibt sich das Notwendige im allgemeinen aus den Anordnungen der behandelnder, Ärzte" und des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 10. November 1960 mit den Worten: "... sind die dem Beihilfeberechtigten entstandenen Kosten in aller Regel als beihilfefähig anzuerkennen". Dagegen ist es in Zweifelsfällen - wenn z. B, das für Zahnersatz verwendete Edelmetall, wie hier, erheblich kostspieliger ist als das im Kostenanschlag desselben Zahnarztes vorgesehene Material - gerechtfertigt, daß die Festsetzungsstelle die "Notwendigkeit" und, wenn es sich um Gold oder Goldlegierung für Zahnersatz handelt, die "unbedingte Notwendigkeit" der entstandenen Aufwendungen nach einem objektiven Maßstab prüft und daß sie die Beihilfefähigkeit dieser Aufwendungen nur in den Grenzen des "Notwendigen" bzw. "unbedingt Notwendigen" anerkennt. Die Fürsorgepflicht gebietet dem Dienstherrn nicht, dem Beamten eine Beihilfe zu objektiv nicht notwendigen Aufwendungen zu gewähren. Es mag sein, daß der Beamte als Patient weitgehend den Anordnungen des Arztes oder Zahnarztes vertrauen und Aufwendungen regelmäßig dann für notwendig halten darf, wenn der Arzt oder Zahnarzt sie ihm als notwendig bezeichnet. Gleichwohl ist es üblich und dem Beamten als Patienten durchaus zuzumuten, die Frage der Notwendigkeit mit dem Arzt oder Zahnarzt näher zu erörtern und zu Klären, wenn es sich um besonders kostspielige Aufwendungen - wie z.B. für Gold oder Goldlegierungen - handelt, und zwar besonders dann, wenn der Arzt oder Zahnarzt vorher in seinem Kostenanschlag ein weniger kostspieliges Material als geeignet und ausreichend angegeben hatte. Führt nicht schon diese Erörterung zur Verwendung des ursprünglich vorgesehenen und als beihilfefähig anerkannten Materials, sondern hält der Zahnarzt weiterhin das kostspieligere Material für notwendig, so hat der Beamte die Möglichkeit, die zu erwartende Erhöhung seiner Aufwendungen der Festsetzungsstelle mitzuteilen und die Voranerkennung der Beihilfefähigkeit dieser Kostenerhöhung zu beantragen; ob er einen solchen ergänzenden Antrag stellen muß, kann in diesem Zusammenhang offenbleiben. Die Entscheidung der Festsetzungsstelle über diesen Antrag verschafft ihm dann Gewißheit darüber, ob er eine Beihilfe zu der Aufwendungserhöhung erwarten kann, und bei Ablehnung eine Grundlage für die nochmalige Erörterung mit dem Zahnarzt, ob das kostspieligere Material wirklich objektiv notwendig ist. Bleibt der Zahnarzt auch dann noch bei seiner Ansicht und erklärt sich der Beamte mit der Verwendung des nicht als beihilfefähig anerkannten kostspieligeren Materials einverstanden, wofür im Einzelfall verständliche, z.B. kosmetische, Gründe sprechen mögen, so fallen diese Entscheidungen in die Eigensphäre des Beamten, beschränken sich aber auch in ihren Auswirkungen auf diese Sphäre. Der Dienstherr hat zwar, worauf die Revision hinweist, in diese Sphäre und in das Verhältnis zwischen dem Arzt oder Zahnarzt und dem Patienten nicht einzugreifen; er ist aber durch keinen Rechtssatz verpflichtet, eine Beihilfe zu den nicht objektiv notwendigen Aufwendungen zu gewähren, die sich aus einer solchen von dem Beamten in seiner Eigensphäre getroffenen Entscheidung ergeben.

Das von der Revision in diesem Zusammenhang angeführte Urteil des Bundesgerichtshofs vom 7. Juni 1951 - III ZR 181/50 - (NJW 1951 S. 797 [BGH 07.06.1951 - III ZR 181/50]) befaßt sich mit einem andersartigen Sachverhalt und mit einer anderen als der hier zu erörternden Rechtsfrage. In jenem Urteil hat der Bundesgerichtshof ausgeführt, daß den durch einen Unfall Verletzten nicht mitwirkendes Verschulden im Sinne des § 254 BGB an den gesundheitlichen Schadensfolgen des Unfalls trifft, wenn er den Anordnungen des ihn behandelnden Arztes folgt. Im Beihilfenrecht kommt es jedoch nicht darauf an, inwieweit der Beamte Aufwendungen verschuldet oder mitverschuldet hat, sondern darauf, ob diese Aufwendungen objektiv notwendig waren; mit dieser Rechtsfrage befaßt sich das Urteil des Bundesgerichtshofs nicht.

Verfehlt ist das Vorbringen der Revision, bei Richtigkeit der vom Berufungsgericht vertretenen und vom erkennenden Senat gebilligten Auffassung stände es im behördlichen Ermessen, welche Art und welche Höhe von Aufwendungen als beihilfefähig anerkannt werden, und der Willkür wäre dann für und Tor geöffnet. Die Festsetzungsstelle hat bei der Prüfung, ob Aufwendungen "notwendig" bzw. "unbedingt notwendig" sind oder waren, lediglich Tatsachen festzustellen, erforderlichenfalls auf Grund der Äußerung von Sachverständigen. Die Bestimmung der Nr. 8 Abs. 1 Satz 3 BGr., nach der die Festsetzungsstelle die Begutachtung durch einen Arzt oder Zahnarzt anordnen "kann", ermächtigt sie zur Anhörung von Gutachtern, räumt ihr aber nicht für die Anerkennung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen einen Ermessensspielraum ein.

Das Berufungsgericht hat hiernach die Beihilfefähigkeit der durch die Verwendung von Palladiumgold entstandenen Mehrkosten in zutreffender Auslegung der Nr. 8 BGr. mit Recht davon abhängig gemacht, daß die Verwendung von Palladiumgold "unbedingt notwendig" war. Seine - von der Revision nicht angegriffenen - tatsächlichen Feststellungen tragen die Entscheidung, daß für den von dem Kläger benötigten Zahnersatz die Verwendung von Palladiumgold anstelle des ursprünglich vorgesehenen Weißgoldes nicht "unbedingt notwendig" war. Hieraus folgt, daß der Kläger die von ihm begehrte weitere Beihilfe in Höhe von 50,03 DM nicht zu beanspruchen hat.

Schon hiernach ist die Revision zurückzuweisen. Auf die Fragen, ob die Gewährung der begehrten Beihilfe schon mangels Voranerkennung der Beihilfefähigkeit von Palladiumgold ausgeschlossen ist, ob der Kläger den Ergänzungs-Voranerkennungsantrag - falls ein solcher geboten war - unverschuldet nicht gestellt hat und ob überhaupt die durch Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. geforderte "Kiefer- oder Zahnbettverletzung" vorliegt, braucht nicht mehr eingegangen zu werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Einer Entscheidung über den Antrag, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), bedarf es nicht. Über diesen Antrag hat bereits das Berufungsgericht zugunsten des Klägers entschieden; und diese Entscheidung ist vom Beklagten nicht durch Rechtsmittel angefochten worden.