Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 30.10.1964, Az.: BVerwG VII P 2.64

I.

Zwischen dem antragstellenden Personalrat und dem beteiligten Senator für Inneres in Bremen entstand Streit darüber, ob sich das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers in personellen Angelegenheiten auch auf die Zuweisungen von Beamten der Schutzpolizei zur Kriminalpolizei, von einem Polizeirevier zu einem anderen Polizeirevier sowie von einem Polizeirevier zur Verkehrspolizei erstreckt.

Der Antragsteller hat deshalb beim Verwaltungsgericht Bremen ein Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht Bremen hat durch Beschluß vom 4. April 1963 wie folgt entschieden:

Die Anordnung der Umsetzung eines Beamten der Schutzpolizei zur Kriminalpolizei unterliegt gemäß § 65 Abs. 1 Buchst. d des Bremischen Personalvertretungsgesetzes dem Recht der Mitbestimmung des Personalrats der Schutzpolizei.

Die Anordnung der Umsetzung eines Reviervorstehers eines Polizeireviers zum Dienststellenleiter der Verkehrsbereitschaft oder zum Reviervorsteher eines anderen Polizeireviers, die Anordnung der Umsetzung eines Dienststellenleiters der Verkehrsbereitschaft zum Reviervorsteher eines Polizeireviers und die Anordnung der Umsetzung eines an einem Polizeirevier tätigen Beamten an ein anderes Polizeirevier unterliegt dem Recht der Mitbestimmung des Personalrats der Schutzpolizei nur in den Fällen, in denen die Auswirkung der Umsetzung in ihrem Gewicht für den betroffenen Beamten einer der in § 65 Abs. 1 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes aufgezählten Maßnahmen gleichkommt.

Der weitergehende Antrag wird zurückgewiesen.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller insoweit Beschwerde eingelegt, als sein Antrag zurückgewiesen wurde, und beantragt,

Die von dem beteiligten Senator für Inneres gleichfalls eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mit Beschluß vom 11. September 1963 als unzulässig verworfen, weil sie nicht formgerecht eingelegt worden sei. Gegen diese Entscheidung wurde kein Rechtsmittel eingelegt.

Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 4. November 1963 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Zulässigkeit des Antrags habe das Verwaltungsgericht mit Recht bejaht. Auch im übrigen sei dem Verwaltungsgericht beizupflichten. Nachdem die Beschwerde des Beteiligten verworfen worden sei und der Beschluß des Verwaltungsgerichts teilweise Rechtskraft erlangt habe, sei nur noch darüber zu entscheiden gewesen, ob auch bei denjenigen Zuweisungen von Beamten der Schutzpolizei von einem Polizeirevier zu einem anderen oder von einem Polizeirevier zur Verkehrsbereitschaft und umgekehrt ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bestehe, wenn die Auswirkungen der Zuweisungen in ihrem Gewicht für den betroffenen Beamten einer der in § 65 Abs. 1 BremPersVG aufgezählten Maßnahmen nicht gleichkämen. Diese Frage sei zu verneinen.

Gemäß § 65 Abs. 1 Buchst. d BremPersVG habe der Antragsteller zwar bei Versetzungen mitzubestimmen. Die Zuweisungen, um die es sich hier handle, seien jedoch keine Versetzungen. Nach der herrschenden Ansicht liege eine solche Versetzung nur dann vor, wenn einem Beamten unter Fortdauer des Beamtenverhältnisses - bei demselben oder einem anderen Dienstherrn - nicht nur vorübergehend eine andere Amtsstelle bei einer anderen Behörde übertragen werde. Wesentliches Begriffsmerkmal einer Versetzung sei also ein Wechsel der Behörde. Daran fehle es bei den Zuweisungen anderer Dienstplätze innerhalb der Schutzpolizei. Die Polizeireviere und die Verkehrsbereitschaft seien in Bremen keine selbständigen Behörden. In Bremen sei als oberstes Organ der Exekutive der Senat kraft seiner Organisationsgewalt zur Errichtung und Einrichtung derjenigen Behörden zuständig, deren Aufgaben - wie beispielsweise die der Polizei - nicht unter einem institutionellen Gesetzesvorbehalt ständen. In den vom Senat getroffenen Beschlüssen sei zum Ausdruck gebracht worden, daß die Schutzpolizei, die Kriminalpolizei und die weiteren etwa zu bildenden Abteilungen (Verwaltungspolizei) des Stadt- und Polizeiamtes keine selbständigen Behörden sein sollten, denn die Untergliederungen von Behörden würden üblicherweise als Abteilungen, Sachgebiete, Referate, Dezernate o.a. bezeichnet. Das gleiche gelte naturgemäß erst recht von denjenigen Stellen, die - wie hier die Polizeireviere und Verkehrsbereitschaft der Abteilung Schutzpolizei - sogar noch den Abteilungen einer Behörde nachgeordnet seien. Sie hätten grundsätzlich nicht den Charakter selbständiger Behörden. Eine neue Organisationsanordnung, die hier möglicherweise eine Änderung geschaffen habe, sei, und darüber seien sich auch die Beteiligten einig, nicht ergangen.

Die Behördeneigenschaft der hier in Rede stehenden Stellen sei aber auch deshalb zu verneinen, weil sie nicht die für eine Behörde erforderliche Selbständigkeit besäßen. Darauf, welchen Einfluß die Reviervorsteher und der "Dienststellenleiter" der Verkehrsbereitschaft auf personelle und soziale Maßnahmen hätten, komme es nach alledem in diesem Zusammenhang nicht mehr entscheidend an. Für die hier noch zu treffende Entscheidung sei es auch ohne Bedeutung, ob inzwischen etwa die "Abteilung" Schutzpolizei eine selbständige Behörde geworden sei.

Es habe auch dahingestellt bleiben können, ob in denjenigen Fällen, in denen mit der Zuweisung eines Beamten an eine andere Stelle ein Wechsel des Personalrats verbunden sei, eine Versetzung im Sinne des § 65 Abs. 1 Buchst. d BremPersVG vorliege; denn bei den Zuweisungen, über die in diesem Beschwerdeverfahren noch zu entscheiden sei, könne ein solcher Personalratswechsel nicht eintreten. Bei den einzelnen Polizeirevieren und bei der Verkehrsbereitschaft beständen keine besonderen Personalräte. Für alle zu ihnen gehörenden Beamten sei vielmehr der Antragsteller zuständig. Da bei Zuweisungen von Schutzpolizeibeamten von einer Untergliederung der Schutzpolizei zu einer anderen somit kein Behördenwechsel eintrete, handle es sich bei ihnen um Umsetzungen innerhalb derselben Behörde. Auch insoweit könne es unentschieden bleiben, ob das Stadt- und Polizeiamt oder etwa die Schutzpolizei die betreffende Behörde sei. In ihrem Gewicht kämen diese Umsetzungen für den betroffenen Beamten einer der in § 65 Abs. 1 BremPersVG aufgezählten Maßnahmen nicht gleich. Umsetzungen innerhalb derselben Behörde seien aber in § 65 Abs. 1 Buchst. a bis e BremPersVG nicht als eine derjenigen personellen Maßnahmen aufgeführt, auf die sich das Mitbestimmungsrecht der Personalräte erstrecke. Daran werde auch dadurch nichts geändert, daß in § 65 Abs. 1 das Wort "insbesondere" eingefügt und zum Ausdruck gebracht worden sei, daß es sich um keine abschließende Aufzählung der mitbestimmungsberechtigten Tatbestände handle. Daraus könne nicht gefolgert werden, daß der Personalrat ohne jede Einschränkung in allen personellen Fragen mitbestimmungsberechtigt sei. Ein Mitbestimmungsrecht bestehe nur an solchen Maßnahmen, die den in § 65 Abs. 1 BremPersVG aufgezählten Maßnahmen entsprächen.

Auch aus § 52 Abs. 1 BremPersVG lasse sich nichts anderes herleiten. Wenn hier bestimmt werde, daß der Personalrat die Aufgabe habe, "in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen", so liege die Bedeutung dieser Regelung nicht darin, den Personalräten ein allumfassendes Mitbestimmungsrecht einzuräumen, sondern darin, ihre Gleichberechtigung mit dem Dienststellenleiter hervorzuheben. Dies ergebe sich auch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und einer Stellungnahme der SPD vom 19. September 1957, die diese an die CDU-Fraktion gerichtet habe und in der es heißt, daß sich das Wort "insbesondere" nur auf Grenzfälle beziehe, die im Augenblick nicht übersehbar seien, daß es aber nicht der Absicht der SPD-Fraktion entspreche, durch dieses Wort eine ins Unübersehbare gehende Ausweitung des Mitbestimmungsrechts zu vertreten. Deshalb gehörten diejenigen Umsetzungen innerhalb der Schutzpolizei, deren Auswirkungen in ihrem Gewicht für den betroffenen Beamten den in § 65 Abs. 1 BremPersVG aufgezählten Maßnahmen nicht gleichkämen, nicht zu denjenigen Grenzfällen, deren Auswirkungen damals noch nicht übersehbar gewesen seien.

Von der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller Gebrauch gemacht und beantragt,

den angefochtenen Beschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen - Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) - vom 4. November 1963 dahin abzuändern, daß festgestellt wird, daß die Anordnung der Umsetzung eines Reviervorstehers eines Polizeireviers zum Dienststellenleiter der Verkehrsbereitschaft oder zum Reviervorsteher eines anderen Polizeireviers, die Anordnung der Umsetzung eines Dienststellenleiters der Verkehrsbereitschaft zum Dienststellenleiter eines Polizeireviers, die Anordnung der Umsetzung eines an einem Polizeirevier tätigen Beamten an ein anderes Polizeirevier und die Umsetzung eines Beamten der Schutzpolizei zur Kriminalpolizei gemäß § 65 BremPersVG seinem Mitbestimmungsrecht in personellen Angelegenheiten unterliegt.

Zur Begründung trägt der Rechtsbeschwerdeführer vor:

Ohne Preisgabe seines bisherigen Rechtsstandpunktes unterstelle er im Rechtsbeschwerdeverfahren, daß es sich bei den Polizeirevieren und bei der Verkehrsbereitschaft, bei der Schutzpolizei als solche und der Kriminalpolizei als solche nicht um Behörden im Sinne des Verwaltungsrechts handle und daß auch bei der Umsetzung von Beamten von der Verkehrsbereitschaft zu einem Polizeirevier, von einem Polizeirevier zur Verkehrsbereitschaft und von der Schutzpolizei zur Kriminalpolizei keine Versetzungen im Sinne des beamtenrechtlichen Versetzungsbegriffs vorlägen. Deshalb, und da auch die Parteifähigkeit des Antragstellers bejaht werden müsse, handle es sich nur noch um die grundsätzliche Rechtsfrage der Auslegung des § 65 BremPersVG und damit die Frage des Umfangs des dem Antragsteller in personellen Angelegenheiten zustehenden Mitbestimmungsrechts.

Das Oberverwaltungsgericht habe § 65 BremPersVG in einer weise ausgelegt, die weder mit der Entstehungsgeschichte noch dem Wortlaut dieser gesetzlichen Bestimmung vereinbar sei. Die Zuständigkeit der Personalräte in personellen Angelegenheiten erstrecke sich entgegen der von dem Oberverwaltungsgericht vertretenen Meinung auf alle personellen Angelegenheiten, zu denen auch die sogenannten Umsetzungen von Beamten gehörten. Die Regelung des § 65 BremPersVG beruhe wie bereits das Ausführungsgesetz vom 10. Januar 1949 (BremGBl. S. 7) auf Art. 47 der Bremischen Verfassung, Art. 47 BremVerf. zeichne sich gerade dadurch aus, daß er den Betriebsräten ein umfassendes Mitbestimmungsrecht einräume, das sich auf dem Gebiete der privaten Wirtschaft sogar auch auf die Mitbestimmungen in wirtschaftlichen Fragen erstrecke. Hierzu habe der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen in seiner Entscheidung vom 3. Mai 1957 (St 1/56) festgestellt, daß Art. 47 Abs. 2 BremVerf., durch den der Umfang des den Betriebsräten zustehenden Mitbestimmungsrechts geregelt werde, auch für die bei den Behörden zu schaffenden Betriebsvertretungen gelte.

Dementsprechend sei schon im Ausführungsgesetz zu Art. 47 Brem. Verf. den Betriebsräten auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung ein umfassendes echtes Mitbestimmungsrecht eingeräumt worden. Unter der Herrschaft des Bremischen Ausführungsgesetzes zu Art. 47 Brem. Verf. sei den bei den Behörden gebildeten Personalräten das Mitbestimmungsrecht bei den sogenannten Umsetzungen niemals streitig gemacht worden. Daß das in dem Bremischen Personalvertretungsgesetz den Personalräten eingeräumte Mitbestimmungsrecht in personellen Angelegenheiten weitergehe als die den Personalräten im Bundespersonalvertretungsgesetz in personellen Angelegenheiten eingeräumten Beteiligungsrechte, begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die Rahmenbestimmung des § 90 PersVG enthalte lediglich eine Sollvorschrift, wonach in innerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten eine Regelung anzustreben sei, wie sie für Personalvertretungen in Bundesbehörden gelte.

Das Bundesverfassungsgericht, das in seiner Entscheidung vom 27. April 1959 für Recht erkannt habe, daß die §§ 59 und 61 des BremPersVG nichtig seien, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsähen, habe ausdrücklich festgestellt, daß die nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz den Personalvertretungen eingeräumten umfassenden Befugnisse in ihrer Häufung und Ausgestaltung erheblich weitergingen als diejenigen, die das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze anderer Bundesländer kennen. Der grundsätzlich allzuständige Personalrat habe in allen der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten auch ein eigenes Initiativrecht und weite Ermessensfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht habe diese Bestimmungen auch ausdrücklich für zulässig und mit § 90 des Personalvertretungsgesetzes vereinbar erklärt, soweit sich das den Personalräten eingeräumte Mitbestimmungsrecht auf innerdienstliche Maßnahmen beziehe.

Der Beteiligte ist den Ausführungen des Rechtsbeschwerdeführers entgegengetreten. Zur Frage der Umsetzungen hat der Beteiligte darauf hingewiesen, es sei durch nichts bewiesen, daß unter der Herrschaft des Bremischen Ausführungsgesetzes zu Art. 47 Brem. Verf. den bei den Behörden gebildeten Personalräten ein Mitbestimmungsrecht auch bei sogenannten Umsetzungen zugebilligt worden sei. Richtig sei jedoch, daß in der Praxis den Personalräten entgegenkommenderweise auch eine Umsetzung zur Kenntnis gebracht und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde. Daraus könne jedoch nicht hergeleitet werden, daß damit ein echtes Mitbestimmungsrecht anerkannt worden sei.

Der Beteiligte beantragt,