Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1962, Az.: BVerwG V C 138.62

I.

Das im Eigentum des Klägers stehende ... in ... war vom 1. August 1945 bis zum 31. Juli 1953 für Zwecke der damaligen Besatzungsmacht beschlagnahmt. Der Kläger erhielt Nutzungsentschädigungen: für das Jahr 1948 nach der Währungsreform 788.733 DM, dazu einen Betrag von 28.123 DM, weil der Betrieb nach der Freigabe erst am 19. Dezember 1953 wieder eröffnet werden konnte, sowie im Jahre 1956 noch eine Nachzahlung von 40.483,52 DM für die Zeit vom 1. Juni 1948 bis zum 31. Juli 1953, insgesamt also 857.339,50 DM.

Zur Finanzierung der Instandsetzung des Hotels nach der Freigabe nahm der Kläger Bankkredite in Anspruch, die ihn mit Zinsen und Spesen in Höhe von täglich 380 DM belasteten. Die durch die Belegung entstandenen Schäden wurden von der Behörde der Besatzungslastenverwaltung mit insgesamt 1.314.700 DM beziffert (die von dem Kläger für eine Modernisierung und Verbesserung des Hotels aufgewendeten Beträge mit ca. 450.000 DM waren hierin nicht enthalten). Auf die zu erwartende Entschädigung für diese Schäden wurden dem Kläger im Jahre 1954 Vorschüsse von 120.000 DM, 80.000 DM und 70.000 DM sowie im Jahre 1955 163.319,27 und 59.900 DM gezahlt. Im November 1954 erhielt der Kläger ferner ein Bundesdarlehen von 460.000 DM; es war mit 3,5 % zu verzinsen und sollte mit der zu erwartenden Entschädigung vorzeitig getilgt werden, soweit diese den Betrag von 494.590 DM übersteigen würde. Die Höhe des Darlehens wurde auf Grund des sog. Ausgangswerts (des Werts der notwendigen Instandsetzungs- und Wiederbeschaffungskosten = 1.363.700 DM) ermittelt. Der Kläger bemühte sich, da ihm angeblich ca. 260.000 DM Bankzinsen bis April 1956 entstanden waren, um Einräumung günstigerer Bedingungen, hatte hierbei jedoch keinen Erfolg.

Das Entschädigungsverfahren für den erlittenen Besatzungsschaden wurde, nachdem der Kläger einen Gesamtvorschuß von 494.500 DM erhalten hatte, durch eine Vereinbarung vom 28. Dezember 1956 abgeschlossen; von dem zugebilligten Entschädigungsbetrag in Höhe von 679.969,73 DM wurde ein Betrag von 186.000 DM nicht ausgezahlt, sondern zur vorzeitigen Rückzahlung des Bundesdarlehens von 460.000 DM verwendet. Schließlich wurde auch noch vereinbart, daß das Restdarlehen ab 1. Juli 1958 in 15 Jahresraten zu je rund 16.000 DM zu tilgen ist.

Im Oktober 1956 stellte der Kläger einen Antrag auf Gewährung eines Härteausgleichs, weil er durch die schleppende Regelung der Entschädigung und die Verzögerung der Auszahlung des Bundesdarlehens einen Schaden von 215.600 DM an Bankzinsen gehabt habe; später änderte er den Antrag dahin, daß er entweder einen Härteausgleich in Höhe der nachgewiesenen Zinsbelastung oder ein neues Bundesdarlehen in derselben Höhe begehre.

Der Bundesminister der Finanzen lehnte den Antrag mit folgender Begründung ab: Auf die Bewilligung eines Härteausgleichs oder eines Bundesdarlehens bestehe kein Rechtsanspruch. Es handele sich um Billigkeitsmaßnahmen, die nach der verfolgten Übung nur beim Vorliegen ganz besonderer, außergewöhnlicher Härten in Frage kommen könnten. Nachteile, wie sie der Kläger erlitten habe, träfen jedoch die meisten der in gleicher oder ähnlicher Lage befindlichen Besatzungsgeschädigten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert. Es hat die Bescheide der Beklagten vom 19. Dezember 1956, 27. Februar 1957 und 6. April 1957 aufgehoben.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Beklagte,

unter Aufhebung des Berufungsurteils die Berufung des Klägers zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er beanstandet, daß das Berufungsurteil keine Kostenentscheidung enthalte. Die Beklagte sei nach dem Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Januar 1962 nicht zuständig. Der Ausnahmefall, daß ein Bundesgesetz nicht reibungslos und vollständig durch die Länder ausgeführt werden könne und deshalb die Ausführung stillschweigend in die Zuständigkeit des Bundes falle, liege hier nicht vor. Die Ablehnung eines Härteausgleichs sei auch aus materiellen Gründen nicht gerechtfertigt. Die Beklagte wolle nur beim Vorliegen "ganz besonderer außergewöhnlicher Härten" Härteausgleiche gewähren; sie stelle sich damit außerhalb des vom Gesetzgeber begrenzten Ermessensspielraumes. Die Ermächtigung zur Ausübung des Ermessens bedeute zugleich die Verpflichtung, dieses Ermessen auszuschöpfen. Das Ermessen werde auch nur dann pflichtgemäß ausgeübt, wenn die Verwaltungsbehörde sich die notwendige Sachkenntnis verschaffe. Das habe die Verwaltungsbehörde hier nicht getan. Die Besonderheit dieses Falles liege einmal darin, daß das Hotel des Klägers nicht in mehreren Etappen hätte errichtet werden können: die insoweit getroffenen tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil seien für das Revisionsgericht bindend. Zum anderen habe der Kläger mit dem Wiederaufbau des Hotels aus verschiedenen beachtlichen Gründen nicht bis zur Durchführung des Entschädigungsverfahrens warten können. Seien die Voraussetzungen für den Härteausgleich erfüllt, so müsse der Bund die Mittel hierfür zur Verfügung stellen; die Finanzlage des Bundes sei keinesfalls gefährdet.

II.

Die Revision ist begründet.

1.

Wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom 10. Januar 1962 (BVerwGE 13, 271) entschieden hat, sind jedenfalls in aller Regel die Länder mit ihren Behörden dazu berufen, auch den Härteausgleich nach Maßgabe der vom Bundesminister der Finanzen erlassenen Vorschriften auszuführen. Dahingestellt blieb nur die Frage, ob § 40 des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 (BGBl. I S. 734) - AbgG - für Ausnahmefälle auch eine Ermächtigung des Bundesministers der Finanzen zur Einzelfallentscheidung enthalten könne. Im vorliegenden Fall hat nun der Bundesminister der Finanzen in eigener Zuständigkeit durch Verwaltungsakt entschieden. Trotzdem bedarf es auch vorliegend nicht der Beantwortung der offengelassenen Frage. Denn die Klage ist in materieller Hinsicht offensichtlich unbegründet und abweisungsreif. Die Erörterungen über die Behördenzuständigkeit hätten daher hier nur theoretische Bedeutung; jede andere Behörde müßte ebenso entscheiden wie der Bundesminister der Finanzen. Entsprechendes gilt für § 41 AbgG.

2.

Das Berufungsgericht führt zu § 40 AbgG folgendes aus: Es handele sich im Falle des § 40 AbgG um eine Ermessensentscheidung, die ergehen müsse, wenn der zur Entscheidung stehende Fall "besondere Härten" aufweise. Nicht zu billigen sei daher die Ansicht der Beklagten, ein Härteausgleich komme nur beim Vorliegen "ganz besonderer, außergewöhnlicher Härten" in Betracht. Eine "besondere Härte" sei anzunehmen, wenn Umstände vorlägen, die die Versagung jeden Ausgleichs objektiv im Einzelfall als ein vom Gesetz nicht gewolltes Ergebnis erscheinen ließen. Ein Härteausgleich sei auch zulässig, wenn schon eine Entschädigung gewährt worden sei, diese aber nach den besonderen Umständen des Falles nicht hinreiche. Als besondere Härte sei es zwar nicht anzusehen, daß im Abgeltungsgesetz eine Verzinsung der Entschädigung nicht vorgesehen sei. Auch die von einem Entschädigungsberechtigten bei der Bewilligung eines Bundesdarlehens zu übernehmende Verpflichtung zur vorzeitigen Tilgung des Darlehens durch Teile der Entschädigungsleistung sei keine "besondere Karte", wenn man auch bezweifeln könne, ob diese Regelung sehr billig und zweckmäßig sei. Schließlich liege auch in der oft sehr langen Dauer der Entschädigungsverfahren noch keine "besondere Härte". Wohl aber sei im vorliegenden Fall eine "besondere Härte" in der durch kurzfristige Bankkredite eingetretenen finanziellen Belastung des Klägers unter Berücksichtigung des Umstandes zu sehen, daß der Kläger habe glauben können, auch im Interesse des Fremdenverkehrs, der für das Land Bayern und seine südlichen Teile, insbesondere für Garmisch-Partenkirchen, sehr große, ausschlaggebende Bedeutung habe, eine möglichst schnelle Wiederherstellung seines Hotels betreiben zu sollen und deshalb mit öffentlicher Hilfe, insbesondere mit einer schnellen Erledigung der Entschädigung sowie mit der Bewilligung von Zuschüssen und Darlehen zu normalem Zinssatz rechnen zu können. Daß Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens den Kläger zur raschen Wiederherstellung des Hotels wegen seiner internationalen Bedeutung ermutigt hätten, ließen die Verwaltungsvorgänge der Beklagten hinreichend erkennen. Ein Hotel vom Range des Hotels "..." in Luxushotel, habe nicht in Etappen wieder instand gesetzt werden können. Der Kläger habe davon ausgehen dürfen, er werde die erheblichen finanziellen Belastungen durch die teuren Bankkredite nur für eine ganz kurze Zeit benötigen. Es sei als nicht entschädigungsfähige Folge des Besatzungsschadens anzusehen, daß der Kläger sich durch die teuren Bankkredite habe verschulden müssen. Dies sei ein Fall der "besonderen Härte", wie ihn § 40 AbgG regeln wolle. Dieser Ansicht vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Ein Härteausgleich kommt nur für Besatzungsschaden in Betracht; das ergibt sich zweifelsfrei aus § 1 ("Zum Ausgleich von Besatzungsschäden gewährt die Bundesrepublik ... Härteausgleiche ...") und aus § 40 AbgG ("Ergeben sich bei der Abgeltung von Besatzungsschäden besondere Härten ..."). Der Kläger könnte einen Härteausgleich daher nur für solche Schäden verlangen, die unter § 2 AbgG fallen und von § 3 AbgG nicht erfaßt werden, hier also nur für die von der Besatzungsmacht an seinem Hotelgrundstück verursachten Schäden. Hierfür ist der Kläger indessen - was unter den Beteiligten unstreitig ist - nach Maßgabe der Vorschriften über die Entschädigung von Besatzungsschäden entschädigt worden.

Einen weitergehenden Ausgleich kann der Kläger auch nicht nach § 40 AbgG erhalten. Die Ermächtigung in § 40 AbgG kann ihrer Natur nach nur eine eng begrenzte sein. Eine weite Auslegung des § 40 AbgG würde die Ermächtigung unwirksam erscheinen lassen, weil sie dann als eine bloße formelhafte Normierung zu unbestimmt wäre und demnach mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht mehr in Einklang stände. Der Härteausgleich kann sich nur auf eine relativ kleine Zahl von Einzelfällen und nur auf wenige Gruppen von Einzelfällen erstrecken, auf solche nämlich, die der Gesetzgeber nicht gekannt hat oder im einzelnen nicht überschauen konnte. Eine weite Auslegung würde auch unzulässigerweise zur Abgeltung von Schäden führen, die das Abgeltungsgesetz absichtlich nicht oder nicht im vollen Umfange ausgleichen will, und würde eine Gesetzesumgehung bedeuten. Demgegenüber greift die Überlegung des Berufungsgerichts nicht durch, daß das Abgeltungsgesetz Schäden ausgleichen wolle und deshalb "entschädigungsfreundlich" auszulegen sei. Hierbei wird außer acht gelassen, das Abgeltungsgesetz auch im Zusammenhang mit sämtlichen anderen die Kriegs- und Kriegsfolgeschäden ausgleichenden Regelungen zu sehen. Unter diesen nimmt das Abgeltungsgesetz schon insofern eine Sonderstellung ein, als es nicht einen sozialen Ausgleich, sondern angemessene Entschädigung gewährt. Im Vergleich zu anderen Regelungen begünstigt es also die Geschädigten. Diese Geschädigtengruppe nun dadurch noch mehr zu begünstigen, daß im Wege des Härteausgleichs über eine zuzubilligende angemessene Entschädigung hinaus im Ergebnis etwa voller Schadensersatz gewährt wird, kann nicht Sinn und Zweck der Härteregelung des Abgeltungsgesetzes sein.

Demzufolge ist auch der Begriff der besonderen Härte eng auszulegen. Soweit das Abgeltungsgesetz den Umfang der Entschädigung nicht an der Höhe des Schadens orientiert und keinen vollen Ausgleich gewährt, sondern diesen anderweitig begrenzt, liegt darin eine allgemeine, alle Geschädigten treffende und mithin keine besondere Härte. Ist die Entschädigung infolge der Anrechnung des Wertzuwachses hinter den Aufwendungen für die Instandsetzung und Wiederbeschaffung zurückgeblieben oder hat ein Geschädigter mit der ihm nach Maßgabe des Gesetzes gewährten Entschädigung aus anderen Gründen seinen erlittenen Schaden nicht im vollen Umfange ausgleichen können, so kann er sich hierauf bei der Geltendmachung eines Härteausgleichs nicht berufen. § 40 AbgG soll - worauf zutreffend Haupt-Mey-Obert (Kommentar zum Abgeltungsgesetz, § 40 Nr. 3) hinweisen - vornehmlich (wenn nicht überhaupt nur) in den Fällen eingreifen, in denen gar keine Entschädigung vorgesehen ist. In diesen Fällen liegt zwar auch eine vom Gesetz gewollte und alle Geschädigten gleichmäßig treffende Härte vor. Sie fällt aber erheblich schwerer ins Gewicht und bildet daher zusammen mit einem in der Person des Geschädigten hinzugekommenen Grund viel eher eine besondere Härte als in den Fällen, für die ein Anspruch auf Entschädigung besteht. Sieht das Abgeltungsgesetz Entschädigung vor, müßten schon ganz außergewöhnliche Umstände hinzutreten, damit von einem Fall besonderer Härte gesprochen und neben der vorgesehenen Entschädigung auch noch ein Härteausgleich gewährt werden könnte. Das meint auch die Beklagte, wenn sie für diese Gruppe von Fällen fordert, daß eine "ganz besondere außergewöhnliche Härte" vorliegen müsse. Klarzustellen ist dabei lediglich, daß nicht die Härte außergewöhnlich sein müßte, sondern der Umstand, der die Härte als eine "besondere" erscheinen ließe. Insofern hat die Beklagte sich nur im Ausdruck vergriffen und keineswegs § 40 AbgG rechtsirrig ausgelegt.

Solche außergewöhnlichen Umstände liegen hier - wenn es auf sie überhaupt ankommt - nicht vor. Daß im Abgeltungsgesetz keine Verzinsung der Entschädigung vorgesehen ist oder daß die Durchführung eines Entschädigungsverfahrens eine Weile dauert, ist - wie schon das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - kein rechtlich ins Gewicht fallender Grund, um eine besondere Härte annehmen zu können; die Abwicklung der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden mit den von der Allgemeinheit aufzubringenden Mitteln muß sich zwangsläufig auf größere Zeiträume erstrecken und kann sich nicht ausschließlich nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten richten. Entgegen der Meinung des Berufungsgerichts macht aber auch der weitere Umstand der finanziellen Belastung des Klägers, der durch Aufnahme kurzfristiger Bankkredite eingetreten ist, den vorliegenden Fall noch nicht zu einem besonderen Härtefall. Diese finanzielle Belastung hat ihre eigene Ursache: sie beruht ausschließlich auf dem Verhalten des Klägers selbst, auf seinem freien kaufmännischen Entschluß. Keineswegs, auch nicht in Auswirkung des erlittenen Besatzungsschadens, war der Kläger gezwungen, sich durch "teure" Bankkredite verschulden zu "müssen". Die vor der Schadensregulierung erfolgte Wiederinstandsetzung des Hotels entsprang vielmehr dem Unternehmungsgeist des Klägers und barg - wie häufig bei kaufmännischen Entschlüssen - in sich gewisse Risiken. Soweit auf diesen Entschluß auch die am Fremdenverkehr interessierten Stellen eingewirkt haben, mag es deren Anliegen sein, dem Kläger im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu helfen. Die Entschädigungen nach dem Abgeltungsgesetz einschließlich der. Härteausgleiche dienen jedenfalls nicht der Förderung des Fremdenverkehrs; sie dienen überhaupt nicht wirtschaftlichen Zwecken, sondern außer dem Ausgleich von Schäden allenfalls sozialen Zwecken (vgl.Urteil vom 18. Juni 1962 - BVerwG V C 107.62 -). Diese Einflußnahme muß daher im Rahmen des § 40 AbgG ohnehin unberücksichtigt bleiben. Soweit der Kläger mit der vorzeitigen Instandsetzung seines Hotels ein Risiko eingegangen ist und sich in seinen Vorausberechnungen möglicherweise geirrt hat - hier vielleicht in bezug auf eine noch schnellere Abwicklung des Entschädigungsverfahrens sowie eine weitere über den Rahmen des Üblichen hinausgehende Bewilligung von Zuschüssen und Darlehen zu verbilligtem Zinssatz -, handelt es sich um eine typische Angelegenheit der geschäftlichen Gestaltungsfreiheit. Weder die allgemeinen Vorschriften des Abgeltungsgesetzes noch die Vorschrift über den Härteausgleich bezwecken aber eine risikolose Verwendung der Entschädigung oder eine risikolose Instandsetzung oder Wiederherstellung des Schadensobjektes. Sie bezwecken auch nicht die Herstellung des Zustandes, der ohne die Schädigung bestanden hätte; denn diese Aufgabe erfüllen nur die Vorschriften über den Schadensersatz, nicht aber auch das Rechtsinstitut der angemessenen Entschädigung. Deshalb kann die Aufnahme von Bankkrediten hier auch nicht als eine bei der Abgeltung von Besatzungsschäden entstandene besondere Härte angesehen werden. Ob es sich insoweit überhaupt um eine Fehlkalkulation handelt oder ob der Kläger in Wirklichkeit wirtschaftlich nicht wesentlich bessersteht, weil er zwar mit zusätzlichen Krediten zu den üblichen Bankbedingungen, dafür aber bereits im Jahre 1953 sein Hotel unter wesentlich günstigeren Preisverhältnissen instand gesetzt hat, als sie etwa im Jahre 1956 und später nach Abwicklung des Entschädigungsverfahrens bestanden, mag hier unerörtert bleiben. Jedenfalls wäre auch eine wirtschaftliche Schlechterstellung keine besondere Härte im Sinne des Abgeltungsgesetzes.

Sonach kann dem Kläger kein Härteausgleich gewährt werden, weder vom Bundesminister der Finanzen noch von einer anderen Verwaltungsbehörde, von einer anderen Verwaltungsbehörde auch schon deshalb nicht, weil - solange und soweit der Bundesminister der Finanzen noch keine abstrakte Regelung für Fälle dieser Art getroffen hat - ohnehin die rechtlichen Voraussetzungen fehlen, einen Härteausgleich durch Verwaltungsakt zu gewähren.

3.

Soweit der Kläger hilfsweise um Bewilligung eines weiteren Bundesdarlehens nach § 41 AbgG nachgesucht hat, kann die Klage ebenfalls keinen Erfolg haben. An sich ist die Gewährung eines Bundesdarlehens nach § 41 AbgG die Rechtswohltat, die zu einer Abgeltungsentschädigung mit Rechtsanspruch hinzukommen kann. Das Bundesdarlehen ist gerade zur Schließung von Finanzierungslücken gedacht, die dadurch entstehen, daß an Stelle der alten zerstörten Sachen, nach deren Wert die Entschädigung sich bemißt, neue Sachen angeschafft werden. Indessen kann der Kläger kein weiteres Darlehen verlangen, weil er offensichtlich bereits das erhalten hat, was ihm nach der Verwaltungsübung gewährt werden kann. § 41 AbgG ist wie § 40 AbgG eine "Kannbestimmung". Es ist daher der Verwaltung überlassen, die Grundsätze festzulegen, nach denen sie Darlehen gewähren will. "Es ist ein anerkannter Grundsatz, daß die im Ermessensbereich entscheidende Behörde durch Weisungen, Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsübungen und auch durch Verwaltungsabkommen an der eigenen Ausschöpfung ihres gesamten Ermessens gehindert werden kann, ohne daß der Bürger dagegen vorgehen könnte" (Maunz-Dürig, GG, Art. 83 Randnr. 53). Der Antragsteller kann folglich einen Ermessensfehler in aller Regel nur dann mit Erfolg geltend machen, wenn die Verwaltungsbehörde in seinem Fall von der Übung abgewichen ist. Das hat der Kläger nicht behauptet. Es ist auch nicht ersichtlich, daß das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist. Insoweit kommen die Darlehnsrichtlinien vom 30. Juni 1956 (MinBlFin. 1956 S. 619) in Betracht. Danach sollen Entschädigung und Bundesdarlehen zusammen nicht mehr als 70 % der Instandsetzungs- und Wiederherstellungskosten ausmachen (Nr. 4, vgl. auch Nr. 7-11). Nach Maßgabe dieser Richtlinien hat der Kläger unbestritten Bundesdarlehen erhalten.

4.

Das Berufungsgericht hat es zwar unterlassen, über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Diese Kostenentscheidung kann aber auch vom Revisionsgericht nachgeholt werden. Da das Berufungsurteil aufgehoben wird, muß ohnehin über die Kosten des Berufungsverfahrens mitentschieden werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).