A.

Die Kläger sind Eigentümer eines Hofguts im etwa 65 qkm großen E. Feld (Baden-Württemberg), einer von T. im Süden bis K./S. im Norden reichenden Ebene, die im Westen von einem Höhenzug, im Osten von der Iller begrenzt wird. Das E. Feld wird im wesentlichen landwirtschaftlich genutzt. Unter seiner ca. 1 m starken, lehmigen Deckschicht liegt ein Kiesvorkommen von unterschiedlicher Mächtigkeit. Im Südteil des E. Feldes - dem Bereich der Grundstücke der Kläger - ist die Kiesschicht bis zu 30 m stark.

Durch die Kiesschichten fließt in nördlicher Richtung ein Grundwasserstrom, der zur Verwendung als Trinkwasser geeignet ist. Das beklagte Land plant seit längerem eine überörtliche Nutzung dieses Grundwasservorkommens. Bislang ist jedoch noch keine Entscheidung über Standort und Ausmaß der Grundwasserentnahme im E. Feld getroffen worden.

Die Kläger schlossen im November 1968 mit dem für die Bundesrepublik handelnden Straßenneubauamt K. eine Vereinbarung über den Kiesabbau auf mehreren ihrer Grundstücke, die eine zusammenhängende Fläche von ca. 10 ha bilden. Der zu gewinnende Kies war für den Neubau der Bundesautobahn-Strecke M. - Ke. vorgesehen und sollte zwischen 1969 und 1973 abgebaut werden. Als Entgelt war ein Grubenzins von 0,65 DM je cbm Kies vereinbart.

Dem beabsichtigten Kiesabbau trat das Landratsamt Biberach unter Hinweis auf die Bedeutung des Illertals als Grundwasserspeicher entgegen. Bei einer am 28. November 1968 durchgeführten Besprechung zwischen Vertretern der Straßenbaubehörden, des Landratsamts, des Geologischen Landesamts und der Wasserwirtschaftsverwaltung wurde von diesen eine Kiesentnahme im Grundwasser abgelehnt. In der Folgezeit teilte das Wasserwirtschaftsamt Riedlingen dem Straßenneubauamt Kempten mit, daß ein Aufstau des Grundwassers bis zu einer Höhe von rund 2 m unter Gelände beabsichtigt sei. Daraufhin nahm das Straßenneubauamt davon Abstand, auf den Grundstücken der Kläger Kies abzubauen.

Die Kläger verfolgten ihre Abbaupläne weiter. Der Kläger zu 1) beantragte beim Landratsamt Biberach die Genehmigung zur Anlage einer Kiesgrube auf seinem Grundbesitz. Das Landratsamt beanstandete das Fehlen genauer Planunterlagen, ließ jedoch gleichzeitig erkennen, daß es den Absichten der Kläger weiterhin ablehnend gegenüberstand.

Die Kläger haben die Ansicht vertreten, die Untersagung der Kiesgewinnung im Trockenabbau oberhalb des Grundwasserspiegels habe enteignende oder enteignungsgleiche Wirkung gehabt, so daß ihnen eine Entschädigung zustehe. Die Kiesschicht auf den zur Ausbeutung vorgesehenen Grundstücken sei bis zum Grundwasserspiegel etwa 12 m mächtig. Sie hätte in einer Stärke von etwa 10 m abgebaut werden können, ohne das Grundwasser zu gefährden oder zu verunreinigen. Durch die uneingeschränkte Versagung der Abbaugenehmigung statt der mit gewässer- und landschaftsschützenden Auflagen verbundenen Zulassung des Vorhabens sei ihnen ein Sonderopfer auferlegt worden.

Die Kläger haben als Teilbetrag der beanspruchten Entschädigung 10.000 DM geltend gemacht.

Sie haben beantragt,

Das beklagte Land hat beantragt,

Es hat die Ansicht vertreten, die Versagung der Genehmigung zum Kiesabbau aus Gründen des Gewässerschutzes halte sich innerhalb der entschädigungslos hinzunehmenden Sozialbindung des Eigentums. Das Grundwasser im Erolzheimer Feld sei eines der letzten namhaften und noch ungenutzten Vorkommen Baden-Württembergs und seit Jahren in die Planungen zur Sicherstellung der Wasserversorgung in Mangelgebieten einbezogen, Der Schutz dieses Grundwasservorrats erfordere die Erhaltung seiner natürlichen Deck- und Filterschichten.

Das Landgericht hat der Klage nach Beweisaufnahme bis auf einen Teil der begehrten Zinsen stattgegeben. Im Berufungsverfahren hat das beklagte Land zusätzlich Widerklage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, daß den Klägern auch über den mit der Klage geltend gemachten Betrag von 10.000 DM hinaus weitere Entschädigungsansprüche nicht zustehen.

Das Oberlandesgericht hat die Berufung des beklagten Landes zurückgewiesen und die Widerklage abgewiesen. Mit seiner Revision verfolgt das beklagte Land den Antrag auf Abweisung der Klage und die Widerklage weiter.

B.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt von der Gültigkeit der §§ 1 a Abs. 3, 2 Abs. 1, 3 Abs. 2 Nr. 2 und § 6 WHG ab. Stehen diese Vorschriften im Einklang mit Art. 14 GG, so ist die Klage abzuweisen. Andernfalls muß der Senat zuwarten, bis der Gesetzgeber für den hier zu prüfenden Anwendungsbereich der Vorschriften eine mit Art. 14 GGübereinstimmende, auch die vermögensrechtlichen Folgen zwischenzeitlicher Anwendung der verfassungswidrigen Normen durch die Verwaltung einbeziehende Regelung trifft (vgl. dazu Vorlagebeschluß des Senats vom 13. Juli 1978 - III ZR 28/76 - S. 23 = NJW 1978, 2290, 2294 - DVBl 1979, 58 = ZfW 1979, 33).

Für die vom Senat zu treffende Entscheidung kommt es darauf an, ob die Vorenthaltung einer Genehmigung zur Trockenauskiesung ihrer Grundstücke einen rechtswidrigen Eingriff in das Grundeigentum der Kläger darstellte. Das ist - vorbehaltlich der Vorlagefrage - zu bejahen.

1.

Das Berufungsgericht hat das Verhalten des Landratsamts B. und der übergeordneten Verwaltungsbehörden als eine "faktische Verweigerung der Abbaugenehmigung" und damit als "Eingriff" in die Eigentümerstellung der Kläger gewertet. Gegen die Annahme eines "faktischen Eingriffs" wendet die Revision sich ohne Erfolg.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist im Enteignungsrecht bei Berücksichtigung der hier gebotenen wirtschaftlichen Betrachtungsweise einem behördlichen förmlichen Verbot eine hoheitliche Maßnahme rein tatsächlicher Art und Wirkung gleichzusetzen, die wie die behördliche förmliche Maßnahme den Betroffenen zu einem Opfer zwingt oder auf ihn einen entsprechenden Druck ausübt, so daß er, um angedrohte Weiterungen zu verhüten, selbst tätig wird oder nachgibt. Es kommt daher nicht darauf an, ob eine Behörde eine erbetene Erlaubnis förmlich verweigert oder ihre Entscheidung über eine erbetene Erlaubnis förmlich ablehnt. Ein einer solchen Maßnahme gleichstehender "faktischer" Eingriff liegt vor, wenn der Betroffene mit Rücksicht auf die Erklärung der Behörde in vernünftiger Weise überhaupt davon absieht, ein förmliches Gesuch um Erteilung der Erlaubnis einzureichen; dabei ist ein eindeutiges Verhalten der Behörde zu fordern, das als Ausdruck ihrer in dieser Frage verbindlichen Haltung aufgefaßt werden kann (vgl. Urteile vom 3. Juli 1972 - III ZR 134/71 = NJW 1972, 1713; vom 10. Juli 1975 - III ZR 161/72 = NJW 1975, 1783, 1784). Die Anwendung dieser Grundsätze beschränkt sich nicht auf das Baurecht. Sie setzt auch nicht voraus, daß der Betroffene einen "Rechtsanspruch" auf Erteilung einer Erlaubnis oder Bewilligung hat (vgl. Senatsurteil vom 22. Juni 1978 - III ZR 135/76 - betr. wasserrechtl. Genehmigung). Es mag im übrigen - wie die Revision geltend macht - unterstellt werden, daß grundsätzlich nur im förmlichen Verwaltungsverfahren alle Gesichtspunkte zusammengetragen werden können, die für die Ermessensentscheidung bedeutsam sind. Das Verhalten der Behörde verliert nicht die Wirkung einer "faktischen" Einwirkung auf die Rechte Dritter, wenn sie, wie hier, ohne es zu dem förmlichen Verfahren kommen zu lassen, bereits eine verbindliche Haltung einnimmt und dadurch gegenüber dem Betroffenen zum Ausdruck bringt, daß es auf weitere, bisher nicht geprüfte Gesichtspunkte nicht ankomme. Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsfehler festgestellt, daß die Behörden des beklagten Landes den Klägern wiederholt und eindeutig kundgetan haben, daß sie das Abbauvorhaben ablehnen würden, weil es mit den Belangen des Gewässerschutzes nicht zu vereinbaren sei. Bei diesem Sachverhalt entfällt die Eingriffswirkung des behördlichen Verhaltens auch nicht etwa deshalb, weil die Kläger ausreichende Antragsunterlagen (vgl. VO über Anträge nach dem Wassergesetz von Baden-Württemberg vom 13. Dezember 1962, GBl. 1963, 7) nicht vorgelegt haben. Dieses Unterlassen war nach den tatrichterlichen Feststellungen eine vernünftige Reaktion der Kläger auf die ihnen deutlich in Aussicht gestellte Ablehnung des Vorhabens als solches.

2.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß der von den Klägern beabsichtigte Kiesabbau oberhalb des Grundwassers gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 in Verb. mit § 2 Abs. 1 WHG der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung (§§ 7, 8 WHG) bedurfte. Dieser Beurteilung tritt der erkennende Senat bei.

Als Benutzungen im Sinne des Wasserhaushaltsgesetzes gelten auch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2). Hierunter fällt auch die sog. Trockenauskiesung, wenn sie im Einzelfall die nicht nur ganz entfernte (theoretische) Möglichkeit einer schädlichen Einwirkung auf das Grundwasser mit sich bringt (Allg.M., vgl. Sieder/Zeitler WHG § 3 Rdn. 29; Gieseke/Wiedemann WHG 3. Aufl. § 3 Rdn. 11 a unter Aufgabe des abweichenden Standpunktes der Vorauflage; Breuer, ff Öffentl. und priv. Wasserrecht Rdz. 58; Zeitler, ZfW 1971, 65, 70 f.; Czychowski, DVBl 1976, 132, 133 und Fn. 15; OVG Münster ZfW 1973, 56 [LS]; VG Würzburg, Umwelt 1973, 46 = ZfW - Schrifttum und Rspr. - 1973, 40 [LS]). Dieses Verständnis der Vorschrift entspricht dem Gesetzeszweck, ein Vorhaben schon im voraus möglichst umfassend auf seine Gefährlichkeit für den Wasserhaushalt zu überprüfen (Czychowski a.a.O. S. 133; vgl. auch den "Grundsatz" in § 1 a Abs. 3 WHG, dazu Bericht des BT-Innenausschusses -BT - Drucks. 7/4546 S. 5: Gewässerbenutzung im Sinne des WHG bedarf "fast ausnahmslos" einer Erlaubnis oder Bewilligung). Es ist nicht zweifelhaft, daß das Vorhaben der Kläger auf eine "Benutzung" im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG gerichtet war. Seine "Eignung" zu schädlichen Einwirkungen auf das Grundwasser kann hier um so weniger in Zweifel gezogen werden, als es fachlicher Begutachtung bedurfte, um den geplanten Kiesabbau durch Benutzungsbedingungen und Auflagen auf einen für das Grundwasser unschädlichen Umfang zu beschränken.

3.

Andererseits hat das Berufungsgericht in Auswertung des eingeholten Sachverständigengutachtens festgestellt, daß eine auf 9 m Abbautiefe beschränkte "Trockenauskiesung" das in etwa 10 bis 12 m Tiefe fließende Grundwasser nicht erheblich oder dauernd beeinträchtigt hätte. Die bei einem solchen Aushub noch verbliebene, nicht mit Wasser gesättigte Deckschicht - die für die bakterielle Reinigung und die Verhütung von Schäden nach Unfällen maßgebende Bedeutung hat - wäre damit nicht geringer gewesen als in anderen für die Entnahme von Trinkwasser vorgesehenen und von den Fachbehörden des beklagten Landes für geeignet befundenen Teilen des Erolzheimer Feldes. Allerdings hätte zum Schutz des Grundwassers die humose Bodenschicht wieder aufgebracht und darunter eine etwa 50 cm dicke Lehm/Sandschicht eingelegt werden müssen.

Die Würdigung des Berufungsgerichts läßt einen Rechtsfehler nicht erkennen. Danach ist davon auszugehen, daß der Abbau von Kies bei entsprechender Beschränkung und unter Auflagen (einschl. der Rekultivierung) gewässerrechtlich unbedenklich gewesen wäre.

Die Auffassung der Revision, eine Gefährdung ergebe sich grundsätzlich schon daraus, daß das Abbauvorhaben ohne die für erforderlich gehaltenen Vorsichtsmaßnahmen und die Rekultivierung das Grundwasservorkommen gefährde, ist nicht zu billigen. Es bestehen keine konkreten Anhaltspunkte dafür, daß die mit dem Abbau zu beauftragenden Unternehmer die Benutzungsbedingungen mißachtet oder die Auflagen nicht erfüllt hätten, zumal sie der Aufsicht eines staatlichen Straßenbauamtes unterlegen hätten. Im übrigen kann die Revision mit Erfolg auch nicht darauf abheben, daß bei späterem Hinzutreten weiterer neuer Kiesgruben nachteilige Auswirkungen zu besorgen gewesen wären. Denn dies sind Umstände, die bei den Klägern noch nicht vorlagen und die allenfalls Anlaß geben konnten, die Anlage weiterer Kiesgruben wegen Gewässerschädlichkeit abzulehnen.

Auch Gründe des Landschaftsschutzes standen einer Genehmigung des Vorhabens nicht entgegen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bot das Erolzheimer Feld im Umfeld der Grundstücke der Kläger nicht (mehr) das Bild einer unberührten Landschaft. Es kann daher nicht angenommen werden, daß den Klägern bei der erforderlichen Abwägung der öffentlichen Belange mit denen des Privateigentums eine Trockenauskiesung, die nach den zu machenden Auflagen zu einer baldigen Rekultivierung geführt hätte, versagt werden durfte.

4.

Nach der positiven Regelung des Wasserhaushaltsgesetzes erlangt der Grundeigentümer in den Fällen der Gewässer-"Benutzung" erst mit der Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition. Einen im Grundeigentum wurzelnden Rechtsanspruch auf Verleihung dieser Rechtsposition gewährt das Wasserhaushaltsgesetz nicht (vgl. die Nachweise im Beschluß des Senats vom 13. Juli 1978 - III ZR 28/76 aaO). Von dieser Rechtslage geht das Berufungsgericht ersichtlich aus. Gleichwohl hält es das Begehren der Kläger für begründet, weil die Versagung der Abbaugenehmigung ermessensfehlerhaft gewesen sei und der darin liegende rechtswidrige Eingriff in das Grundeigentum gemäß Art. 14 Abs. 3 GG einen Entschädigungsanspruch ausgelöst habe.

Diese Auffassung verkennt das Wesen des enteignungsgleichen Eingriffs. Dieser setzt voraus, daß der Eingriff - von seiner rechtmäßigen oder unrechtmäßigen Vornahme abgesehen - überhaupt, seiner Natur nach, bezogen auf seine Art und seine Wirkung, den Tatbestand eines enteignenden Aktes bildet (BGHZ 6, 270, 290;  32, 208, 210/211; 58, 124, 127). Das ist nur der Fall, wenn der (rechtmäßige oder rechtswidrige) Eingriff eine in die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG einbezogene Rechtsposition betrifft (BGHZ 65, 196, 208 für die insoweit gleiche Rechtslage bei der Aufopferung). Nimmt man an, daß der Grundeigentümer auch dann keinen aus Art. 14 Abs. 1 GG herzuleitenden Anspruch auf wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung hat, wenn sein Vorhaben im Einzelfall das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt, so stellt die Ablehnung der begehrten Benutzung keinen Eingriff in Nutzungsbefugnisse dar, die zum Inhalt des Grundeigentums gehören (vgl. § 1 a Abs. 3 WHG). Eine "enteignungsgleiche" Wirkung kann dann allein durch die Rechtswidrigkeit des behördlichen Verhaltens nicht herbeigeführt werden. Auch die Verletzung des Rechts auf fehlerfreie Handhabung des behördlichen Ermessens stellt in diesem Zusammenhang keinen Eingriff in den durch Art. 14 GG geschützten Bereich dar; es umschreibt nämlich nur die rechtsstaatlichen Bindungen der Verwaltung an eine auch im Individualinteresse eingeführte gesetzliche Regelung der Zuteilung von öffentlich-rechtlichen Sondernutzungsrechten, die nicht im Eigentum selbst wurzeln (Beschluß des Senats vom 13. Juli 1978 - III ZR 28/76 aaO).

5.

Ob sich die Ablehnung einer Erlaubnis oder Bewilligung "enteignungsgleich" auswirkt, hängt deshalb von der Verfassungsmäßigkeit der Regelung ab, die dem Grundeigentümer im Grundsatz jeden Rechtsanspruch auf Gewässerbenutzung im Sinne von § 3 WHG versagt (§ 1 a Abs. 3 WHG). Diese Frage ist bereits Gegenstand eines durch den Vorlagebeschluß des Senats vom 13. Juli 1978 - III ZR 28/76 - eingeleiteten Normenkontrollverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht. Auf die in dem Vorlagebeschluß gemachten Ausführungen wird auch zur Begründung der jetzigen Vorlage verwiesen.

6.

Der Senat hält es für geboten, in den Katalog der bereits zur verfassungsgerichtlichen Nachprüfung gestellten Vorschriften zusätzlich noch § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG aufzunehmen.

Die im Wasserhaushaltsgesetz vorgenommene Abtrennung jeder Grundwasser-"Benutzung" vom Inhalt des Grundeigentums verstößt nach Auffassung des Senats vor allem in Fällen wie dem vorliegenden gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil das Ziel des Gesetzes durch ein Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt ebenso wirksam erreicht werden könnte (vgl. dazu näher Vorlagebeschluß a.a.O. S. 20 f).

Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG in Verb. mit § 2 Abs. 1 WHG bedürfen u.a. Maßnahmen des Grundeigentümers auch dann der Erlaubnis oder der Bewilligung, wenn sie "geeignet" sind, in der vom Gesetz näher umschriebenen Weise das Grundwasser nachteilig zu beeinflussen. Diese "Eignung" reicht weiter als die auf Grund konkreter Umstände des Einzelfalles zu besorgende Schädlichkeit eines Vorhabens (Czychowski aaO). Durch die Aufnahme solcher "Maßnahmen" in den Kreis der Gewässer-"Benutzungen" trennt das Wasserhaushaltsgesetz daher auch solche Nutzungen des Grundeigentums vom Stammrecht ab, die - bei entsprechender Beschränkung und Ausführung - eine konkrete Beeinträchtigung des Grundwassers nicht erwarten lassen. Die Regelung mag insoweit nur die "Kontrolle" gewässerrelevanter Handlungen im Auge haben (Breuer, Öffentl. und privates Wasserrecht Rdn. 59); sie erreicht dieses Ziel jedoch durch eine allgemeine "materielle" Ausgliederung solcher Nutzungsrechte des Grundeigentums und überschreitet damit die ihr durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogene Grenze. Die Eigentumsgarantie gebietet es, dem Grundeigentümer einen Anspruch aus Eigentum jedenfalls dann nicht abzuschneiden, wenn im Einzelfall feststeht, daß sein Vorhaben das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt (vgl. BVerwGE 18, 247 für Bebauung im Außenbereich; HessVGH ZfW 1974, 362, 368). Jedenfalls für diese Fälle, die im Bereich der "Trockenauskiesung" nach der Erfahrung des Senats nicht nur vereinzelt auftreten, kann eine Befugnis des Gesetzgebers, Nutzungsrechte aus dem Grundeigentum auszugliedern und in öffentlich-rechtliche Ansprüche auf fehlerfreie Ermessensausübung "umzuwandeln" (so u.a. Breuer, ZfW 1979, 78, 87), nicht anerkannt werden, weil der Zweck einer umfassenden Kontrolle gewässerrelevanter Nutzung des Grundeigentums es nicht erfordert, wesensmäßige Teile dieses Eigentums (hier: Erstreckung auf die Grundstücksbestandteile oberhalb des Grundwassers) in ein System öffentlich-rechtlicher Bewirtschaftung und Zuteilung "materiell" zu überführen. Hinzu kommt, daß nach der Regelung im Wasserhaushaltsgesetz die "Benutzungen" subjektiv-rechtlich nicht realisierbar sein sollen (Breuer aaO).

Der Senat hat erwogen, im vorliegenden Fall § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG verfassungskonform dahin auszulegen, daß eine "Benutzung" im Einzelfall nicht anzunehmen ist, wenn es sich konkret ergibt, daß die beabsichtigte "Maßnahme" des Grundeigentümers nicht gegen die Belange des Gewässerschützes verstößt. Eine solche Auslegung würde sich jedoch zu dem vor allem in § 1 a Abs. 3 WHG unzweideutig geäußerten Willen des Gesetzgebers in Widerspruch setzen, daß die materielle Ausgliederung der Gewässer-"Benutzungen" allein daran anknüpfen soll, ob ein Vorhaben der Erlaubnis oder Bewilligung bedarf, nicht also davon abhängen soll, ob im Einzelfall Bedenken gegen ihre Erteilung bestehen oder nicht (vgl. BT-Drucks. 7/4546 S. 5; Salzwedel, ZfW 1973, 131, 134; Zeitler, ZfW 1971, 65, 70 f; Czychowski, DVBl 1976, 133; Sendler, ZfW 1979, 65, 72; Breuer, ZfW 1979, 78, 87).