Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.06.1984, Az.: BVerwG 6 C 94.83

I.

Der Kläger war vor seinem Eintritt in den Ruhestand am 30. September 1983 Berufsoffizier der Bundeswehr im Range eines Obersten. Vom 31. Januar 1958 an wurde er als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von (nicht strahlgetriebenen) sonstigen Luftfahrzeugen verwendet. Ab 1. Mai 1971 erhielt er die Stellenzulage für fliegendes Personal in Höhe von 200 DM. Am 1. Oktober 1978 wurde der Kläger in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3 eingewiesen, wodurch sich an seiner Verwendung als Luftfahrzeugführer nichts änderte.

Durch Bescheid vom 26. Juni 1981 stellte das Heeresfliegerregiment 25 fest, daß mit der Einweisung des Klägers in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3 eine Voraussetzung für die Gewährung der Stellenzulage entfallen sei. Da die Zulage jedoch aufgrund vieljähriger zulageberechtigender Verwendung unwiderruflich geworden sei, werde sie auch nach dem 1. Oktober 1978 weitergewährt. Der Kläger erhob dagegen Beschwerde mit dem Ziel, mit Wirkung vom 1. Januar 1980 die erhöhte Stellenzulage von 360 DM zu erhalten. Mit Bescheid vom 25. August 1981 wies der Kommandeur der Korpstruppen des II. Korps die Beschwerde zurück.

Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Gerichtsbescheid abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers änderte der Verwaltungsgerichtshof diesen Gerichtsbescheid ab und verpflichtete die Beklagte, dem Kläger ab 1. Januar 1980 bis zum 30. September 1983 die Zulage für Soldaten als fliegendes Personal in Höhe von 360 DM zu gewähren. Die Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Der Anspruch des Klägers auf Gewährung der erhöhten Stellenzulage folge aus der Vorbemerkung Nr. 6 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a der Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Art. 6 und 10 des 7. Gesetzes zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes vom 7. Juli 1980 (BGBl. I S. 851). Der Anwendung dieser Vorschrift stehe nicht entgegen, daß der Kläger ungeachtet seiner Einweisung in die Besoldungsgruppe B 3 weiter als Führer von sonstigen Luftfahrzeugen verwendet worden sei. Denn das Merkmal "Beendigung der Verwendung" bedeute, wie der folgende Nachsatz "auch über die Besoldungsgruppe A 16 hinaus" zeige, seinem Sinngehalt nach die Beendigung der Verwendung in einem Amt der Besoldungsgruppe A 5 bis A 16, unabhängig davon, ob der Betreffende nach seiner Einweisung in eine andere Besoldungsgruppe weiterhin als Luftfahrzeugführer verwendet werde.

Dem Kläger stehe die Stellenzulage nicht nur in der ihm "zuletzt", also im September 1978 gewährten Höhe, sondern mit der ab 1. Januar 1980 in Kraft getretenen Erhöhung zu. Der in der Vorbemerkung Nr. 6 Abs. 2 der Anlage I zum BBesG verwendete Begriff der "zuletzt gewährten Stellenzulage" beziehe sich lediglich auf die Zugehörigkeit der Zulage zu einer der in Absatz 1 dieser Vorschrift umschriebenen, von der jeweiligen Verwendung des Soldaten im Flugdienst abhängigen Zulagengruppen, nicht auf die Höhe der Zulage. Dies ergebe sich aus einer Zusammenschau der gesamten Regelung sowie aus dem Wesen und Zweck der Zulage.

Die Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 6 Abs. 1 der Anlage I zum BBesG knüpfe an verschiedene Tätigkeiten im Flugdienst an und werde entsprechend den jeweiligen Besonderheiten dieser Betätigungen in unterschiedlicher Höhe gewährt. Ändere sich die Verwendung des Soldaten im Flugdienst derart, daß er einer höheren Zulagengruppe zuzuordnen sei, stehe ihm dementsprechend eine höhere Zulage zu. Hierauf stelle der Begriff der "zuletzt gewährten Stellenzulage" ab. Dies werde durch Absatz 3 Satz 2 der Vorschrift bestätigt, der den Anspruch des Soldaten auf Gewährung der Stellenzulage beim Wechsel in eine Verwendung mit geringerer Stellenzulage regele.

Die Stellenzulage stelle einen Ausgleich für die herausgehobene Tätigkeit der Soldaten als fliegendes Personal dar. Mit ihr würden die hohen Anforderungen, die besonderen physischen und psychischen Belastungen sowie die erhöhten Gefahren abgegolten, denen Soldaten als fliegendes Personal bei Verrichtung ihres Dienstes ausgesetzt seien. Es entspreche dieser Ausgleichsfunktion der Zulage, daß sie auch wahrend der Weitergewährung nach Beendigung der Verwendung als fliegendes Personal in der jeweils geltenden Höhe gewährt werde. Daß die Erhöhung der Zulage im Jahre 1980 ausschließlich auf einem technisch bedingten Anstieg der Anforderungen und Auswirkungen beruhe, sei nicht erkennbar.

Diese Auslegung des Begriffes der "zuletzt gewährten Stellenzulage" stehe auch mit der geschichtlichen Entwicklung der Regelung in Einklang. Durch die Streichung der ursprünglich in der Vorschrift enthaltenen Worte "in Höhe" habe der Gesetzgeber klargestellt, daß sie sich - insbesondere im Blick auf künftige Erhöhungen - nunmehr allein auf die Zulagengruppe, nicht aber auf die Zulagenhöhe beziehe.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision wendet sich gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, die "zuletzt gewährte Stellenzulage" im Sinne der Vorbemerkung Nr. 6 Abs. 2 Satz 1 der Anlage I zum BBesG beziehe sich nur auf die dem Soldaten zuletzt gewährte Gruppe der in Absatz 1 genannten Stellenzulagen. Hiergegen spreche nicht nur der Wortlaut der Vorschrift, sondern auch ihre Zweckbestimmung. Eine Erhöhung der Zulage, die mit Funktionssteigerungen nach Beendigung der zulageberechtigenden Verwendung begründet werde, sei bei der Weitergewährung nicht zu berücksichtigen. Dies werde auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die - zulässige - Revision der Beklagten, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung des Klägers gegen den klagabweisenden Gerichtsbescheid der ersten Instanz zu Unrecht teilweise stattgegeben. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Gewährung der mit Wirkung vom 1. Januar 1980 auf monatlich 360 DM erhöhten Stellenzulage für Luftfahrzeugführer von sonstigen Luftfahrzeugen zu.

Als Rechtsgrundlage für das Klagebegehren kommt allein die Vorbemerkung Nr. 6 der Anlage I (Bundesbesoldungsordnungen A und B) zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der Fassung der Art. 6 und 10 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes vom 7. Juli 1980 (BGBl. I S. 851) - im folgenden als "Vorbemerkung Nr. 6" bezeichnet - in Betracht, nach deren Absatz 1 Nr. 2 Soldaten und Beamte der Besoldungsgruppen A 5 bis A 16 eine Stellenzulage nach Anlage IX zum BBesG erhalten, wenn sie als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von sonstigen Strahlflugzeugen oder von sonstigen Luftfahrzeugen verwendet werden. Absatz 2 Satz 1 Buchst. a der Vorschrift bestimmt, daß "die zuletzt gewährte Stellenzulage" nach Beendigung der Verwendung, auch über die Besoldungsgruppe A 16 hinaus, für fünf Jahre weitergewährt wird, wenn der Soldat oder Beamte mindestens fünf Jahre in einer Tätigkeit nach Absatz 1 verwendet worden ist. Danach verringert sich die Stellenzulage auf 50 vom Hundert. Diese Voraussetzungen für die Gewährung der Stellenzulage sind durch die späteren Änderungen des Bundesbesoldungsgesetzes unberührt geblieben. Durch Art. 6 Nr. 3 a und Art. 10 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes wurde außerdem die den Luftfahrzeugführern mit der Erlaubnis zum Führen von sonstigen Luftfahrzeugen zustehende Stellenzulage mit Wirkung vom 1. Januar 1980 auf monatlich 360 DM erhöht.

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß der vom Kläger geltend gemachte Anspruch nach Absatz 2 der Vorbemerkung Nr. 6 zu beurteilen ist, obwohl er nach seiner Einweisung in die Besoldungsgruppe B 3 weiterhin als Führer von Luftfahrzeugen verwendet wurde. Das Merkmal "Beendigung der Verwendung" in dieser Vorschrift stellt allein darauf ab, ob der Soldat oder Beamte die fliegerische Verwendung in einer der Besoldungsgruppen A 5 bis A 16 beendet hat. Der Umstand, daß der Soldat oder Beamte auch nach seiner Einweisung in die Besoldungsgruppe B 3 als Führer von Luftfahrzeugen verwendet wird, steht der Anwendung der Vorschrift nicht entgegen. Denn die Vorschrift bestimmt ausdrücklich, daß die Stellenzulage nach Beendigung der Verwendung "auch über die Besoldungsgruppe A 16 hinaus" weitergewährt wird. Eine andere Auslegung würde dazu führen, daß ein als Luftfahrzeugführer verwendeter Soldat oder Beamter mit seinem Ausscheiden aus dem nach Absatz 1 zulageberechtigten Personenkreis der Stellenzulage überhaupt verlustig gehen würde, was dem Zweck der Zulageregelung widerspricht (vgl. Schwegmann/Summer, BBesG, Teil II/1 Vbm. Nr. 6 zu BBesO A/B, Seite 3, Fußn. 11). Ein als Luftfahrzeugführer verwendeter Soldat der Besoldungsgruppe B 3 erhält somit die Stellenzulage nicht aufgrund seiner gegenwärtigen fliegerischen Verwendung, sondern wegen der vor Beendigung seiner zulageberechtigenden Tätigkeit wahrgenommenen Funktionen als Flugzeugführer. Dabei ist es ohne Bedeutung, daß der Dienstgrad des Soldaten durch die Einweisung in die Besoldungsgruppe B 3 nicht geändert wird. Dem Kläger als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von sonstigen Luftfahrzeugen stand demnach auch nach seiner Einweisung in die Besoldungsgruppe B 3 eine Stellenzulage in Höhe von monatlich 200 DM zu. Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Zulage müsse dem Berechtigten während der Weitergewährung nach Beendigung der zulageberechtigenden Verwendung in der jeweils geltenden Höhe gezahlt werden, trifft jedoch nicht zu.

Daß sich der Begriff der "zuletzt gewährten Stellenzulage" in Absatz 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 nicht nur auf die in Absatz 1 der Vorschrift umschriebene, von der Verwendung des Soldaten oder Beamten im Flugdienst abhängige Stellenzulage, sondern auch auf die Höhe der bei Beendigung der Verwendung gewährten Zulage bezieht, folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Die dem Soldaten oder Beamten zuletzt gewährte Stellenzulage kann notwendig nur diejenige sein, die ihm tatsächlich zuletzt gezahlt worden ist. Denn dem Soldaten oder Beamten wird keine bestimmte Zulagengruppe gewährt, sondern eine Zulage in bestimmter Höhe. Eine Gegenüberstellung der Begriffe "gewährt" und "gezahlt" kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Denn die (Aus-)Zahlung der Stellenzulage setzt ihre Gewährung nach den besoldungsrechtlichen Vorschriften voraus. Auch aus dem systematischen Zusammenhang des Absatzes 2 Satz 1 mit den übrigen Bestimmungen der Vorbemerkung Nr. 6 läßt sich nicht entnehmen, daß durch den Begriff der "zuletzt gewährten Stellenzulage" lediglich geregelt werden soll, welche der in Absatz 1 angeführten Stellenzulagen weitergewährt werden soll. Insbesondere ist kein Umkehrschluß aus der Regelung des Absatzes 3 Satz 1 möglich, daß sich diese Vorschrift nur auf solche Fälle bezieht, in denen ein Soldat oder Beamter, der einen Anspruch auf Weitergewährung der Stellenzulage nach Absatz 2 der Vorbemerkung Nr. 6 hat, in eine andere Verwendung überwechselt, mit der ein Anspruch auf eine geringere Stellenzulage nach Absatz 1 verbunden ist. Weitergehende Schlußfolgerungen können aus dieser Sonderregelung nicht gezogen werden. Die Ruhegehaltfähigkeit der Stellenzulage gemäß Absatz 4 der Vorbemerkung Nr. 6 ist in diesem Zusammenhang ohne rechtliche Bedeutung, da sie nicht begriffsnotwendig zu einer Anpassung der Stellenzulage an gestiegene Lebenshaltungskosten führen muß. Die laufende Geldentwertung kann nur durch besondere gesetzliche Regelung aufgefangen werden.

Diese sich bereits aus dem Gesetzeswortlaut ergebende Auslegung ist auch durch den Sinn und Zweck der Zulageregelung geboten. Durch die Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 6 sollen gemäß § 42 Abs. 1 BBesG die hohen Anforderungen, die besonderen physischen und psychischen Belastungen sowie die erhöhten Gefahren abgegolten werden, denen Soldaten oder Beamte als fliegendes Personal bei der Verrichtung ihres Dienstes ausgesetzt sind (vgl. die amtl. Begründung zum Entwurf eines 2. BBesÄndG, BTDrucks. V/688 und den schriftlichen Bericht des Innenausschusses, BTDrucks. V/765). Wegen der durch diese Belastungen möglicherweise eintretenden Nachwirkungen wird die Zulage, wenn der Soldat oder Beamte mindestens fünf Jahre in einer solchen Tätigkeit verwendet worden ist, - abweichend von § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG - über die Beendigung der Verwendung hinaus weitergewährt und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen zugerechnet. Bei der Anwendung des Absatzes 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 kommt es demnach ausschlaggebend auf die Belastungen an, denen der Soldat oder Beamte vor Beendigung der zulageberechtigenden Verwendung ausgesetzt war. Durch Funktionsänderungen, die erst nach diesem Zeitpunkt eingetreten sind, kann die Höhe der dem Soldaten oder Beamten weiterzugewährenden Zulage nicht beeinflußt werden. Dies gilt auch für als Luftfahrzeugführer verwendete Soldaten der Besoldungsgruppe B 3, da sie - wie ausgeführt - die zulageberechtigende Verwendung bereits beendet haben. Die Erhöhung der Stellenzulage mit Wirkung vom 1. Januar 1980 ist aber ausschließlich in den gestiegenen gestiegenen Funktionsanforderungen der im Einsatz befindlichen Luftfahrzeugführer begründet. Dies folgt aus der amtlichen Begründung eines Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes (BTDrucks. 8/1027, zu § 1 Nr. 2, Seite 4), durch das die Stellenzulage gemäß Abs. 1 Satz 1 Buchst. a der Vorbemerkung Nr. 6 für Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von ein- oder zweisitzigen strahlgetriebenen Kampf- oder Schulflugzeugen auf 450 DM erhöht worden ist. Die Erhöhung der Stellenzulage wird dort damit gerechtfertigt, daß die "flugtechnische Entwicklung strahlgetriebener Hochleistungsflugzeuge, das Fliegen solcher Luftfahrzeuge und der Kampfauftrag ... im Laufe der letzten Jahre zu höheren Leistungsanforderungen und damit zu Funktionssteigerungen bei den Kampfbesatzungen geführt" haben. Gleichartige Erwägungen waren wegen des zeitlichen Zusammenhangs offenbar für die Erhöhung der Stellenzulage für das übrige fliegende Personal durch Art. 6 Nr. 3 a des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes maßgebend. Die Frage einer Anpassung der Stellenzulagen an die gestiegenen Lebenshaltungskosten war demgegenüber für die Erhöhung der Zulage ohne Bedeutung. Denn sie hätte sich auch bei den übrigen Stellenzulagen stellen und dort ebenfalls zu einer Erhöhung führen müssen. Die genannten gesetzlichen Vorschriften haben sich jedoch darauf beschränkt, die in der Vorbemerkung Nr. 6 geregelten Stellenzulagen den gestiegenen Funktionsanforderungen anzupassen.

Die Richtigkeit dieser Auslegung des Begriffes der "zuletzt gewährten Stellenzulage" in Absatz 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Zwar hatte der Gesetzgeber noch bei der Ausdehnung des zulageberechtigten Personenkreises auf sonstige Luftfahrzeugführer und Luftfahrzeugbesatzungsangehörige durch Art. I § 1 Nr. 17.1 des 1. BesVNG vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) bestimmt, daß die Zulage nach Beendigung der Verwendung "für die ersten fünf Jahre in Höhe der zuletzt erhaltenen Zulage und sodann in Höhe von 50 vom Hundert dieser Zulage" gewährt wird. Wenn sodann in der Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes durch das 2. BesVNG vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) die Worte "in Höhe" entfallen sind und bestimmt wird, daß dem fliegenden Personal nach fünfjähriger Verwendung "die zuletzt gewährte Stellenzulage" weiterzugewähren ist, so war damit keine Änderung der Rechtslage beabsichtigt. Der Gesetzgeber ging dabei ersichtlich von der Vorstellung aus, daß die Worte "in Höhe" überflüssig sind. Denn da die Stellenzulage damals nicht erhöht wurde, bestand für den Gesetzgeber keine Veranlassung, die Frage zu regeln, ob sie nur in Höhe des zum Zeitpunkt der Beendigung der Verwendung geleisteten Betrages weitergewährt werden oder der Berechtigte an künftigen Erhöhungen der Zulage teilnehmen soll. Auf die Übergangsvorschrift des Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 26. August 1966 (BGBl. I S. 526), wonach den Bezügen der im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vorhandenen Versorgungsempfängern die Stellenzulage zugrunde zu legen ist, wie wenn das Gesetz beim Eintritt des Versorgungsfalles bereits gegolten hätte, kann sich der Kläger in diesem Zusammenhang nicht berufen. Denn diese Regelung beruhte, wie den Gesetzesmaterialien zu entnehmen ist (vgl. schriftl. Bericht des Innenausschusses, BTDrucks. V/765) auf der Erwägung, daß die besondere Verwendung, Aufgabe und Beanspruchung, die Anlaß für die Gewährung der Stellenzulage gewesen ist, in gleichem Maße bei den vor diesem Stichtag als Strahlflugzeugführern verwendeten oder bei dieser Verwendung verunglückten Soldaten oder Beamten vorgelegen habe.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers gegen diese Auslegung des Absatzes 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 sind nicht gerechtfertigt. Es verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), daß die Erhöhung der Stellenzulage nicht auf solche Soldaten oder Beamte Anwendung findet, denen die Stellenzulage gemäß Absatz 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 nach Beendigung der zulageberechtigten Verwendung weitergewährt wird. Der Kläger verkennt, daß die dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG eingeräumte Gestaltungsfreiheit der Regelungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts verhältnismäßig weit ist (vgl. BVerfGE 26, 141 <158>;  56, 87 <95>[BVerfG 20.01.1981 - 2 BvR 993/77];  65, 141 <148>[BVerfG 04.10.1983 - 2 BvL 8/83]). Dies gilt in besonderem Maße für die Regelung von Zulagen. Da die hier zu berücksichtigenden Gesichtspunkte häufig nicht in Einklang zu bringen sind, müssen die sich daraus ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen hingenommen werden (BVerfGE 65, 141 [BVerfG 06.10.1983 - 2 BvL 22/80] <148>[BVerfG 06.10.1983 - 2 BvL 22/80] mit Nachweisen). Hiernach kann es rechtlich nicht beanstandet werden, daß die Erhöhung der Stellenzulage nach dem vom Gesetzgeber damit verfolgten Regelungszweck nur denjenigen Strahlflugzeugführern und Luftfahrzeugführern sonstiger Luftfahrzeuge gewährt wird, die bei Inkrafttreten der neuen Regelung in zulageberechtigender Weise verwendet wurden. Die Wahl des Stichtags ist sachlich vertretbar, weil sich dem Gesetzgeber die Festlegung eines früheren Zeitpunktes für die Erhöhung der Stellenzulage nicht aufdrängen mußte. Die mit jeder Stichtagsregelung verbundenen Härten sind grundsätzlich in Kauf zu nehmen und nicht geeignet, verfassungsrechtliche Bedenken zu begründen.

Ein Verstoß gegen den nach Maßgabe des Art. 14 GG auch bei Regelungen der Besoldung und Versorgung der Soldaten zu beachtenden Grundsatz angemessener Alimentation ist schon deshalb nicht gegeben, weil dieser dem Soldaten keinen Anspruch auf eine summenmäßige bestimmte Besoldung gewährt (vgl. BVerfGE 44, 249 <263>;  49, 260 <272>[BVerfG 10.10.1978 - 1 BvR 475/78]). Wenn der Gesetzgeber sogar berechtigt ist, die Bezüge für die Zukunft aus sachgerechten Gründen und unter Beachtung des Grundsatzes der Alimentationspflicht des Dienstherrn herabzusetzen (vgl. BVerfGE 18, 159 [BVerfG 13.10.1964 - 2 BvL 15/62] <166 f.>[BVerfG 13.10.1964 - 2 BvL 15/62];  44, 249 <263>[BVerfG 29.03.1977 - 2 BvE 1/77]), so ist er erst recht nicht verpflichtet, die Besoldung jeweils den gestiegenen Lebenshaltungskosten laufend anzupassen. Im übrigen ist es offensichtlich, daß die angemessene Alimentation der Soldaten nicht dadurch beeinträchtigt ist, daß ihnen bei Weitergewährung der Stellenzulage nach Absatz 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 6 die erhöhte Stellenzulage nicht zusteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.