Der Klägerin wurde durch die Beklagte am 17. November 1953 nach § 7 des Gaststättengesetzes vom 28. April 1930 (RGBl. I S. 146) - GaststG - die Erlaubnis zur vorläufigen Ausübung des Betriebes eines Imbißstandes mit Ausschank von alkoholfreien Getränken in den Räumen Hamburg 1, ...straße 2, mit dem Bemerken erteilt, daß der Betrieb "im bisher genehmigten Umfange weiterzuführen" sei. In der ihrem Vorgänger P. am 28. Juli 1953 erteilten Zulassungsurkunde war der Zusatz gemacht worden, der Betrieb sei "im Umfange der am 24. März 1953 an Frau Pr. erteilten Erlaubnis" weiterzuführen. Die Erlaubnisurkunde der Frau Pr. enthielt die Bestimmung: "Das Bewirten von Gästen an Tischen und Stühlen und anderen Sitzgelegenheiten im Betriebsraum bzw. vor dem Schanktisch ist nicht gestattet." Gleichwohl hatten sowohl Frau Pr. als auch P. Tische und Sitzgelegenheiten in dem Imbißstand aufgestellt. P. war durch Verfügung vom 6. November 1953 unter Androhung eines Zwangsgeldes aufgegeben worden, die Sitzgelegenheiten zu entfernen. Den hiergegen eingelegten Einspruch hatte P. zurückgenommen. Die Klägerin, die durch Kaufvertrag vom 5. November 1953 den Imbißstand von P. erworben und am 10. November 1953 die Betriebserlaubnis beantragt hatte, war vor Erteilung der Erlaubnis von der Beklagten ausdrücklich darauf hingewiesen worden, daß die Tische und Sitzgelegenheiten entfernt werden müßten, und daß dies bereits von ihrem Vorgänger unter Androhung eines Zwangsgeldes verlangt worden sei. Die Klägerin hatte, wie die Beklagte behauptet, die Entfernung damals zugesagt.

Bei einer Nachprüfung stellte die Beklagte am 27. November 1953 fest, daß die Sitzgelegenheiten noch nicht entfernt worden waren. Daraufhin forderte sie die Klägerin durch Verfügung vom 10. Dezember 1953 unter Androhung eines Zwangsgeldes von 50 DM auf, die Sitzgelegenheiten zu entfernen. Auf den Einspruch der Klägerin berichtigte die Beklagte durch Bescheid vom 9. April 1954 die Verfügung vom 10. Dezember 1953 dahin, daß sie die für jeden Fall der Zuwiderhandlung ausgesprochene Androhung des Zwangsgeldes für einen Fall der Zuwiderhandlung aussprach. Im übrigen wies sie den Einspruch, soweit er die Entfernung von Tischen und Sitzgelegenheiten betraf, zurück.

Die Klägerin beschritt den Verwaltungsrechtsweg mit dem Antrag, die Verfügung vom 10. Dezember 1953 und den Einspruchsbescheid vom 9. April 1954 aufzuheben. Die Klage blieb im ersten und zweiten Rechtszuge ohne Erfolg. In der Begründung des Berufungsurteils ist ausgeführt: Ein Imbißstand, wie er von der Klägerin betrieben werde, sei eine Betriebsart im Sinne des § 3 GaststG. Für einen Imbißstand sei vor allem charakteristisch, daß die Getränke und Speisen durch einen Verkaufsschalter oder über einen Verkaufstisch an Stehgäste abgegeben würden, da in der Regel ein genügend großer Gastraum und hygienische Einrichtungen für einen längeren Aufenthalt sitzender Gäste fehlten, so daß Tische und Stühle nicht aufgestellt werden dürften. Die Bindung der Erlaubnis an eine bestimmte Betriebsart, in deren Wahl der Bewerber um eine solche Erlaubnis frei sei, stehe mit dem Grundgesetz nicht in Widerspruch. Die Prüfung der Beschaffenheit der Räume sei nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 GaststG auf die Eignung für die gewählte Betriebsart abzustellen. Die hierzu ergangenen Fachlichen Weisungen 30/51 und G 38/52 seien verwaltungsinterne Richtlinien, die ihre Stütze in § 2 Abs. 1 Nr. 3 GaststG fänden und die Beklagte bei ihren Ermessensentscheidungen unter dem Gesichtspunkt der Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes bänden. Sie stellten in ihren hier einschlägigen Bestimmungen weder eine Ermessensüberschreitung noch einen Ermessensmißbrauch der Beklagten dar. In einem Imbißstand könne das Aufstellen von Tischen und Stühlen verboten werden, da der Imbißstand seiner Art nach den Verkauf an Stehgäste voraussetze, das Aufstellen von Tischen und Stühlen somit eine Änderung der Betriebsart bedeuten würde. Da die Klägerin lediglich die vorläufige Erlaubnis - entsprechend der ihrem Vorgänger erteilten Erlaubnis - zum Betriebe eines Imbißstandes erhalten und da sie auch gewußt habe, daß ihrem Vorgänger das Aufstellen von Tischen und Stühlen verboten gewesen sei, habe sie in diesem Betrieb keine Tische und Sitzgelegenheiten aufstellen dürfen. Sie habe damit ohne Zustimmung der Beklagten die Betriebsart verändert. Ihre so veränderte Schankwirtschaft sei nicht mehr durch die ihr erteilte Erlaubnis gedeckt. Die Klägerin könne auch nicht mit Erfolg eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes rügen. Zwar dulde die Beklagte Tische und Stühle in solchen Imbißständen, die in dieser Weise vor dem Erlaß der Fachlichen Weisung 30/51 mit ihrer Genehmigung betrieben worden seien und von demselben Inhaber in der gleichen Form weiterbetrieben würden; für später erteilte Erlaubnisse habe die Beklagte sich aber an die genannten Fachlichen Weisungen gehalten.

Die Klägerin hat die auf ihre Beschwerde durch den erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Aufhebung der im ersten und zweiten Rechtszuge ergangenen Urteile und der angefochtenen Bescheide erstrebt. Sie rügt, das Berufungsgericht habe die Vorschriften der §§ 2, 3, 11, 12 und 22 GaststG und des Art. 3 des Grundgesetzes - GG - verletzt und den Sachverhalt nicht genügend aufgeklärt. Im einzelnen hat sie ausgeführt: Die Gründe für die Versagung und Entziehung einer Schankerlaubnis seien im Gaststättengesetz erschöpfend aufgeführt. Das Verlangen nach Beseitigung der Tische und Stühle aus dem Imbißstand finde, auch soweit es auf die Fachliche Weisung G 38/52 gestützt werde, im Gesetz keine Grundlage. Es habe auch nicht zum Gegenstand einer Auflage gemäß § 11 GaststG gemacht werden können. Auch der Hinweis auf polizeirechtliche Gesichtspunkte könne ein solches Verlangen nicht rechtfertigen. Wenn die Beklagte meine, durch das Aufstellen von Tischen und Stühlen würden die Gäste zu längerem Verweilen veranlaßt, so widerspreche dies allen Erfahrungen, da sich in einem Imbißstand niemand länger als unbedingt nötig aufhalte. Offenbar wolle die Beklagte, nachdem die Bedürfnisprüfung unzulässig geworden sei, auf dem von ihr beschrittenen Wege die Imbißstände zum Erliegen bringen. Das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, indem es den von der Klägerin angebotenen Beweis, daß in Hamburg unzählige Imbißstände mit Tischen und Sitzgelegenheiten ausgestattet seien, nicht erhoben habe; zumindest hätten insoweit Stichproben gemacht werden müssen. Im übrigen verstoße es gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn die Beklagte solche Imbißstände, die vor Erlaß der Fachlichen Weisung die Erlaubnis erhalten hätten, anders behandle als die später konzessionierten.

Die Beklagte ist den Ausführungen der Klägerin entgegengetreten und hat ausgeführt: Bei der Entscheidung müsse berücksichtigt werden, daß der Klägerin erst eine vorläufige, noch nicht eine endgültige Erlaubnis erteilt worden sei. Das Verbot, Gäste an Tischen zu bewirten, sei keine Auflage im Sinne des § 11 GaststG, sondern nur ein Hinweis auf die besondere Betriebsart, für die die Klägerin die vorläufige Erlaubnis erhalten habe. Aber selbst wenn es als Auflage zu werten sein sollte, wäre eine solche rechtlich zulässig gewesen, da sie sich im Rahmen der polizeilichen Anforderungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 GaststG gehalten habe. Da nach § 11 GaststG Auflagen auch noch nach Erteilung der Erlaubnis gemacht werden könnten, habe die Behörde die Möglichkeit, hiervon Gebrauch zu machen, wenn die polizeilichen Anforderungen nicht erfüllt seien; sie brauche also in diesem Falle nicht zur Schließung der Gaststätte zu schreiten. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des anzuwendenden Mittels erfordere in einem solchen Falle, die Erlaubnis mit einer Auflage zu erteilen, statt sie sofort zu versagen. Nach Auffassung der Beklagten gehört es zum Wesen der Betriebsart eines Imbißstandes, daß dort Getränke nur an stehende Gäste abgegeben und Tische und Stühle nicht aufgestellt werden dürften. Die Beklagte halte sich nach § 22 GaststG für berechtigt, zur Herstellung des der Betriebsart entsprechenden Zustand es ein Zwangsgeld anzudrohen. Die Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt, sei unbegründet.

Beide Parteien haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Bei der rechtlichen Beurteilung ist davon auszugehen, daß die Klägerin bisher noch nicht die Erlaubnis gemäß § 1 GaststG, sondern bis zur Erteilung dieser Erlaubnis vorerst eine widerrufliche Zulassung gemäß § 7 dieses Gesetzes erhalten hat. Die rechtliche Bedeutung einer solchen Zulassung erschöpft sich darin, daß die Behörde dem Übernehmer einer schon bestehenden Wirtschaft bescheinigt, daß sie ihn bereits vor Erteilung der nach § 1 GaststG erforderlichen Erlaubnis zur Fortführung des übernommenen Betriebes auf Widerruf zuläßt. Diese Zulassung setzt stets die Übernahme eines bereits bestehenden Gast- oder Schankstättenbetriebes durch einen neuen Inhaber voraus. Sie ist daher ihrem Wesen nach von vornherein auf den tatsächlichen und rechtlichen Bestand des übernommenen Betriebes beschränkt. Jede Erweiterung oder sonstwie erlaubnispflichtige Abweichung von der dem Vorgänger erteilten Betriebserlaubnis kann nur bei der Entscheidung über die dem Übernehmer gemäß § 1 GaststG zu erteilende Erlaubnis, nicht aber bei der vorläufigen Zulassung gemäß § 7 GaststG berücksichtigt werden (vgl. Michel, Kommentar zum Gaststättengesetz, 4. Aufl., Anm. I zu § 7, S. 144). Wenn die Beklagte in der mit ihrer Verfügung vom 17. November 1953 der Klägerin gemäß § 7 GaststG erteilten Zulassung zum Ausdruck brachte, daß der Betrieb "im bisher genehmigten Umfang weiterzuführen" sei, so enthielt dieser Zusatz keine Auflage, sondern nicht mehr als einen - rechtlich letzten Endes entbehrlichen - Hinweis, der den kraft Gesetzes auf die bisherige Betriebsführung beschränkten Umfang einer solchen vorläufigen Betriebszulassung klarstellte. Auch der unmittelbare Vorgänger der Klägerin hatte gleich ihr niemals eine endgültige Erlaubnis gemäß § 1 GaststG, sondern nur eine vorläufige Zulassung gemäß § 7 dieses Gesetzes erhalten, die ebenfalls kraft Gesetzes auf den Umfang der seiner Vorgängerin, der Frau Pr., erteilten Erlaubnis beschränkt war. Da die der Frau Pr. gemäß § 1 GaststG erteilte Erlaubnis nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts den Zusatz enthielt, das "Bewirten von Gästen an Tischen und Stühlen und anderen Sitzgelegenheiten im Betriebsraum bzw. vor dem Schanktisch" sei nicht gestattet, konnte auch die dem unmittelbaren Vorgänger der Klägerin und die ihr selbst gemäß § 7 GaststG erteilte vorläufige Zulassung keinen anderen Inhalt haben.

Diese Zulassung galt daher nur für den Betrieb eines Imbißstandes, in dem das Aufstellen von Sitzgelegenheiten für die Gäste nicht gestattet war. Diese Einschränkung enthielt keine Auflage im Sinne des § 11 GaststG, sondern diente lediglich der Kennzeichnung der besonderen Betriebsart. (§ 3 GaststG), für welche seinerzeit der Frau Pr. die Erlaubnis gemäß § 1 GaststG erteilt war und für die allein auch die vorläufige Zulassung der Klägerin galt.

Der Senat vermag allerdings der Auffassung der Beklagten nicht zu folgen, daß es zum Wesen eines jeden Imbißstandes gehöre, daß dort Speisen und Getränke nur im Stehen eingenommen werden. Die Eigenart dieser in neuerer Zeit besonders in den Großstädten häufig anzutreffenden Gaststättenbetriebe ist dadurch gekennzeichnet, daß die dort einkehrenden Gäste vor allem auf eine schnelle Abfertigung Wert legen und unter bewußtem Verzicht auf die in einer Speisewirtschaft gebotene erhöhte Bequemlichkeit, bessere Ausstattung und Bedienung und auf die sonst übliche größere Auswahl preiswerte Speisen und Getränke, die ohne längere Zubereitung sofort gereicht werden können, in Eile zu sich zu nehmen wünschen. Wenngleich solche Gaststättenbetriebe vorwiegend von solchen Gästen aufgesucht werden, die sich dort nur kurze Zeit aufhalten, ist ihrem Wesen nicht schlechthin eigentümlich, daß dort Speisen und Getränke nur im Stehen eingenommen werden. Vielmehr gibt es, wie gerichtsbekannt ist, auch Imbißstände und -stuben, in denen den Gästen Sitzgelegenheiten zur Verfügung stehen. Andererseits hat sich im Gaststättengewerbe eine besondere Betriebsart entwickelt, die dadurch gekennzeichnet ist, daß den Gästen dort nur Gelegenheit geboten wird, ihre Speisen und Getränke stehend zu sich zu nehmen. Nur für einen Betrieb dieser besonderen Art hat die Klägerin die vorläufige Zulassung erhalten, wie der ihr gleich ihren Vorgängern gemachte Hinweis, daß den Gästen in dem Imbißstand keine Sitzgelegenheiten geboten werden dürften, eindeutig erkennen läßt.

Eine eigenmächtige Änderung der Betriebsart durch den Wirt steht mit dem Gesetz nicht in Einklang. Nach § 3 GaststG wird die Erlaubnis von der Behörde für eine bestimmte Betriebsart erteilt. Eine ohne Genehmigung der Behörde vorgenommene Änderung der Betriebsart berechtigt nach § 12 Abs. 2 Nr. 3 GaststG zur Zurücknahme der Erlaubnis. Diese gesetzliche Bindung der Erlaubnis an eine bestimmte Betriebsart steht, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, mit dem Grundgesetz nicht in Widerspruch. Sie schränkt das in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Grundrecht der freien Berufswahl nicht ein; denn es bleibt der freien Entschließung des Bewerbers überlassen, für welche Betriebsart er die Erlaubnis beantragen will. Hat er diese Wahl einmal getroffen und eine entsprechende Erlaubnis erhalten, so darf der Betrieb allerdings ohne weitere Erlaubnis nur in dieser Form geführt werden. Eine solche gesetzliche Regelung der Berufsausübung ist nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ohne weiteres zulässig.

Die Bindung der Erlaubnis an eine bestimmte Betriebsart hat ihre sachliche Berechtigung auch nicht dadurch verloren, daß die Bedürfnisprüfung im Gaststättengewerbe, da mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, nicht mehr zulässig ist. Denn die Bindung der Erlaubnis an eine bestimmte Betriebsart ist auch unter sonstigen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis nach dem Gesetz wesentlichen Gesichtspunkten von Bedeutung. Das gilt besonders im Hinblick auf die - nach der Rechtsprechung des Senats(Entscheidung vom 1. März 1957 - BVerwG I C 22.55 - [BVerwGE 4, 305]) die Berufsausübung in einer nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zulässigen Weise regelnde - Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 3 GaststG, derzufolge die Erlaubnis dann zu versagen ist, wenn die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume "wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen". Dies hat der Senat in bezug auf die in § 3 GaststG ebenfalls vorgesehene Bindung der Erlaubnis an bestimmte Räume und bestimmte Arten von Getränken bereits in seinerEntscheidung vom 22. Januar 1957 - BVerwG I B 156.56 - (GewArch. 1957 S. 35) und in der zuvor bereits erwähnten Entscheidung vom 1. März 1957 ausgesprochen. In der letztgenannten Entscheidung ist ausgeführt, daß die Beurteilung der in räumlicher Hinsicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 GaststG zu stellenden Anforderungen je nach der Art der Getränke, die zum Ausschank kommen sollen, eine verschiedene sein kann. Das gleiche gilt für die verschiedenen im Gaststättengewerbe üblichen Betriebsarten. Auch im Schrifttum wird allgemein anerkannt, daß die nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 zu stellenden Anforderungen auf die jeweils gewählte Betriebsart abzustellen sind (vgl. Michel, a.a.O., Anm. V Abs. 4 zu § 2; Rohmer-Eyermann, Kommentar zum Gaststättengesetz, 2. Aufl., Anm. 5 a zu § 2). Die Behörden werden daher an Imbißstände, in denen den Gästen zur Einnahme von Speisen und Getränken Tische und Sitzgelegenheiten zur Verfügung stehen, zwar nicht gleichhohe Anforderungen zu stellen haben wie an Speisewirtschaften, in denen die Gäste längere Zeit zu verweilen pflegen, andererseits aber höhere Anforderungen als an solche Imbißstände, in denen sich keine Tische und Stühle befinden.

Unter diesen Gesichtspunkten hat die Beklagte in dem Aufstellen von Tischen und Stühlen in dem Imbißstand der Klägerin mit Recht eine Änderung der besonderen Betriebsart erblickt, für die allein der Klägerin die vorläufige Zulassung erteilt worden war; eine solche im Widerspruch zu der eindeutig bekundeten Auffassung der Beklagten von der Klägerin eigenmächtig vorgenommene Änderung der Betriebsart hätte die Beklagte nach § 12 Abs. 2 Nr. 3 GaststG berechtigt, die Zurücknahme einer gemäß § 1 des Gesetzes erteilten Erlaubnis, mithin auch den Widerruf der hier zunächst nur vorliegenden vorläufigen Zulassung im Sinne des § 7 GaststG in Erwägung zu ziehen. Es ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte von dem Widerruf der vorläufigen Zulassung und von einer vorläufigen Schließung im Sinne des § 22 Abs. 2 GaststG abgesehen und sich in Anwendung des § 22 Abs. 1 dieses Gesetzes darauf beschränkt hat, die Klägerin unter Androhung eines Zwangsgeldes zur Entfernung der Sitzgelegenheiten aus ihrem Imbißstand aufzufordern.

Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes hat das Berufungsgericht ohne Rechtsirrtum verneint. Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet die Behörden nicht, an einer bisher geübten Handhabung unverändert festzuhalten, läßt ihnen vielmehr die Möglichkeit, auf Grund neuerer Erkenntnisse und Erfahrungen sachgerecht auch neue Wege zu beschreiten. Wenn sie hierbei an bereits bestehende Betriebe, insbesondere solange der Inhaber nicht wechselt, weniger strenge Anforderungen stellen als an neue Betriebe und neue Betriebsinhaber, so verstößt eine solche, die unterschiedlichen Gegebenheiten in angemessener Weise berücksichtigende Handhabung nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG wird nach der ständigen Rechtsprechung des Senats schließlich auch dann nicht verletzt, wenn die Behörden beim Übergang zu neuen, strengeren Grundsätzen nicht in allen Fällen gleichzeitig einschreiten; es ist ihnen vielmehr unbenommen, schrittweise vorzugehen, sofern sie sich hierbei - besonders in der Auswahl der betroffenen Betriebe oder Betriebsinhaber - nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Für eine solche Annahme fehlt es hier an jeder Grundlage.

Hiernach mußte die Revision zurückgewiesen werden.

Es muß der Klägerin überlassen bleiben, falls sie sich hiervon Erfolg verspricht, die Erlaubnis gemäß § 1 GaststG für einen Imbißstand nachzusuchen, in dem sich Tische und Stühle zur Bewirtung von Gästen befinden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].