Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.03.1984, Az.: BVerwG 8 C 45.82

I.

Die Klägerin zog den Beigeladenen mit Bescheid vom 16. November 1977 zu einem Erschließungsbeitrag von 15 020,06 DM heran. Der Beigeladene erhob Widerspruch und beantragte, die Vollziehung des angefochtenen Bescheids auszusetzen. Die Klägerin entsprach diesem Antrag. Gleichzeitig wies sie darauf hin, daß Aussetzungszinsen für die Dauer der Aussetzung erhoben würden, wenn die Zahlungspflicht endgültig bestätigt werde. Im Laufe des Widerspruchsverfahrens erließ die Klägerin die mit einer Rückwirkungsanordnung auf den 1. Januar 1977 versehene, am 31. August 1978 bekanntgemachte Satzung vom 18. August 1978, mit der sie die Verteilungsregelung in ihrer Erschließungsbeitragssatzung änderte. Nachdem daraufhin die Regierung von Oberbayern den Widerspruch des Beigeladenen zurückgewiesen hatte, entrichtete dieser den Beitrag am 21. September 1978.

Mit Bescheid vom 12. Juni 1979 forderte die Klägerin gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 b KAG in Verbindung mit § 237 AO vom Beigeladenen Aussetzungszinsen in Höhe von 675 DM. Auf den Widerspruch des Beigeladenen hob die Regierung von Oberbayern diesen Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 28. April 1980 auf. Zwar seien die Voraussetzungen des § 237 Abs. 1 AO erfüllt. Gleichwohl könnten vom Beigeladenen Aussetzungszinsen für den Zeitraum bis zur Bekanntmachung der Änderungssatzung nicht erhoben werden. Da die Verteilungsregelung in der ursprünglichen Fassung der Erschließungsbeitragssatzung fehlerhaft gewesen sei, bewirke die Rückwirkungsanordnung in der Änderungssatzung anderenfalls eine rechtsstaatlich unzulässige nachträgliche Schlechterstellung des Beitragspflichtigen. Dem müsse durch einen Billigkeitserlaß nach § 234 Abs. 2 AO Rechnung getragen werden. Da von der Bekanntmachung der Änderungssatzung bis zur Zahlung des Beitrags kein voller Monat verstrichen sei, könnten vom Beigeladenen keine Zinsen verlangt werden.

Gegen den Widerspruchsbescheid hat die Klägerin Klage erhoben und geltend gemacht, sie habe die Frage eines Erlasses mit einem für den Beigeladenen negativen Ergebnis geprüft.

Mit Urteil vom 9. September 1980 hat das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Für die Rechtmäßigkeit der Zinsforderung komme es nicht darauf an, aus welchen Gründen der Widerspruch erfolglos geblieben sei, entscheidend sei lediglich, daß er keinen Erfolg gehabt habe. Der Zinsanspruch sei erst mit der Unanfechtbarkeit des Beitragsbescheids entstanden, nicht schon mit dessen Erlaß. Auf dieses Entstehen habe es keinen Einfluß gehabt, daß der Beitragsbescheid zunächst wegen eines Satzungsmangels rechtswidrig gewesen sei, denn diesen Mangel habe die Änderungssatzung geheilt. Die Klägerin sei zum Erlaß der Zinsen nicht verpflichtet. Persönliche Billigkeitsgründe seien nicht ersichtlich, und eine sachliche Unbilligkeit müsse verneint werden.

Der gegen dieses Urteil eingelegten Berufung des Beigeladenen hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 11. März 1982 mit im wesentlichen folgender Begründung stattgegeben:

Die Klägerin habe eine wirksame Verteilungsregelung erstmals durch die Änderungssatzung vom 18. August 1978 rückwirkend zum 1. Januar 1977 geschaffen. Gegen den rückwirkenden Erlaß der Änderungssatzung bestünden keine Bedenken. Die Änderungssatzung habe den ursprünglich mangels Entstehens einer Beitragspflicht rechtswidrigen Beitragsbescheid geheilt, der gegen ihn erhobene Widerspruch sei daher zu Recht zurückgewiesen worden.

Entgegen der Auffassung der Klägerin und des Beklagten könnten für die Zeit bis zur Bekanntmachung der Änderungssatzung keine Aussetzungszinsen gefordert werden. Die Frage, ob ein Erlaß aus Billigkeitsgründen geboten sei, stelle sich nicht. Denn das (bundes-)verfassungsrechtliche Verbot der rückwirkenden Schlechterstellung in Abgabensachen gebiete eine Auslegung des § 237 Abs. 1 AO dahin, daß Zinsen erst von dem Zeitpunkt der Bekanntmachung der rückwirkend in Kraft getretenen Änderungssatzung an gezahlt werden müssen. Die Forderung von Aussetzungszinsen könne nämlich nicht verfassungsmäßig sein, soweit sie sich auf einen Zeitraum beziehe, in dem der Beitragsbescheid ursprünglich rechtswidrig gewesen sei. Daß der Bescheid rückwirkend geheilt worden sei, ändere daran nichts. Zwar könne der Beitragspflichtige nicht schutzwürdig darauf vertrauen, daß die Satzung den Vorschriften des Bundesbaugesetzes widerspreche und er deshalb einen Beitrag nicht zu entrichten brauche; bezüglich der "Nebenwirkungen" einer rückwirkenden Heilung stehe ihm jedoch Vertrauensschutz zu. Würde das verneint, träte eine unzulässige Schlechterstellung ein. Der Beitragspflichtige brauche sich nicht von der Stellung eines Antrags nach § 80 Abs. 4 oder 5 VwGO deshalb abhalten zu lassen, weil er befürchten müsse, die Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheids könnte rückwirkend geheilt werden und er müsse dann vom Tage der Aussetzung der Vollziehung an Aussetzungszinsen zahlen. Die Unbilligkeit eines solchen Verlangens werde insbesondere deutlich, wenn das Widerspruchs- oder das Klageverfahren unmittelbar nach der Heilung für erledigt erklärt werde. In der Rechtsprechung sei anerkannt, daß in diesen Fällen die Gemeinde die Verfahrenskosten zu tragen habe. Müßten Aussetzungszinsen gezahlt werden, erlitte der Beitragspflichtige einen finanziellen Nachteil, obwohl die Forderung der Gemeinde bis kurz vor Schluß der Auseinandersetzung nicht bestanden habe. Umgekehrt sei es bei erfolgter Aussetzung nicht gerechtfertigt, der Gemeinde den Zinsvorteil zuzuerkennen, auch soweit vorübergehend eine Erschließungsbeitragsforderung nicht bestanden habe. Die Rechtsprechung, daß eine Gemeinde durch rückwirkendes Inkraftsetzen einer Satzung auch streitbefangene Bescheide rückwirkend heilen könne, bedeute ohnedies eine starke Benachteiligung der Betroffenen. Wenn dies für erträglich gehalten werde, so spiele dabei eine wesentliche Rolle, daß sich die Betroffenen durch eine Erledigungserklärung doch jedenfalls einer Belastung mit den Verfahrenskosten entziehen könnten. Demgegenüber könne in Fällen dieser Art eine automatisch eintretende und von den Betroffenen nicht vermeidbare Pflicht zur Zahlung von Aussetzungszinsen nicht mehr als rechtsstaatlich erachtet werden.

Das Rechtsinstitut des Erlasses (§ 234 Abs. 2 AO) reiche zur Korrektur nicht aus, weil dann der Pflichtige nicht mit absoluter Sicherheit geschützt sei. Werde § 237 Abs. 1 AO allerdings nicht in dem dargelegten Sinne einschränkend ausgelegt, "wäre der Senat ... der Meinung", daß dann die Zinsen wegen sachlicher Unbilligkeit erlassen werden müßten.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils sowie die Zurückweisung der Berufung des Beigeladenen begehrt.

Der Beklagte ist im Revisionsverfahren nicht anwaltlich vertreten.

Der Beigeladene verteidigt das angefochtene Urteil mit weiteren Rechtserwägungen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision der Klägerin führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Berufungsurteil beruht allein auf der Annahme, "das <bundes>verfassungsrechtliche Verbot der rückwirkenden Schlechterstellung in Abgabensachen" gebiete eine Auslegung des - hier kraft Landesrechts (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 b KAG) entsprechend anwendbaren - § 237 AO dahin, daß Aussetzungszinsen dann, wenn ein ursprünglich mangels wirksamer Beitragssatzung rechtswidriger Erschließungsbeitragsbescheid im Laufe eines Rechtsmittelverfahrens durch eine rückwirkend in Kraft getretene (Änderungs-)Satzung geheilt wird, erst vom Zeitpunkt der Bekanntmachung dieser (Änderungs-)Satzung zu zahlen sind. Die im angefochtenen Urteil zusätzlich enthaltene Meinungsäußerung zu Fragen des Erlasses kann nicht als eine die Entscheidung selbständig tragende Begründung verstanden werden.

Das angefochtene Urteil verletzt in seiner auf das vermeintliche "<bundes>verfassungsrechtliche Verbot der rückwirkenden Schlechterstellung in Abgabensachen" gestützten Folgerung Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert im Rahmen landesrechtlicher Beurteilung die Anwendung und Auslegung des § 237 AO und gegebenenfalls weitere tatsächliche Feststellungen dazu, ob die Klägerin rechtsfehlerhaft einen Erlaß der von ihr geltend gemachten Aussetzungszinsen aus Billigkeitsgründen nach §§ 237 Abs. 4, 234 Abs. 2 AO Versagt hat; das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts läßt sich aus Bundesverfassungsrecht kein Rechtssatz herleiten, der in Abgabesachen eine rückwirkende Schlechterstellung einer durch Bescheid zu einer Abgabe herangezogenen Person schlechthin verbietet. Das Bundesverfassungsrecht gibt für ein so allgemeines Schlechterstellungsverbot nichts her. Auf dieser Rechtsansicht beruht die - vom Berufungsgericht gebilligte - ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. statt vieler Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2 <7 ff.>[BVerwG 28.11.1975 - IV C 45/74] mit weit. Nachw.), nach der es grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich ist, einen infolge eines Satzungsmangels zunächst rechtswidrigen Erschließungsbeitragsbescheid durch den rückwirkenden Erlaß einer fehlerfreien Änderungssatzung zu heilen, d.h. zu Lasten des Herangezogenen rückwirkend eine Erschließungsbeitragspflicht für ihn zu begründen und dadurch seine Rechtsposition rückwirkend zu verschlechtern. Das im Bundesverfassungsrecht verankerte Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) setzt der Zulässigkeit der Rückwirkung lediglich gewisse Schranken und diese ergeben sich - vornehmlich jedenfalls - aus der Gewährleistung von Rechtssicherheit oder enger: aus der Gewährleistung von Vertrauensschutz (in diesem Sinne schon Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261 <271>[BVerfG 19.12.1961 - 2 BvL 6/59]). Das bedeutet: Anordnungen eines rückwirkenden Inkrafttretens von Landesrecht oder ihm nachgeordneter Rechtsquellen berühren das Bundesverfassungsrecht grundsätzlich nur, soweit das Bundesverfassungsrecht einen Vertrauensschutz gewährleistet und dieser Vertrauensschutz durch die Inanspruchnahme der Rechtssatzrückwirkung verkürzt wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 a.a.O.).

Das Berufungsurteil könnte gleichwohl im Ergebnis richtig und deshalb die Revision zurückzuweisen sein (§ 144 Abs. 4 VwGO), wenn das Bundesverfassungsrecht aus einem anderen Grunde die Auslegung des § 237 AO in dem vom Berufungsgericht angenommenen Sinne geböte. Das ist indes nicht der Fall.

Unter dem Blickwinkel des verfassungsrechtlich gewährleisteten Vertrauensschutzes ist in diesem Zusammenhang lediglich die Frage von Belang, ob die Betroffenen generell und losgelöst von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls dann, wenn ein ursprünglich fehlerhafter Erschließungsbeitragsbescheid während eines Rechtsmittelverfahrens durch das rückwirkende Inkrafttreten einer (Änderungs-)Satzung geheilt wird, schutzwürdig erwarten können, entgegen dem Wortlaut des § 237 Abs. 2 Satz 2 AO Aussetzungszinsen nicht schon vom Zeitpunkt der Aussetzung der Vollziehung, sondern erst vom Zeitpunkt der Bekanntmachung der (Änderungs-)Satzung an zu schulden. Diese Frage ist zu verneinen. Macht nämlich ein zu einem Erschließungsbeitrag veranlagter Grundstückseigentümer von der ihm gesetzlich (vgl. § 80 Abs. 4 und 5 VwGO) eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, eine Aussetzung der Vollziehung zu beantragen, und wird dementsprechend zu seinen Gunsten von der gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu seinen Lasten angeordneten "Vorleistungspflicht" abgewichen und dadurch zugleich eine Tatbestandsvoraussetzung des § 237 AO verwirklicht, muß er vernünftigerweise von Anfang an damit rechnen, daß die Gemeinde gleichsam im Gegenzug ihrerseits alle nach der geltenden Rechtsordnung zulässigen Möglichkeiten ausschöpft. Zu diesen Möglichkeiten zählt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 28. November 1975 a.a.O.), einen ursprünglich mangels einer wirksamen Satzung fehlerhaften Bescheid im Rechtsmittelverfahren mit Wirkung ex tunc zu heilen. Die Inanspruchnahme dieser Möglichkeit durch die Gemeinde und die dadurch kraft Gesetzes ausgelösten (Neben-)Folgen gehören zu den den jeweils Betroffenen als vorhersehbar anzulastenden Risiken. Ein etwaiges Vertrauen darauf, die Gemeinde werde von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch machen, ist daher grundsätzlich nicht schutzwürdig. Das schließt nicht aus, daß im Einzelfall eine bestimmte Gemeinde durch ihr Verhalten Anlaß für das Entstehen eines schutzwürdigen Vertrauens in der aufgezeigten Richtung gegeben haben kann. Wo das zutrifft, kann die Zahlung der (gesamten) Aussetzungszinsen vom Zeitpunkt der Aussetzung der Vollziehung an für einen Betroffenen, der im Vertrauen auf dieses Verhalten der Gemeinde etwa eine Vermögensdisposition getroffen hat, unzumutbar sein. Das führt jedoch nicht zur Rechtfertigung einer Inanspruchnahme des Bundesverfassungsrechts für die Auslegung des § 237 AO in dem vom Berufungsgericht angenommenen Sinne, sondern kann ausnahmsweise nach Landesrecht einen - teilweisen - Erlaß aus Billigkeitsgründen (§ 237 Abs. 4, 234 Abs. 2 AO) zur Folge haben.

Auch der Gesichtspunkt der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) zwingt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Durch die "Gefahr", im Falle der rückwirkenden Heilung eines Erschließungsbeitragsbescheids im Laufe eines Rechtsmittelverfahrens vom Zeitpunkt der Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 VwGO) an Aussetzungszinsen zahlen zu müssen, wird der Zugang zum Gericht nicht in einer unzumutbaren und deshalb Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG berührenden Weise erschwert. Dies gilt insbesondere deshalb, weil nach § 237 Abs. 1 Satz 1 AO die Verdichtung dieser "Gefahr" zu einer Verzinsungspflicht abhängig ist vom endgültigen Ausgang des "Hauptverfahrens" und damit anknüpft an einen dies rechtfertigenden Grund. Daß sich im Laufe des Verfahrens durch rückwirkende Änderungen der Rechtslage die Prozeßsituation mit der Folge einer Erhöhung dieser "Gefahr" wandeln kann, steht dem jedenfalls dann nicht entgegen, wenn solche Wandlungen vernünftigerweise in die Überlegungen der Beteiligten einbezogen werden müssen, d.h. sie nicht an der Sperre des bundesverfassungsrechtlich gewährleisteten Vertrauensschutzes scheitern. Das ist bei Fallgestaltungen der hier in Rede stehenden Art nicht der Fall.