I.

Die Bundesstraße 7 verläuft in Ost-West-Richtung durch den nördlichen Teil Düsseldorfs. Sie kreuzt den Rhein über die Theodor-Heuss-Brücke, durchquert die linksrheinischen Stadtteile Niederkassel, Lörick und Heerdt und setzt sich ab Kaarster Kreuz nach Westen in Richtung Mönchengladbach als Bundesautobahn 52 fort. In ihrem autobahnartig ausgebauten linksrheinischen Abschnitt weist sie drei Anschlußstellen auf. Einige hundert Meter westlich der Theodor-Heuss-Brücke wird sie von der Lütticher Straße (Landesstraße 30), die die Stadtteile Ober- und Niederkassel mit Lörick verbindet und mit der sie durch einen Vollanschluß mit Zu- und Abfahrten in allen Fahrtrichtungen verknüpft ist ("Seestern"), gekreuzt. Weiter westlich befindet sich die Anschlußstelle "Heerdter Dreieck", an der Fahrzeuge von der aus Oberkassel kommenden Düsseldorfer Straße sowie der aus dem Innenstadtbereich über die Kniebrücke kommenden Rheinalle her zwar in westlicher und östlicher Richtung in die Bundesstraße 7 einfahren können, eine Abfahrtsmöglichkeit aber nur für die Verkehrsteilnehmer besteht, die die Bundesstraße 7 in West-Ost-Richtung benutzen. An der westlichsten Anschlußstelle ("Benediktusstraße/Heerdter Landstraße") können Kraftfahrzeuge, die vom Heerdter Dreieck her kommen, die Bundesstraße 7 nach Norden zur Benediktusstraße hin und Kraftfahrzeuge, die vom Kaarster Kreuz her kommen, die Bundesstraße 7 nach Süden zur Heerdter Landstraße hin verlassen.

Die festgesetzte Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 7 endete bisher im Westen am westlichen Widerlager der Theodor-Heuss-Brücke.

Der Beklagte setzte mit Bescheid vom 5. Dezember 1985 die Ortsdurchfahrt mit Wirkung vom 1. Dezember 1985 dahin neu fest, daß auch der westlich anschließende Abschnitt bis zur Anschlußstelle Benediktusstraße/Heerdter Landstraße unter Einschluß der beiden Abfahrten Ortsdurchfahrt ist. Zur Begründung führte er aus: Die Bundesstraße 7 liege mit den vorhandenen Anbindungen der Stadtteile Oberkassel, Niederkassel, Lörick und Heerdt innerhalb des Stadtgebietes der Stadt Düsseldorf. Sie diene der mehrfachen Verknüpfung des Stadtstraßennetzes und nehme in einem bedeutenden Umfang innerörtliche Verkehrsaufgaben wahr.

Widerspruch und Klage blieben erfolglos. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin vorgetragen: Die Anschlußstelle Benediktusstraße/Heerdter Landstraße scheide als denkbarer Verknüpfungspunkt für den innerörtlichen Verkehr aus. Die Abfahrt in östlicher Fahrtrichtung habe keine innerörtliche Verkehrsfunktion; denn sie werde ausschließlich von dem überörtlichen Verkehr benutzt, der von der Bundesautobahn 52 komme. Die Abfahrt in westlicher Richtung könne zwar auch dem innerörtlichen Verkehr dienen. Gleichwohl fehle die Verknüpfungsfunktion; denn von einer Verknüpfung könne nur dann die Rede sein, wenn die Anschlußstelle sowohl dem innerörtlichen Ziel- als auch dem innerörtlichen Quellverkehr zur Verfügung stehe. Im übrigen komme der Anschlußstelle Benediktusstraße/Heerdter Landstraße keine wesentliche innerörtliche Verkehrsbedeutung zu. Eine 1977 durchgeführte Verkehrszählung habe ergeben, daß von den 41.877 Kraftfahrzeugen/16 h, die auf der nördlichen Richtungsfahrbahn ermittelt worden seien, an der Abfahrt Benediktusstraße lediglich 4.317 Kraftfahrzeuge/16 h die Bundesstraße 7 verlassen hätten, von denen wiederum 881 Kraftfahrzeuge/16 h ohne innerörtliches Ziel in Richtung Büderich gefahren seien. Auch am Heerdter Dreieck könne ausschließlich innerörtlicher Quellverkehr aufgenommen werden, da eine Abfahrt in westlicher Richtung nicht möglich sei und die Abfahrt in östlicher Fahrtrichtung nur von Fahrzeugen benutzt werden könne, die von der Bundesautobahn 52 kämen. Das Heerdter Dreieck habe überdies keine nennenswerte innerörtliche Verkehrsbedeutung. In westlicher Fahrtrichtung nehme der Verkehr an dieser Anschlußstelle zwar erheblich zu, doch handele es sich nahezu ausschließlich um Fahrzeuge, die das Stadtgebiet verließen. In östlicher Fahrtrichtung seien bei einer 1982 durchgeführten Verkehrszählung lediglich 5.563 Fahrzeuge ermittelt worden, die von der Auffahrmöglichkeit Gebrauch gemacht hätten, während 24.179 Fahrzeuge die Bundesstraße 7 als überörtlicher Verkehr von der Bundesautobahn 52 her benutzt hätten. Schließlich komme auch der Seestern nicht als Verknüpfungspunkt in Betracht. Für die Landesstraße 30/Lütticher Straße, die über diese Anschlußstelle an die Bundesstraße 7 angeschlossen werde, habe der Beklagte die Straßenbaulast übernommen, da sie offensichtlich ihrerseits dem überörtlichen Verkehr diene.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die verwaltungsgerichtliche Entscheidung geändert und die Verfügung des Beklagten vom 5. Dezember 1985 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. März 1986 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung bestünden schon deshalb, weil der Beklagte die Ortsdurchfahrt rückwirkend ab dem 1. Dezember 1985 neu festgesetzt habe. Jedenfalls seien die Voraussetzungen für eine Neufestsetzung nicht gegeben, da der fragliche Abschnitt der Bundesstraße 7 nicht in dem vom Beklagten gewählten Umfang der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes diene. Der westliche Ast des Heerdter Dreiecks trage zur Bewältigung des innerstädtischen Verkehrs nur ganz unwesentlich bei. Er nehme zwar in großem Umfang Verkehr auf, der eine innerörtliche Quelle habe, doch handele es sich nur in ganz unerheblichem Umfang um Verkehr, der auch ein innerörtliches Ziel ansteuere. Die Abfahrt Benediktusstraße liege dicht vor der Stadtgrenze. Als innerörtliche Ziele für Fahrzeuge, die diese Abfahrt benutzten, kämen nur solche in Betracht, die im äußersten westlichen Winkel des Stadtgebietes von Düsseldorf lägen. Diene der westliche Ast des Heerdter Dreiecks nicht auch der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes, so sei die Festsetzungsverfügung insgesamt aufzuheben. Eine nur auf einen Teil des vom Beklagten festgesetzten Abschnitts beschränkte Aufhebung komme schon deshalb nicht in Betracht, weil gemäß § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG die oberste Landesstraßenbaubehörde die Ortsdurchfahrt nicht nur nach der Regel der Sätze 1 und 2 dieser Vorschrift, sondern mit Zustimmung des Bundesministers für Verkehr und der Kommunalaufsichtsbehörde auch in Abweichung von dieser Regel festsetzen könne. Keiner Erörterung bedürfe die Frage, ob die Kreuzung der Bundesstraße 7 mit der Landesstraße 30 ("Seestern") als Verknüpfung mit dem Ortsstraßennetz angesehen werden könne, obwohl die Landesstraße 30 in diesem Bereich nicht als Ortsdurchfahrt festgesetzt und wohl auch nicht zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt sei.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Senat zugelassene Revision eingelegt.

Er trägt vor: Die Auffassung des Berufungsgerichts sei bereits deshalb unzutreffend, weil die nördliche Richtungsfahrbahn der Bundesstraße 7 zwischen dem Heerdter Dreieck und der Benediktusstraße der mehrfachen innerörtlichen Verknüpfung diene. Der zur Bundesautobahn 52 führende Verkehr werde an verschiedenen Verknüpfungsstellen der Bundesstraße 7 mit dem innerörtlichen Netz zum Teil auf der östlichen Rheinseite, zum Teil über den Seestern und das Heerdter Dreieck, aber auch auf der westlichen Rheinseite aufgenommen und könne bis zur Benediktusstraße zu einem innerstädtischen Ziel abfließen. Selbst wenn nur auf den Bereich zwischen Heerdter Dreieck und Benediktusstraße abgestellt werde, liege eine mehrfache Verknüpfung vor; denn innerörtlicher Verkehr, der am Heerdter Dreieck aufgenommen werde, könne die Bundesstraße 7 an der Benediktusstraße wieder verlassen. Der auf diesem Abschnitt abgewickelte innerörtliche Verkehr falle durchaus ins Gewicht. Eine im Jahre 1985 durchgeführte Verkehrszählung habe ergeben, daß am Meßtag mindestens 15.000 Pkw die nördliche Fahrspur der Bundesstraße 7 über die Benediktusstraße verlassen hätten. Dieses tatsächliche Verkehrsaufkommen habe das Berufungsgericht nicht übergehen dürfen, ohne gegen seine Aufklärungspflicht zu verstoßen. Unabhängig hiervon habe das Berufungsgericht übersehen, daß der innerörtliche Verkehr aus den östlich des Rheins gelegenen Stadtteilen westlich des Rheins die Bundesstraße 7 nur am Seestern und an der Benediktusstraße verlassen könne. Der Umstand, daß der westliche Ast des Heerdter Dreiecks in östlicher Fahrtrichtung keine mehrfache innerörtliche Verknüpfung aufweise, sei unbeachtlich. Zwar nehme die Bundesstraße 7 zwischen Benediktusstraße und Heerdter Dreieck keinen örtlichen Verkehr auf, doch sei es nach Sinn und Zweck des § 5 FStrG nicht möglich, die Straßenbaulast für die jeweilige Richtungsfahrbahn unterschiedlichen Trägern zuzuweisen. Es genüge, daß die nördliche Richtungsfahrbahn in beachtlichem Umfang auch dem innerörtlichen Verkehr diene. Jedenfalls habe das Berufungsgericht nicht den angefochtenen Bescheid insgesamt aufheben dürfen, da es lediglich zu dem Ergebnis gekommen sei, daß die Teilstrecke zwischen Heerdter Dreieck und Benediktusstraße nicht als Ortsdurchfahrt habe festgesetzt werden dürfen. § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG stehe einer Teilaufhebung nicht entgegen, da bei einer auf diesen Bereich beschränkten Aufhebung nicht unterschiedliche Abschnitte mit unterschiedlichen Straßenbaulasten entstünden. Die mehrfache Verknüpfung der Bundesstraße 7 zwischen der Theodor-Heuss-Brücke und dem Heerdter Dreieck stehe außer Frage. Am Seestern könne innerörtlicher Verkehr in jeder Richtung auf die Bundesstraße 7 auffahren bzw. von ihr abfahren. Auch am Heerdter Dreieck könne der gesamte aus der Innenstadt über die Kniebrücke kommende Verkehr in jeder Richtung auf die Bundesstraße 7 auffahren.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Die Klägerin beantragt,

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision des Beklagten hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg.

Das Berufungsurteil kann schon deshalb keinen Bestand haben, weil das Berufungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 5. Dezember 1986 nicht wegen der nach seiner Ansicht fehlerhaften Einbeziehung des Abschnitts der Bundesstraße 7 zwischen dem Heerdter Dreieck und der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße in die Festsetzung der Ortsdurchfahrt unter Berufung auf § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG in vollem Umfange aufheben durfte.

Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegt ein Verwaltungsakt der Aufhebung nur, soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Voraussetzung für eine Teilaufhebung ist freilich, daß der angefochtene Verwaltungsakt teilbar ist. Das ist der Fall, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern (vgl. das Senatsurteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 C 70.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 137 = NVwZ 1984, 366).

Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG definiert die geschlossene Ortslage als den Teil des Gemeindebezirks, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG setzt die oberste Landesstraßenbaubehörde im Benehmen mit der höheren Verwaltungsbehörde nach Anhörung der Gemeinde die Ortsdurchfahrt fest (erster Halbsatz), wobei sie mit Zustimmung des Bundesministers für Verkehr und der Kommunalaufsichtsbehörde von der Regel der Sätze 1 und 2 abweichen kann (zweiter Halbsatz). Das Berufungsgericht verknüpft die im ersten und im zweiten Halbsatz des § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG erwähnten Entscheidungsalternativen in unzulässiger Weise; denn es ist der Auffassung, eine auf den westlichen Ast des Heerdter Dreiecks beschränkte Teilaufhebung komme schon deshalb nicht in Betracht, weil die oberste Landesstraßenbaubehörde die Ortsdurchfahrt nicht nur nach der Regel des § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2, sondern auch in Abweichung von dieser Regel festsetzen könne, so daß sich im Falle einer neuen Begrenzung des als Ortsdurchfahrt festgesetzten Abschnitts einer Bundesstraße jeweils auch die Frage einer solchen Abweichung von der Regel erneut stelle.

§ 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG enthält zwei Regelungen, denen jeweils eigenständige Bedeutung zukommt und deren Anwendungsbereiche sich nicht - auch nicht teilweise - überschneiden. Beide heben sich nach Tatbestand und Rechtsfolgen deutlich voneinander ab. Dient eine Bundesstraße, die innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt, im Sinne des § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes, so richtet sich die Festsetzung der Ortsdurchfahrt ausschließlich nach dem ersten Halbsatz. Die Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde ist nicht von einer Ermessensbetätigung abhängig. Im Gegensatz hierzu setzt der Tatbestand des zweiten Halbsatzes eine Abweichung von der Regel des § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 FStrG voraus. Nur dann, wenn die oberste Landesstraßenbaubehörde die Festsetzung der Ortsdurchfahrt auf einen Straßenabschnitt zu erstrecken beabsichtigt, der nicht die in § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 FStrG genannten Merkmale aufweist, muß sie Ermessen ausüben und die Zustimmung weiterer Behörden einholen. Macht sie von der ihr in § 5 Abs. 4 Satz 4 erster Halbsatz FStrG eingeräumten Entscheidungsbefugnis Gebrauch, so muß sie keine Ermessenserwägungen darüber anstellen, ob sie es mit dieser Entscheidung bewenden lassen oder in die Festsetzung weitere Straßenabschnitte einbeziehen will, die vom Geltungsbereich des § 5 Abs. 4 Satz 4 zweiter Halbsatz FStrG erfaßt werden. Dies gilt auch dann, wenn eine gerichtliche Überprüfung ergibt, daß die Tatbestandsvoraussetzungen für eine auf der Grundlage des ersten Halbsatzes getroffene Festsetzung nur für ein Teilstück der Bundesstraße vorliegen. Die Frage nach einer Festsetzung im Ermessenswege stellt sich bei einer solchen Konstellation nur bei dem Abschnitt, bei dem die Behörde die Abweichung von der Regel des § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 FStrG nicht erkannt hat. Dagegen spielt sie bei dem Teilstück, das im Sinne des ersten Halbsatzes den Regelanforderungen entspricht, keine Rolle. Hätte der Beklagte auf der Grundlage des ersten Halbsatzes die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 7 zulässigerweise westwärts, jedenfalls bis zum Heerdter Dreieck, verlängern dürfen, ohne sich mit der Frage auseinandersetzen zu müssen, ob sich die Grenze in Anwendung des zweiten Halbsatzes noch weiter nach Westen bis zu der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße hätte verschieben lassen, so kann ihm eine entsprechende Verpflichtung nicht dadurch erwachsen, daß er nach Ansicht des Berufungsgerichts fälschlich davon ausgegangen ist, den westlichen Ast des Heerdter Dreiecks in die von ihm auf den ersten Halbsatz gestützte Festsetzungsentscheidung einbeziehen zu dürfen. An einer Festsetzung der Ortsdurchfahrt vom westlichen Widerlager der Theodor-Heuss-Brücke bis zum Heerdter Dreieck zum jetzigen Zeitpunkt wäre der Beklagte auch dann nicht gehindert, wenn im Hinblick auf den Abschnitt vom Heerdter Dreieck bis zur Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße derzeit weder die im ersten noch die im zweiten Halbsatz genannten Voraussetzungen für eine Festsetzung vorlägen. Das rechtliche Schicksal des räumlich abgrenzbaren Teilstücks zwischen der Theodor-Heuss-Brücke und dem Heerdter Dreieck ist, sofern der erste Halbsatz tatbestandlich eingreift, völlig unabhängig davon zu beurteilen, ob in bezug auf den sich weiter westlich anschließenden Abschnitt eine Maßnahme auf der Grundlage des ersten oder des zweiten Halbsatzes in Betracht kommt. Dem steht nicht die vom Berufungsgericht unter Hinweis auf die Senatsrechtsprechung (vgl. das Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 41.77 - BVerwGE 62, 143 = Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 5) angestellte Erwägung entgegen, die in § 5 Abs. 4 FStrG getroffene Regelung ziele darauf ab, die Unterhaltungslast zwischen Staat und Gemeinde in einfacher, klarer und praktikabler Weise zu verteilen sowie die Aufstückelung der Ortsdurchfahrt in einzelne Abschnitte mit entsprechend wechselnden Trägern der Straßenbaulast und den daraus folgenden verwaltungspraktischen, technischen und finanziellen Komplikationen zu verhindern. Die Gefahr einer abschnittsweise wechselnden Unterhaltungslast innerhalb des Ortsbereichs von Düsseldorf entsteht nicht, wenn der angefochtene Bescheid vom 5. Dezember 1985 lediglich insoweit aufgehoben wird, als der Beklagte die Festsetzung auf den westlichen Ast des Heerdter Dreiecks bis zur Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße erstreckt hat. Die Folgen einer solchen Teilaufhebung würden sich darin erschöpfen, daß das westliche Ende der Ortsdurchfahrt nach Osten bis zum Heerdter Dreieck zurückverlegt würde. Zu der vom Gesetz mißbilligten Art von Abschnittsbildungen käme es nicht. Das Heerdter Dreieck würde bei einer solchen Lösung den westlichen Endpunkt des bis an ihr östliches Ende ununterbrochenen Ortsdurchfahrt sowie den östlichen Endpunkt der nach Westen über die Stadtgrenze Düsseldorfs hinausreichenden freien Strecke bilden.

Ebenfalls mit Erfolg wendet sich die Revision gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, der angefochtene Bescheid sei auch deshalb fehlerhaft, weil der von der Festsetzung des Beklagten mit erfaßte Teilabschnitt zwischen dem Heerdter Dreieck und der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße nicht die Merkmale einer Ortsdurchfahrt aufweise.

Unstreitig ist, daß die Bundesstraße 7 in dem Bereich zwischen dem Heerdter Dreieck und der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße zwar innerhalb der geschlossenen Ortslage Düsseldorfs verläuft, aber keine Erschließungsfunktion besitzt.

Das Berufungsgericht vertritt darüber hinaus jedoch den Standpunkt, daß es insoweit auch an der von § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG vorausgesetzten mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes fehle. Die hiergegen erhobene Verfahrensrüge der Revision greift durch. Das Berufungsgericht hat es unterlassen, die in diesem Punkt zur Aufklärung des Sachverhalts gebotenen Ermittlungen anzustellen.

Nach der Rechtsprechung des Senats erfüllt eine Bundesstraße, durch die Anliegergrundstücke nicht erschlossen werden, eine Verknüpfungsfunktion, wenn sie im Hinblick auf den Ziel- und Quellverkehr im Gemeindebereich innerörtlichen Verkehr aufnimmt und auf diese Weise als Bestandteil des Ortsstraßennetzes zur Bewältigung des innerörtlichen Verkehrs beiträgt (vgl. die Urteile vom 3. April 1981, a.a.O., und vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 10.80 - BVerwGE 67, 79 = Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 7). Die Feststellung, daß eine Bundesstraße auch den Verkehrsbelangen der Gemeinde dient, setzt keine exakte Aufteilung und Bemessung der Verkehrsströme voraus. Es genügt, daß der Bundesstraße bei summarischer Betrachtung nach den äußeren umständen auch eine nicht nur ganz unwesentliche innerörtliche Verkehrsbedeutung zukommt. Um mit dem Ortsstraßennetz im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG mehrfach verknüpft zu sein, bedarf es keines vielfältigen Systems von Maschen und Netzverknüpfungen durch Kreuzungen und Straßenäste. Vielmehr kommt es darauf an, ob der von der Bundesstraße über einen Verknüpfungspunkt im Ortsbereich aufgenommene Verkehr überhaupt ein innerörtliches Ziel haben kann. Eine einzige Verknüpfung schafft häufig nur die Voraussetzungen dafür, daß Fernverkehr zu- oder abfließen kann. Dagegen erfüllt jede weitere Verknüpfung, sei es durch eine Kreuzung oder durch eine zweite Einmündung, regelmäßig die Vorbedingung für innerörtlichen Verkehr.

Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß sich die Einbeziehung des Abschnitts der Bundesstraße 7 zwischen der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße und dem Heerdter Dreieck in die Festsetzung der Ortsdurchfahrt nicht schon deshalb verbietet, weil die südliche Fahrbahn in diesem Bereich offenkundig nicht dem innerstädtischen Verkehr dient. Der auf dieser Fahrbahn bis zum Heerdter Dreieck abgewickelte Verkehr hat keine innerörtliche Quelle, sondern allenfalls ein innerörtliches Ziel; denn die Zufahrt zu diesem Teilstück ist von der Heerdter Landstraße her gesperrt. Sinn und Zweck des § 5 FStrG schließen es indessen aus, die Straßenbaulast für die jeweilige Richtungsfahrbahn im Wege einer Längsspaltung unterschiedlichen Trägern zuzuweisen. Kommt jedenfalls eine von zwei durch einen Mittelstreifen getrennte Fahrbahnen in dem von § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG vorausgesetzten Umfang dem innerörtlichen Verkehr zugute, so genügt dies, um die Straße insgesamt der Baulast der Gemeinde zu unterstellen.

Das angefochtene Urteil wird maßgeblich von der Erwägung getragen, daß auch der nördlichen Fahrbahn in dem Abschnitt zwischen dem Heerdter Dreieck und der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße keine nennenswerte innerörtliche Verkehrsbedeutung zukomme. Das Berufungsgericht ist indessen zu dieser Feststellung gelangt, ohne die ihm verfügbaren Erkenntnisquellen voll auszuschöpfen. Es führt zu diesem Punkt aus, im Vergleich zum Volumen des Verkehrs, der Düsseldorf verlasse, falle der Umfang des Verkehrs mit innerörtlichem Ziel nicht ins Gewicht, da auch von den Fahrzeugen, die die Abfahrt Benediktusstraße benutzten, nur ein unbedeutender Teil ein innerörtliches Ziel in dem insoweit allein in Betracht kommenden äußersten westlichen Winkel des Stadtgebietes ansteuere, während der restliche Abgangsverkehr in Richtung Büderich abfließe. Der Anregung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, eine Verkehrszählung in Auftrag zu geben, ist es nicht nachgekommen, weil es sich auf der Grundlage der Senatsentscheidung vom 3. April 1981 auf den Standpunkt gestellt hat, daß es bei der nach § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG maßgeblichen Beurteilung, ob eine Bundesstraße auch der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes diene, mit einer summarischen Betrachtung sein Bewenden haben dürfe. Gegen ein solches Vorgehen läßt sich zwar im Regelfall nichts einwenden; denn der Senat hat in seinem Urteil vom 3. April 1981 ausdrücklich bekräftigt, daß es nicht geboten sei, durch Verkehrszählungen eine Klärung hinsichtlich der exakten Aufteilung und Bemessung der Verkehrsströme herbeizuführen. Von diesem rechtlichen Ansatz her kann sich die Pflicht, den Sachverhalt unter dem rechtlichen Aspekt einer etwaigen Verknüpfungsfunktion zu erforschen, nicht darauf erstrecken, im Wege der Beweisaufnahme Verkehrserhebungen anzustellen. Jedoch darf sich das Tatsachengericht mit einer summarischen Betrachtungsweise dann nicht mehr zufriedengeben, wenn es auf aussagekräftigere Erkenntnismittel zurückgreifen kann. Der Oberbundesanwalt weist in seiner Stellungnahme zu Recht darauf hin, daß es einen Unterschied mache, ob die Ergebnisse einer Verkehrszählung vorliegen und als Beurteilungsgrundlage nutzbar gemacht werden können oder nicht. Um die Frage der innerörtlichen Verkehrsbedeutung zu klären, bedarf es nicht eigens gezielter Erhebungen. Liegen jedoch, ohne daß damit einem rechtlichen Gebot Genüge geschehen wäre, die Ergebnisse einer Verkehrszählung vor, so gebührt den durch sie vermittelten positiven Erkenntnissen bei der Gesamtbetrachtung der Verkehrssituation der Vorrang vor bloß summarischen Erwägungen. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß die dem Berufungsgericht unterbreiteten Ergebnisse der im Jahre 1985 durchgeführten Verkehrserhebung unter dem Blickwinkel der Verknüpfungsfunktion zu unergiebig waren, um konkrete Schlüsse nahezulegen. Das mitgeteilte Zahlenmaterial hatte in dem Sinne eine Indikatorwirkung, als sich dem Berufungsgericht auf seiner Grundlage jedenfalls die Notwendigkeit hätte aufdrängen müssen, ergänzende Ermittlungen anzustellen. Es gab zwar unmittelbar lediglich Auskunft darüber, daß am Zähltag binnen 24 Stunden mindestens 15.000 Pkw die Abfahrt Benediktusstraße benutzt haben müssen. Diese Zahl ließ, für sich genommen, keine sicheren Rückschlüsse darauf zu, daß in dem über die Benediktusstraße von der Bundesstraße 7 abfließenden Verkehr die Fahrzeuge, die Ziele innerhalb des Stadtgebiets ansteuern, einen nicht ganz unerheblichen Anteil ausmachen. Gleichwohl kam ihr nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Ergebnisse der im Jahre 1977 durchgeführten Verkehrszählung ein gewisser Erkenntniswert zu, den das Berufungsgericht nicht gänzlich außer acht lassen durfte. Sie machte deutlich, daß der über die Benediktusstraße abgewickelte Abgangsverkehr als unaufgeschlüsselter Gesamtposten erheblich zu Buche schlägt. Hierin erschöpfte sich ihr Aussagegehalt aber nicht. Sie bot, wenn auch nur mittelbar, Anlaß zu der Annahme, daß von den mindestens 15.000 Fahrzeugen immerhin einige Tausend im Stadtgebiet von Düsseldorf verbleiben. Schon dies schließt die Wertung aus, daß der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße eine ganz unwesentliche Bedeutung für den innerstädtischen Verkehr im Sinne der vom Berufungsgericht zitierten Senatsrechtsprechung zukommt. Damit § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG eingreift, reicht es nämlich aus, daß über die Bundesstraße innerörtlicher Verkehr in einer Größenordnung abgewickelt wird, die nicht als gänzlich vernachlässigenswert außer Betracht gelassen werden kann. Dagegen spielt keine Rolle, ob dieser innergemeindliche Verkehr dem Durchgangsverkehr an Bedeutung gleichsteht oder auch nur nahekommt (vgl. das Senatsurteil vom 3. April 1981, a.a.O.). Es deutet einiges darauf hin, daß ein beträchtlicher Teil der Fahrzeuge, die die Bundesstraße 7 über die Benediktusstraße verlassen, in Düsseldorf verbleibt. Bei der Verkehrszählung, die im Jahre 1977 stattfand, wurden an der Abfahrt Benediktusstraße in einem Zeitraum von 16 Stunden 4.317 Fahrzeuge ermittelt, von denen nur 881 ohne innerörtliches Ziel nach Büderich weiterfuhren. Dies bedeutet, daß von dem Verkehr, der die Bundesstraße 7 an dieser Stelle verließ, lediglich ein gutes Fünftel in Richtung Büderich abfloß, während der Rest sich auf das Stadtgebiet von Düsseldorf verteilte. Es ist weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich, daß sich die Verkehrsströme seitdem grundlegend geändert haben. Vor diesem Hintergrund läßt das 1977 zutage getretene Verhältnis von inner- und überörtlichem Verkehr erhebliche Zweifel an der berufungsgerichtlichen Wertung aufkommen, der im 1985 ermittelten Abgangsverkehr enthaltene Anteil des innerstädtischen Zielverkehrs könne als belanglos ausgeblendet werden. Dies gilt um so mehr, als sich das Berufungsgericht mit seiner Aussage, über die dicht vor der Stadtgrenze gelegene Abfahrt Benediktusstraße könne nur ein unbedeutender innerörtlicher Verkehr abgewickelt werden, da als innerstädtisches Ziel ausschließlich der "äußerste westliche Winkel" von Düsseldorf in Betracht komme, ohne jegliche Erläuterung in Gegensatz zu der vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellung setzt, daß über die Benediktusstraße die beiden linksrheinischen Stadtteile Lörick und Heerdt für den innerstädtischen Verkehr erschlossen würden. Auch die Auswertung des vorhandenen Kartenmaterials spricht eher gegen als für die vom Berufungsgericht aufgestellte These. Die Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße stellt für den Verkehr, der von Düsseldorf nach Büderich fließt, keinesweges die Ausfahrt schlechthin dar. Vielmehr läßt sich das Ziel Büderich auch über das Kaarster Kreuz ansteuern, das von dieser Anschlußstelle lediglich um einen Kilometer nach Westen versetzt ist. Eine Begründung dafür aber, warum gleichwohl schon an der Abfahrt Benediktusstraße der Verkehr dorthin so eindeutig überwiegen soll, daß der Verkehr mit innerörtlichem Ziel nicht nennenswert ins Gewicht fällt, läßt sich dem Berufungsgericht nicht entnehmen.

Das angefochtene Urteil beruht hiernach auf der vom Beklagten gerügten Verletzung des materiellen und formellen Rechts. Es ist aufzuheben. Gleichzeitig ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Das Berufungsurteil erweist sich nicht im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig. Ebensowenig ist der Senat in der Lage, die erstinstanzliche Entscheidung wiederherzustellen; denn die vom Berufungsgericht getroffenen Tatsachenfeststellungen bieten ihm weder in der einen noch in der anderen Richtung eine ausreichende Grundlage für eine eigene Sachentscheidung. Ohne ergänzende Ermittlungen läßt sich ein abschließendes Urteil darüber, ob der Festsetzungsbescheid vom 5. Dezember 1985 in vollem Umfange rechtmäßig oder rechtswidrig ist, ebensowenig bilden wie darüber, ob er lediglich hinsichtlich des Abschnitts zwischen dem Heerdter Dreieck und der Anschlußstelle Heerdter Landstraße/Benediktusstraße rechtswidrig, im übrigen aber rechtmäßig ist. Das Berufungsgericht hat nicht nur die Frage, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus der rückwirkenden Festsetzung der Ortsdurchfahrt zum 1. Dezember 1985 ergeben, offengelassen, (vgl. zur Zulässigkeit zeitlicher Rückanknüpfung BVerwG, Urteil vom 6. Juni 1991 - BVerwG 3 C 46.86 - BVerwGE 88, 278) sondern auch die Frage, wie weit die Bundesstraße 7 im Bereich westlich der Theodor-Heuss-Brücke der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient, dahingestellt sein lassen. Von seinem rechtlichen Standpunkt aus hatte es keine Veranlassung, sich insoweit eine gesicherte Tatsachenbasis zu schaffen. Die von ihm zu diesem Sachkomplex getroffenen Feststellungen reichen nicht hin, um eine Klärung der Frage zu ermöglichen, ob der Bundesstraße 7 in dem von der Festsetzung des Beklagten erfaßten Abschnitt oder wenigstens zwischen der Theodor-Heuss-Brücke und dem Heerdter Dreieck auch eine Verknüpfungsfunktion im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG zukommt. Das Berufungsgericht spricht zwar den Gesichtspunkt der mehrfachen Verknüpfung an. Es bezieht in diesem Zusammenhang in seine Erwägungen aber ausschließlich die westliche Rheinseite ein und läßt bei dieser Gelegenheit Zweifel an der Qualifizierung des Seesterns als eines Verknüpfungspunktes anklingen, die es daraus herleitet, daß die Straße (Landesstraße 30), die dort die Bundesstraße 7 kreuze, die Qualität einer nicht als Ortsdurchfahrt festgesetzten Landesstraße habe, deren Erschließungsfunktion höchst fraglich sei. Damit ist der Kreis der nach § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG gebotenen Ermittlungen indes nicht abgesteckt. Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Frage der Einbindung in das Ortsstraßennetz nicht für bestimmte abgegrenzte Straßenabschnitte, sondern grundsätzlich in einer großflächigen Betrachtungsweise, die das gesamte Gemeindegebiet einschließt, zu prüfen (vgl. die Urteile vom 3. April 1981 und vom 22. März 1983, a.a.O.). Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Bundesstraße trotz mehrerer Einmündungen oder Kreuzungen nicht als Bestandteil eines zusammenhängenden Ortsstraßennetzes erscheint, sondern lediglich als Verbindung zwischen verschiedenen Ortsteilen dient, die jeweils über ein selbständiges Ortsstraßennetz verfügen. Auf die vom Berufungsgericht angerissene Frage nach der Verknüpfungseignung des Seesterns käme es nach dieser Rechtsprechung des Senats überhaupt nur dann an, wenn die Verknüpfungsmöglichkeiten, die der rechtsrheinische Teil der Bundesstraße 7 innerhalb des Stadtgebiets bietet, außer Betracht zu bleiben hätten. Selbst wenn hierfür stichhaltige Gründe vorlägen, dürften die vom Berufungsgericht angedeuteten Bedenken ausräurabar sein; denn es würde genügen, daß über den Seestern jedenfalls innerörtlicher Zielverkehr abgegeben werden kann. Nicht entscheidend ist, daß die Landesstraße 30 die Qualität einer nicht als Ortsdurchfahrt festgesetzten Landesstraße aufweist, die ihrerseits ebenso wie die Bundesstraße 7 in erheblichem Umfange der Abwicklung des Fernverkehrs dient (vgl. das Senatsurteil vom 3. April 1981, a.a.O.). Maßgebend ist, ob diese Verkehrsader rein tatsächlich innerörtlichen Zielverkehr aufnimmt und noch im Ortsbereich wieder abgibt. Auf die förmliche Festsetzung als Ortsdurchfahrt, bei der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 StrWG NW der Gesichtspunkt der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes ohnehin keine Rolle spielt, kommt es nicht an.