Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.02.1983, Az.: BVerwG 2 C 43.81

I.

Die Beteiligten streiten um die Bemessung der dem Kläger zustehenden jährlichen Sonderzuwendung.

Der Kläger steht als Bundesbankamtmann im Dienst der beklagten Deutschen Bundesbank bei der Landeszentralbank in B.. Er erhält die bei der Beklagten gewährte Bankzulage in Höhe von 30 v.H. des Grundgehalts nach dem Stand vom 30. Juni 1975. Diese Bankzulage wird von der Beklagten bei der Ermittlung des Grundbetrages der jährlichen Sonderzuwendungen nicht berücksichtigt. Gegen die Festsetzung der Sonderzuwendung für das Jahr 1978 legte der Kläger Widerspruch ein mit dem Ziel, die Bankzulage bei der Ermittlung des Grundbetrages der Sonderzuwendung als Stellenzulage zu berücksichtigen. Der Widerspruch blieb erfolglos.

Die Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht Berlin durch das angefochtene Urteil vom 27. Juni 1980 abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die für den Grundbetrag der Sonderzuwendung zu berücksichtigenden Bezüge seien in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Sonderzuwendungsgesetzes - SZG - in der Fassung vom 23. Mai 1975 (BGBl. I.S. 1238, mit - hier nicht einschlägiger - späterer Änderung) abschließend aufgezählt. In dieser Aufzählung sei die Bankzulage nicht aufgeführt. Sie könne auch nicht als eine der dort genannten Zulagen angesehen werden, insbesondere nicht als Stellenzulage. Dabei könne offenbleiben, ob Stellenzulagen ausdrücklich als solche bezeichnet sein müßten. In der Sache dürften sie gemäß § 42 Abs. 1 und Abs. 3 BBesG nur für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion gewährt werden. Die Bankzulage werde jedoch nicht wegen der Übertragung einer herausgehobenen Funktion gewährt, sondern als sogenannte Wettbewerbszulage zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt im Konkurrenzverhältnis zum allgemeinen Kreditgewerbe. Diese Zweckbestimmung ergebe sich eindeutig aus der amtlichen Begründung zu § 28 des Entwurfs eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank, der später als § 31 BBankG Gesetz wurde. Danach dienten die Regelungen des Personalstatuts - und damit auch die Bankzulage - dazu, "personelle Nachteile gegenüber dem privaten Bankgewerbe zu vermeiden und sich fachlich wertvolle Kräfte zu sichern" (Bundestagsdrucksache 2/2781, S. 43).

Daß die Bankzulage nach § 2 des Personalstatuts der Beklagten widerrufen werden könne, wenn ein Beamter mit seinen Leistungen hinter dem billigerweise zu fordernden Maß zurückbleibe, spreche eher gegen den Charakter einer Stellenzulage. Stellenzulagen würden - unabhängig von der dienstlichen Leistung des Beamten - für die Dauer der Wahrnehmung der Stelle gewährt.

Aus dem Hinweis des Klägers auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 10 BBesGüber die Festsetzung der höchsten Dienstwohnungsvergütung vom 1. Dezember 1977 (GMBl. S 736), wo die Bankzulage zum Bruttodiensteinkommen gerechnet werde, lasse sich für den Streitfall nichts herleiten, ebensowenig aus Nr. 7 Abs. 2 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B, wonach die Stellenzulage für Beamte der obersten Bundesbehörden nicht neben der Bankzulage gewährt werde.

Der Ausschluß der Bankzulage erscheine im übrigen auch materiell angemessen. Sie sei mit 30 v.H. des Grundgehalts die höchste Zulage, die das Besoldungsrecht kenne, und erbringe den Beamten der Deutschen Bundesbank gegenüber vergleichbaren Besoldungsempfängern eine jährliche Mehreinnahme, die das Ausmaß der streitigen Sonderzuwendung nicht unerheblich übersteige. Weder das Alimentationsprinzip noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn geböten daher die Gewährung der begehrten Vergünstigung.

Mit der Sprungrevision, der die Beklagte zugestimmt und die das Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat, verfolgt der Kläger seine erstinstanzlichen Klageanträge weiter. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die zulässige Sprungrevision bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die dem Kläger zustehende Bankzulage ist für die Errechnung des streitigen Grundbetrages der Sonderzuwendung nicht heranzuziehen. Sie ist keine der in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung - SZG - in der Fassung vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1238, mit späterer Änderung) aufgezählten Zulagen, insbesondere keine Stellenzulage, sondern eine bundesgesetzlich vorgesehene andere Zulage (§ 51 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG -).

1.

§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SZG benennt ausdrücklich und abschließend diejenigen Bezüge, die für die Berechnung des Grundbetrages der Sonderzuwendung bei Empfängern von Dienstbezügen heranzuziehen sind. Eine Heranziehung weiterer, in der gesetzlichen Aufzählung nicht genannter Bezüge scheidet aus. Das folgt zwar nicht schon allein aus dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung (§ 2 BBesG). Dieser schließt vielmehr - worauf die Revision im Zusammenhang mit dem Begriff der Stellenzulage zutreffend hinweist - eine Auslegung der Besoldungsgesetze nach allgemeinen Grundsätzen nicht zwingend aus (vgl. Urteil vom 30. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 77.67 - BVerwGE 57, 183 [186]). Indessen zieht die Natur des geltenden Besoldungsrechts jedenfalls einer ausdehnenden Auslegung enge Grenzen. Es regelt grundsätzlich die Höhe der einzelnen Bezüge, ihre Errechnung und Festsetzung in einer materiell auf äußerste differenzierten und verfeinerten Weise durch formelle und zwingende Vorschriften stark kasuistischen Inhalts. Eine Regelung dieser Art ist nach dem darin erkennbaren Willen des Gesetzgebers einer ausdehnenden Auslegung und Ergänzung der ausdrücklichen Regeln durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich. Das hat das Bundesverwaltungsgericht für die Vorschriften über die Berechnung des Besoldungsdienstalters im Urteil vom 29. Dezember 1967 - BVerwG 6 C 32.67 - und für die Vorschriften über die Höhe der Dienst- oder Versorgungsbezüge im Urteil vom 2. April 1971 - BVerwG 6 C 82.67 - (Buchholz 235 § 48 a BBesG Nr. 2 = DÖD 1972, 27 [BVerwG 02.04.1971 - BVerwG VI C 82.67]) entschieden; es gilt auch für die Vorschriften über die Berechnung der jährlichen Sonderzuwendung.

2.

Die dem Kläger nach § 31 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank - BBankG - vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 745, mit späteren Änderungen) i.V.m. § 2 des Personalstatuts der Deutschen Bundesbank vom 26. Juli 1960 (BAnz. Nr. 145 vom 30. Juli 1960) zustehende, in der Aufzählung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SZG nicht genannte Bankzulage wäre somit nur dann zur Berechnung des Grundbetrages der Sonderzuwendung heranzuziehen, wenn sie - da sie offensichtlich nicht als einer der übrigen in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SZG genannten Bezüge in Betracht kommt - eine Stellenzulage wäre. Das ist aber nicht der Fall.

a)

Zumindest grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Besoldungsgesetzgeber Zulagen, die er als Stellenzulagen betrachtet wissen wollte, ausdrücklich als solche bezeichnet, hat. Das gilt insbesondere für im Bundesbesoldungsgesetz selbst genannten Zulagen. Hier hat der Gesetzgeber zahlreiche Zulagen ausdrücklich als Stellenzulagen bezeichnet, und zwar sowohl solche, die den in § 42 Abs. 1, 3 BBesG allgemein festgelegten Merkmalen entsprechen, als auch solche, bei denen dies zweifelhaft oder sogar eindeutig nicht der Fall ist. Dies läßt erkennen, daß der Besoldungsgesetzgeber - entsprechend der dargelegten Natur des geltenden Besoldungsrechts - den Begriff der Stellenzulage als besoldungstechnische Bezeichnung verwandt und ihn bei allen Zulagen, die er als Stellenzulage betrachtet wissen wollte, ausdrücklich genannt hat.

Die Bankzulage ist weder in § 31 BBankG noch in einer anderen gesetzlichen Vorschrift noch aufgrund des § 31 BBankG im Personalstatut der Deutschen Bundesbank als Stellenzulage bezeichnet.

b)

Soweit Zulagen - wie die hier zu erörternde Bankzulage - außerhalb des Bundesbesoldungsgesetzes und vor seinem Erlaß geregelt worden sind, könnte eine abweichende Beurteilung allenfalls für solche Zulagen in Betracht gezogen werden, die der Sache nach die in § 42 Abs. 1, 3 BBesG allgemein festgelegten Merkmale einer Stellenzulage erfüllen. Das ist bei der Bankzulage nicht der Fall.

Nach § 42 Abs. 1 BBesG können Amtszulagen und Stellenzulagen für herausgehobene Funktionen vorgesehen werden und dürfen grundsätzlich 75 v.H. des Unterschiedsbetrages zwischen den Endgrundgehältern der innegehabten und der nächsthöheren Besoldungsgruppe nicht übersteigen. Nach § 42 Abs. 3 BBesG dürfen Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden, sind (daher und insoweit) widerruflich sowie grundsätzlich nicht ruhegehaltfähig. Schon die Beschränkung auf die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion und die darauf bezogene Widerruflichkeit setzen voraus, daß nicht alle dem betreffenden statusrechtlichen Amt zugeordneten Funktionen mit der Stellenzulage versehen sind; anderenfalls würden, da das statusrechtliche Amt dem Beamten auf Dauer verliehen ist, Beschränkung und Widerruflichkeit weitgehend leerlaufen. Somit kommen für eine Stellenzulage Funktionen in Betracht, die sich aus den übrigen Funktionen, die dem gleichen statusrechtlichen Amt zugeordnet sind, herausheben. Dies entspricht auch der Regel des § 18 BBesG, wonach eine höhere Wertigkeit aller einem bestimmten statusrechtlichen Amts zugeordneter Funktionen grundsätzlich bereits bei der Zuordnung dieses Amtes zu einer Besoldungsgruppe zu berücksichtigen ist; sollte die nächsthöhere Besoldungsgruppe nicht erreicht werden, so käme die Ausbringung einer Amtszulage in Betracht. Die Bankzulage erfüllt die dargelegten Merkmale einer Stellenzulage jedenfalls insofern nicht, als sie einerseits für jeweils alle Funktionen der bei der Deutschen Bundesbank bestehenden, jeweils durch den Zusatz "Bundesbank" gekennzeichneten statusrechtlichen Ämter vorgesehen ist und andererseits trotz Beibehaltung dieser Funktionen aus wichtigem Grunde ganz oder teilweise widerrufen werden kann. Hinzu kommt, daß ihre Höhe die grundsätzliche Begrenzung auf 75 v.H. der Differenz zur nächsthöheren Besoldungsgruppe noch immer weit überschreitet. Die Bankzulage kann daher nicht als Stellenzulage, sondern in der Systematik des Bundesbesoldungsgesetzes nur als andere bundesgesetzlich bestimmte Zulage (§ 51 BBesG) angesehen werden. Auf die im Verfahren erörterte Zweckbestimmung der Bankzulage kommt es in diesem Zusammenhang nicht an; sie kann daher hier auf sich beruhen.

Der dargelegten Auffassung steht es nicht - wie die Revision meint - entgegen, daß der Besoldungsgesetzgeber selbst - wie erwähnt - in den Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B sowie in den Fußnoten zu einzelnen Besoldungsgruppen auch Zulagen als Stellenzulagen bezeichnet hat, die den in § 42 Abs. 1, 3 BBesG festgelegten Merkmalen nicht entsprechen. Denn dem Gesetzgeber war es - wie auch die Revision nicht verkennt - rechtlich möglich, die von ihm selbst aufgestellte Regelung für die von ihm genannten Fälle zu durchbrechen, ohne daß dadurch ihre Gültigkeit im übrigen berührt wurde. - Ferner ergibt sich eine Qualifikation der Bankzulage als Stellenzulage nicht daraus, daß sie nach Nr. 7 Abs. 2 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B die Gewährung der Stellenzulage für Beamte und Soldaten bei obersten Bundesbehörden usw. ausschließt; denn der Gesetzgeber war nicht gehindert, aus besoldungspolitischen Erwägungen auch im Verhältnis von Zulagen unterschiedlicher Rechtsnatur eine Ausschlußregelung zu treffen. Schließlich ist der Umstand, daß der Bundesminister des Innern in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 10 BBesGüber die Festsetzung der höchsten Dienstwohnungsvergütung vom 1. Dezember 1977 (GMBl. S. 736) die Bankzulage als Bestandteil des Bruttodiensteinkommens berücksichtigt hat, für die besoldungsrechtliche Einordnung als andere Zulage ohne Belang.

3.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den dargelegten Inhalt der gesetzlichen Regelung, etwa aus dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG), bestehen nicht. Zwar führt die gesetzliche Abgrenzung dazu, daß so bezeichnete Stellenzulagen durchaus unterschiedlichen sachlichen Inhalts zur Berechnung des Grundbetrages der Sonderzuwendung herangezogen werden, die im Einzelfall hinsichtlich der durch sie abgegoltenen Besonderheiten die eine oder andere Ähnlichkeit mit der Bankzulage aufweisen mögen. Jedoch kommt dem Gesetzgeber bei der Gestaltung der Beamtenbesoldung, zu der auch die Sonderzuwendung zählt, eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit zu (vgl. BVerfGE 8, 1 [22]; 26, 141 [158]; st.Rspr.). Er darf insbesondere typisieren und generalisieren (vgl. BVerfGE 11, 245 [BVerfG 28.06.1960 - 2 BvL 19/59] [254]), was hier durch die Anknüpfung an die besoldungsrechtliche Einordnung von Zulagen geschehen und im Hinblick auf die jeweils unterschiedlichen typischen Fallgestaltungen jedenfalls nicht willkürlich ist.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.