Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.07.1980, Az.: BVerwG 1 C 54/75

I.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Er kam im Jahre 1965 als ausländischer Arbeitnehmer in das Bundesgebiet. Nachdem er zweimal gerichtlich bestraft worden war, wies ihn das Landratsamt Dillingen durch Verfügung vom 10. August 1973 aus. Dem Widerspruch des Klägers half das Landratsamt nicht ab. Durch Verfügung vom 16. November 1973 gab die Regierung von Schwaben als Widerspruchsbehörde dem Kläger auf, bis zum 10. Dezember 1973 einen Kostenvorschuß von 100 DM zu entrichten, und wies darauf hin, daß bei nicht fristgerechter Zahlung der Widerspruch als zurückgenommen behandelt werde. Der Vorschuß ging am 18. Dezember 1973 bei der Zahlstelle der Regierung von Schwaben ein. Diese sandte auf Weisung den Betrag am 21. Dezember 1973 an den Einzahler zurück.

Durch Bescheid vom 8. Januar 1974, zugestellt am 10. Januar 1974, entschied die Widerspruchsbehörde, daß der Widerspruch als zurückgenommen behandelt werde, der Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen habe und die Verwaltungsgebühr für diesen Bescheid 10 DM betrage. Sie führte aus, der Widerspruch werde als zurückgenommen behandelt, weil der Vorschuß trotz entsprechender Belehrung nicht fristgerecht eingezahlt worden sei und der Widerspruch nur geringe Erfolgsaussicht biete. Auch auf Gegenvorstellungen weigerte sich die Regierung, in eine Sachbehandlung einzutreten, und teilte dem Kläger mit, für ihre Entscheidung sei bedeutungslos, daß der Vorschuß nach Fristablauf noch eingegangen sei.

Mit seiner gegen den Bescheid vom 8. Januar 1974 gerichteten Klage machte der Kläger geltend, die verspätete Einzahlung des Vorschusses sei auf Verständigungsschwierigkeiten mit seinem Bevollmächtigten zurückzuführen. Die Widerspruchsbehörde habe ihren Ermessensspielraum verkannt. Es sei fehlerhaft, trotz des Eingangs des Vorschusses den Widerspruch als zurückgenommen zu behandeln.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Berufung mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Bescheid des Beklagten vom 8. Januar 1974 aufzuheben, blieb ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof führte im wesentlichen aus (BayVBl. 1976, 241): Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde. Eine Verletzung der Regelung der Verwaltungsgerichtsordnung, das Widerspruchsverfahren mit einer Sachentscheidung abzuschließen, habe lediglich Folgen für den Lauf der Klagefristen. Sehe die Widerspruchsbehörde aus formalen Gründen von einer Sachprüfung ab, so werde der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen nicht beeinträchtigt. Für die gerichtliche Nachprüfung, ob der Widerspruch zu Recht als zurückgenommen behandelt worden sei, bedürfe es keines auf diese Prüfung beschränkten Gerichtsverfahrens. Die materielle Beschwer des Klägers liege weiterhin in der Ausweisungsverfügung, die lediglich durch die Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung der Widerspruchsbehörde ergänzt worden sei. Da der Widerspruchsbescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung enthalte, hätte innerhalb eines Jahres seit seiner Zustellung gegen beide Bescheide Klage erhoben werden müssen. Der allein gegen den Bescheid der Widerspruchsbehörde gerichteten Klage fehle es jedenfalls seit dem 11. Januar 1975 an einem Rechtsschutzinteresse, da die Ausweisungsverfügung spätestens seit diesem Zeitpunkt bestandskräftig sei. Die Anfechtung des Bescheides der Widerspruchsbehörde habe den Ablauf der Jahresfrist in bezug auf die Ausweisungsverfügung nicht gehindert. Danach seien auch die Kostenentscheidung und die Gebührenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren nicht zu beanstanden.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Anfechtungsbegehren weiter. Er trägt im wesentlichen vor: Der Bescheid der Regierung von Schwaben enthalte eine zusätzliche selbständige Beschwer und sei deswegen allein anfechtbar. Das Rechtsschutzinteresse sei nicht entfallen. Die Vorinstanzen hätten auch nicht eine Änderung des Klageantrages angeregt.

Der Beklagte läßt sich nicht vertreten.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision hat Erfolg.

Die gegen den Bescheid der Widerspruchsbehörde gerichtete Klage ist zulässig. Sie ist frist- und formgerecht erhoben. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse.

Nach § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage ein Widerspruchsbescheid sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Als eine zusätzliche Beschwer gilt nach § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. Danach ist es zulässig, daß der Kläger seine Klage allein gegen den Bescheid der Regierung von Schwaben richtet.

Bei dem angefochtenen Bescheid handelt es sich um einen Widerspruchs bescheid (Beschluß vom 6. November 1973 - BVerwG 1 CB 27.75 -). Nach § 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergeht ein Widerspruchsbescheid, wenn die Behörde dem Widerspruch nicht abhilft. Zwar kann sich das Verfahren bei Rücknahme des Rechtsbehelfs ohne Widerspruchsbescheid erledigen. Der Kläger hat aber seinen Widerspruch nicht zurückgenommen. Die Regelung des Art. 15 Abs. 1 Satz 3 des bayerischen Kostengesetzes (KG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1969 (GVBl. S. 165), auf die sich die Widerspruchsbehörde gestützt hat, sieht nicht eine - mit fruchtlosem Ablauf der für die Zahlung des Kostenvorschusses gesetzten Frist eintretende - Fiktion der Rücknahme vor. Sie ermächtigt vielmehr zu einer im Ermessen der Behörde liegenden Verwaltungsentscheidung, den Antrag, für dessen Bearbeitung der Vorschuß gefordert worden ist, als zurückgenommen zu behandeln. Das Gesetz ermöglicht es demnach, der auf den Antrag ergehenden Entscheidung einen bestimmten Inhalt zu geben, nicht aber von einer Entscheidung abzusehen. Die Behörde schließt daher das Verfahren auch dann durch einen Widerspruchsbescheid im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO ab, wenn sie Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG auf einen Widerspruch anwendet. Daß sie keine Entscheidung in der Sache selbst trifft, steht dem nicht entgegen. Das Vorliegen eines Widerspruchsbescheides setzt eine solche Entscheidung nicht voraus.

Der Kläger macht mit seiner Klage - zu Recht, wie noch auszuführen ist - einen wesentlichen Verfahrensmangel im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO geltend. Nach seinen Darlegungen hätte die Behörde den Widerspruch nicht aus den von ihr angeführten, dem Verwaltungsverfahrensrecht zuzurechnenden Gründen als zurückgenommen behandeln dürfen und folglich die Ausweisungsverfügung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Recht- und Zweckmäßigkeit überprüfen müssen, was zum Erfolg des Widerspruchs hätte führen können. Er rügt demnach, daß das Verwaltungsverfahren vor der Widerspruchsbehörde fehlerhaft durchgeführt worden sei und daß der angefochtene Bescheid auf diesem Fehler beruhe. Daß sich der Fehler zugleich als Mangel des Bescheides selbst darstellt, ist unschädlich. Verfahrensfehler sind nicht nur solche, die der Entscheidung zeitlich vorangehen. Auch Mängel der Entscheidung selbst können wie im Prozeßrecht (BVerwGE 13, 239 [240 f.]; 30, 111 [113]; BGHZ 27, 249 [253]) Verfahrensmängel sein.

In dem genannten Mangel liegt gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO eine zusätzliche Beschwer gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt. Dieser kommt gegenüber der in der Ausweisung liegenden Beschwer selbständige, ein Rechtsschutzinteresse an der isolierten Anfechtung des Widerspruchsbescheides begründende Bedeutung zu. Infolge des gerügten Verfahrensmangels ist eine Sachprüfung durch die Widerspruchsbehörde unterblieben. Das ist für das Rechtsschutzziel des Klägers bedeutsam, weil die Befugnisse der Widerspruchsbehörde bei der Überprüfung einer Ausweisungsverfügung weiter als die des Verwaltungsgerichts reichen. Die Ausweisung steht nach § 10 Abs. 1 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) bei Vorliegen eines gesetzlichen Ausweisungstatbestandes im pflichtgemäßen Ermessen der Ausländerbehörde. Während die Verwaltungsgerichte die behördliche Ermessensausübung nur auf Rechtsfehler hin überprüfen (§§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO), obliegt der Widerspruchsbehörde eine Kontrolle der Recht- und Zweckmäßigkeit. Sie darf von dem Ausweisungsermessen im Rahmen seiner gesetzlichen Schranken grundsätzlich einen für den Ausländer günstigeren Gebrauch machen als die Ausländerbehörde, die den Ausländer ausgewiesen hat. Gerade für Fälle dieser Art hat das Bundesverwaltungsgericht ein Bedürfnis anerkannt, einen an einem wesentlichen Verfahrensmangel leidenden Widerspruchsbescheid allein anzufechten, während es ein Rechtsschutzinteresse für die isolierte Anfechtung eines Widerspruchsbescheides wegen eines Verfahrensmangels grundsätzlich verneint hat, wenn sich der ursprüngliche Verwaltungsakt nach zwingendem Recht beurteilt und der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegt (BVerwGE 49, 307 [308 f.]). Nach Aufhebung des verfahrensfehlerhaften Bescheides hat die Widerspruchsbehörde nach Maßgabe des ihr eröffneten Prüfungsumfanges über den Widerspruch erneut zu entscheiden. Sie erhält damit auch Gelegenheit, die unterbliebene Zweckmäßigkeitsprüfung nachzuholen.

Das Rechtsschutzinteresse ist nicht deswegen entfallen, weil die Ausweisungsverfügung inzwischen unanfechtbar geworden wäre. Allerdings besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Rechtsschutzinteresse für die isolierte Anfechtungsklage gegen einen Widerspruchsbescheid, wenn der ursprüngliche Verwaltungsakt infolge Ablaufs der Jahresfrist des - inzwischen durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) aufgehobenen -§ 76 VwGO bestandskräftig geworden ist (Urteil vom 27. August 1976 - BVerwG 4 C 67.74 - [Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 12]). Das gilt aber nur für Klagen gegen einen nach Ablauf der Jahresfrist ergangenen Widerspruchsbescheid, der keine Entscheidung in der Sache selbst enthält. Ist dagegen der Widerspruchsbescheid wie im vorliegenden Falle bereits vorher erlassen worden, so ist die Jahresfrist des § 76 VwGO unanwendbar. Bei ordnungsmäßiger Rechtsbehelfsbelehrung ist die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO, anderenfalls die des § 58 Abs. 2 VwGO maßgebend, und zwar auch dann, wenn der Widerspruchsbescheid alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage ist. Einer solchen Klage läßt sich auch nicht entgegenhalten, der ursprüngliche Verwaltungsakt habe nach Ablauf der mit Zustellung des Widerspruchsbescheides in Lauf gesetzten Klagefrist Bestandskraft erlangt. Vielmehr bleibt infolge der Anfechtung des Widerspruchsbescheides auch der ursprüngliche Verwaltungsakt vorerst in der Schwebe. Nach erfolgreicher Anfechtung des Widerspruchsbescheides muß, wie bereits erwähnt, über den Widerspruch erneut entschieden werden. Insoweit kann nichts anderes gelten als in Fällen, in denen bei gemeinsamer Anfechtung von ursprünglichem Verwaltungsakt und Widerspruchsbescheid allein der Widerspruchsbescheid aufgehoben und die Klage im übrigen (rechtskräftig) abgewiesen wird (BVerwGE 13, 195 [198]; 57, 130 [148]; Urteil vom 17. Mai 1979 - BVerwG 2 C 4.78 - [DÖV 1979, 791]). Das entspricht dem Sinn und Zweck der in § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO zugelassenen isolierten Anfechtung von Widerspruchsbescheiden, die an einem wesentlichen Verfahrensmangel leiden. Anderenfalls wäre diese Klagemöglichkeit weitgehend nutzlos.

Daß der Kläger seine Klage auch gegen die Ausweisungsverfügung hätte richten können, schließt das Rechtsschutzinteresse ebenfalls nicht aus. Nach der dargelegten Rechtslage hat der Kläger die Wahl, in welcher Weise er Rechtsschutz suchen will. Deswegen kann ein Betroffener, der die Erfolgsaussicht einer gerichtlichen Anfechtung des ursprünglichen Verwaltungsakts gering einschätzt und sein Ziel in erster Linie über eine ihm günstige Ermessensentscheidung der Widerspruchsbehörde zu erreichen sucht, sein Anfechtungsbegehren auf den Widerspruchsbescheid beschränken, der ihm verfahrensfehlerhaft die erstrebte Ermessensentscheidung vorenthalten hat.

Schließlich spricht die Erwägung des Berufungsgerichts, daß eine Verletzung der seiner Ansicht nach dem Prozeßrecht zuzurechnenden Vorschriften der §§ 68 ff. VwGO lediglich prozessuale Nachteile nach sich ziehen könne, nicht gegen die dargelegte Auffassung des Senats. Der Kläger rügt, daß die Widerspruchsbehörde eine Vorschrift des Verwaltungsverfahrensrechts unrichtig angewendet habe. Für diesen Fall ist durch § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO die alleinige Anfechtung des Widerspruchsbescheides zugelassen worden. Der vom Berufungsgericht für richtig erachtete Grundsatz vermag daran nichts zu ändern.

Die demnach zulässige Klage ist auch begründet.

Gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO kann der Senat in der Sache selbst entscheiden. Einer Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz bedarf es nicht. Weitere tatsächliche Feststellungen sind nicht erforderlich. Im Rahmen seiner Entscheidung nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO ist der Senat nicht gehindert, irrevisibles Landesrecht anzuwenden (BVerwGE 19, 204 [211 f.]; 57, 130 [143]). Auch § 137 Abs. 3 VwGO steht einer solchen Entscheidung nicht entgegen, selbst wenn das Rechtsmittel des Klägers als Verfahrensrevision zu werten ist (vgl. aber Beschluß vom 9. Oktober 1957 - BVerwG 5 CB 242.57 - [MDR 1958, 53]), denn die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

Die Entscheidung des Rechtsstreits erfordert keine Prüfung, ob die Anwendung des Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG auf Widerspruchsverfahren mit Rücksicht auf Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 1 GG schon deswegen auszuscheiden hat, weil der Bundesgesetzgeber das Verwaltungsprozeßrecht einschließlich des Vorverfahrens als Voraussetzung eines verwaltungsgerichtlichen Sachurteils abschließend geregelt hat. Der angefochtene Widerspruchsbescheid muß selbst dann aufgehoben werden, wenn zugunsten des Beklagten davon ausgegangen wird, Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG ermächtige die Behörde auch, einen Widerspruch nach nicht fristgerechter Einzahlung eines angeforderten Kostenvorschusses als zurückgenommen zu behandeln. Die Widerspruchsbehörde hat das von ihr in Anspruch genommene Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt.

Behandelt die Widerspruchsbehörde (nach Ablauf der Widerspruchsfrist) einen Widerspruch zu Recht als zurückgenommen, so kann verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegen den ursprünglichen Verwaltungsakt nicht mehr erlangt werden. Es fehlt dann an einem wirksamen Widerspruch. Der ursprüngliche Verwaltungsakt erlangt Bestandskraft. Das entspricht der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, soweit sie Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG im Widerspruchsverfahren für anwendbar erachtet (Urteile vom 8. Januar 1979 - Nr. 55 VI 77 - [BayVBl. 1979, 564], vom 12. Juli 1979 - Nr. 1689 VII 78 - [BayVBl. 1979, 565]). Der Senat sieht insoweit keinen Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung. Die behördliche Entscheidung beschränkt folglich den Zugang zum Gericht. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet einen lückenlosen und wirksamen Rechtsschutz. Die nähere Ausgestaltung der Voraussetzungen, den Rechtsweg zu beschreiten, bleibt zwar dem Gesetzgeber überlassen. Unzumutbare, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigende Einschränkungen sind aber mit der Gewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar (BVerfG, Beschluß vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 127, 679/78 - mit Nachweisen [NJW 1980, 1565]). Das gilt auch dann, wenn sie als Folge behördlicher Entscheidungen eintreten. Wird in Anwendung von Landesrecht das Widerspruchsverfahren in einer Weise durchgeführt, die aus solchen Gründen ein verwaltungsgerichtliches Sachurteil ausschließt, so liegt darin zugleich eine Verletzung der §§ 68 ff VwGO.

Die Ermächtigung des Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG dient der Realisierung der in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 KG der Behörde eingeräumten Befugnis, für die beantragte Amtshandlung einen angemessenen Kostenvorschuß zu verlangen. Mit der Vorschußerhebung werden verschiedene Zwecke verfolgt. Sie führt dem Antragsteller das mit dem Verfahren verbundene Kostenrisiko vor Augen und trägt auf diesem Wege dazu bei, unnötige Verfahren zu verhindern. Sie sichert den Kostenanspruch und vereinfacht das Erhebungsverfahren. Insoweit gilt hier nichts anderes als für den inzwischen durch Art. 4 § 26 Abs. 1 Nr. 2 c des Kostenrechtsänderungsgesetzes vom 20. August 1975 (BGBl. I S. 2189) aufgehobenen Art. 24 KG, der den Kostenvorschuß für das verwaltungsgerichtliche Verfahren regelte (BVerfGE 10, 264 [BVerfG 12.01.1960 - 1 BvL 17/59] [268]). Geht der angeforderte Kostenvorschuß nicht ein, so soll die Behörde das Verfahren abschließen dürfen, ohne die Sachentscheidung treffen zu müssen, für die sie den Vorschuß gefordert hat. Sie darf dann gewissermaßen davon ausgehen, der Antragsteller wolle wegen des ihm verdeutlichten Kostenrisikos das Verfahren nicht mehr betreiben. Sie braucht auf den Eingang des Vorschusses nicht über die von ihr gesetzte Zahlungsfrist hinaus zu warten und kann deswegen grundsätzlich unmittelbar nach Fristablauf das Verfahren in der nach Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG vorgesehenen Weise beenden. Folglich hat sie es auch in der Hand, ungerechtfertigten Verzögerungen des Verfahrens insbesondere in den Fällen des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO wirksam zu begegnen. Es ist aber aus den angeführten Sachgründen nicht gerechtfertigt und stellt eine unzumutbare Beschränkung des Rechtsweges dar, den Widerspruch euch dann noch als zurückgenommen zu behandeln, wenn wie hier im Zeitpunkt der das Verfahren beendenden Entscheidung der angeforderte Kostenvorschuß bei der Behörde eingegangen ist. In diesem Falle sind alle vorgenannten Zwecke erfüllt, denen die Ermessensermächtigung dienen soll. Es bestehen dann keine aus dem geltenden Verwaltungskostenrecht herzuleitenden Sachgründe, dem Widerspruchsführer noch eine Entscheidung in der Sache selbst vorzuenthalten. Allein der Umstand, daß der Vorschuß erst nach Ablauf der Einzahlungsfrist eingegangen ist, bildet einen solchen Grund nicht. Wie erwähnt, will Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG verhindern, daß die Behörde ohne den Kostenvorschuß eine Entscheidung in der Sache selbst treffen muß, um das Verwaltungsverfahren zu beenden. Diese Lage ist gerade nicht gegeben, wenn der Vorschuß eingezahlt ist, bevor die Behörde das Verfahren nach Art. 15 Abs. 1 Satz 3 KG abschließt. Weitergehende Gründe der Verfahrensvereinfachung und der Verfahrensbeschleunigung werden von dem Zweck der Ermessensermächtigung nicht umfaßt.

Der Beklagte hat danach zu Unrecht den Widerspruch als zurückgenommen behandelt. Daß er den Kostenbetrag an den Bevollmächtigten des Klägers zurückgesandt hat, geht zu seinen Lasten. Der Widerspruchsbescheid beruht auf dem dargelegten Verfahrensmangel. Er verletzt den Kläger in seinen Rechten, denn der Kläger hat Anspruch darauf, daß von der Ermächtigung, den Widerspruch als zurückgenommen zu behandeln, nur rechtmäßig Gebrauch gemacht wird. Der Widerspruchsbescheid ist daher unter entsprechender Änderung der vorinstanzlichen Urteile aufzuheben (§ 115 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Für die Anwendung des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist im vorliegenden Verfahren kein Raum. Der allein gegen den Widerspruchsbescheid gerichteten Klage geht ein Vorverfahren nicht voraus. Über die Erstattung der Kosten des vom Kläger eingeleiteten Widerspruchsverfahrens kann erst befunden werden, wenn feststeht, ob und inwieweit der Widerspruch des Klägers Erfolg hat.