Der Kläger ist Schlossermeister und bildet in seinem Schlossereibetrieb Lehrlinge aus. Auf seine Veranlassung wurde in den Lehrverträgen eine Lehrzeit von 3 1/2 Jahren vereinbart. Die beklagte Handwerkskammer und der Obermeister der Schlosserinnung vertraten gegenüber dem Kläger die Auffassung, er dürfe nach derHandwerksordnung Heine längere als eine dreijährige Lehrzeit vereinbaren. Nach der Darstellung des Klägers kürzte der Obermeister der Schlosserinnung in zwei von dem Kläger vorgelegten Lehrverträgen die vereinbarte Lehrzeit auf drei Jahre.

Unter dem 24. April 1959 stellte der Kläger bei der Beklagten den Antrag, "ihm für die gründliche und vielseitige Ausbildung seiner Lehrlinge eine Lehrzeitdauer von 3 1/2 Jahren zu gewähren". Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit einem formlosen Schreiben vom 22. Mai 1959 ab. Die dagegen vom Kläger erhobenen Einwendungen und ein erneuter Antrag blieben erfolglos. Die Beklagte teilte dem Kläger unter dem 21. Dezember 1959 wiederum formlos mit, die Lehrzeit für das Schlosserhandwerk sei gesetzlich auf drei Jahre festgelegt. An diese Regelung seien alle Beteiligten gebunden. Es stehe dem Kläger frei, eine Sondervereinbarung mit seinen Lehrlingen zu schließen, soweit diese eine Ausbildung erhielten, die sich eindeutig von der eigentlichen Ausbildung im Schlosserhandwerk unterscheide. In einem Schreiben vom 9. Februar 1960 wies die Beklagte den Kläger nochmals darauf hin, für das Schlosserhandwerk sei eine Lehrzeit von drei Jahren gesetzlich festgesetzt, sie könne nur ordnungsgemäß abgefaßte Lehrverträge annehmen und in die Lehrlingsrolle, eintragen und bitte deshalb, die dem Kläger mit diesem betreiben zurückgegebenen Lehrverträge in entsprechend geänderter Form wieder einzureichen. Eine Rechtsmittelbelehrung hat der Kläger nicht erhalten.

Am 8. Juli 1960 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben mit dem Antrage, die Bescheide der Beklagten vom 22. Mai und 21. Dezember 1959 aufzuheben und sie zu verpflichten, ihm, dem Kläger, den Abschluß von Lehrverträgen mit einer Dauer von 3 1/2 Jahren zu genehmigen. Er hält daran fest, gemäß § 30 der Handwerksordnung sei im Schlosserhandwerk eine Lehrzeit von 3 1/2 Jahren zulässig.

Die Klage wurde durch Urteil vom 10. November 1960 abgewiesen. Nachdem am 1. Dezember 1960 die Verordnung über die Festsetzung der Lehrzeitdauer im Handwerk vom 23. November 1960 in Kraft getreten war, hat der Kläger Berufung eingelegt, mit der er in erster Linie beantragt hat, die Verpflichtung der Beklagten festzustellen, die von ihm mit seinen Lehrlingen über eine Lehrzeit von 3 1/2 Jahren abgeschlossenen Lehrverträge in die Lehrlingsrolle einzutragen; hilfsweise hat er die Feststellung beantragt, daß die Beklagte zur Eintragung der von ihm über 3 1/2 Jahre abgeschlossenen Lehrverträge in die Lehrlingsrolle verpflichtet gewesen sei. Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Es hält den in erster Linie gestellten Feststellungsantrag verfahrensrechtlich für zulässig, jedoch sachlich für unbegründet und hat hierzu ausgeführt: Die Handwerkskammer sei nicht verpflichtet, solche Lehrverträge in die Lenrlingsrolle einzutragen, die mit dem Gesetz nicht in Einklang ständen. Für das Schlosserhandwerk, dem der Kläger angehöre, gelte nach den Vorschriften der Verordnung vom 23. November 1960 eine Lehrzeit von drei Jahren. Nach § 31 Abs. 1 der Handwerksordnung könne im Lehrvertrag mit Genehmigung der Handwerkskammer wohl eine kürzere, aber keine längere Lehrzeit vereinbart werden. Den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag hält das Berufungsgericht für unzulässig, da ein berechtigtes Interesse an der mit diesem Antrage begehrten Feststellung nicht anerkannt werden kenne.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger den im zweiten Rechtszuge in erster Linie gestellten Feststellungsantrag weiter. Er rügt, das Berufungsgericht habe die§§ 30, 31 der Handwerksordnung unrichtig angewandt, indem es ihnen irrigerweise entnommen habe, daß eine Verlängerung der Lehrzeitdauer im Lehrvertrage nicht vereinbart werden könne. Nach der gesetzlichen Regelung bedürfe nur eine Verkürzung der Lehrzeit wegen der damit möglicherweise verbundenen Beeinträchtigung der Ausbildung der Genehmigung der Handwerkskammer. Eine Verlängerung der Lehrzeit, die nur zum Vorteil des Handwerks und der Lehrlinge sei, könne indessen ohne eine derartige Genehmigung vereinbart werden.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht Hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält den in der Revisionsinstanz aufrechterhaltenen Feststellungsantrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

I.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht vermag der Senat die gegen die Zulässigkeit der im Revisionsverfahren allein noch weiter verfolgten Feststellungsklage erhobenen Bedenken nicht zu teilen.

Gegenstand einer Feststellungsklage kann nach § 43 VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines dem öffentlichen Recht angehörenden Rechtsverhältnisses nichtverfassungsrechtlicher Art sein. Eine solche Feststellungsklage dient, soweit hier von Interesse, der gerichtlichen Klärung der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen (Rechtssubjekte) untereinander ergeben, und setzt ein berechtigtes Interesse des Klägers an der baldigen Feststellung voraus. Daraus folgt ohne Weiteres, daß eine solche Feststellungsklage nur dann zulässig ist, wenn sie sich im Rahmen der allgemeinen Zweckbestimmung hält, die für jedes Prozeßverfahren gilt, das der Durchsetzung konkreter Rechte der Parteien dient. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, soweit innen der Gesetzgeber nicht ausdrücklich die abstrakte Normenkontrolle zugewiesen hat, Rechtsfragen nur um ihrer selbst willen rechtstheoretisch zu lösen. Sie sind vielmehr dazu berufen, als unabhängige Instanzen in Prozessenüber rechtliche Auseinandersetzungen zu entscheiden, die zwischen den Prozeßbeteiligten auf Grund eines bestimmten sie berührenden Sachverhalts in bezug auf die Anwendung der Gesetze auf diesen Sachverhalt entstanden sind. Deshalb können die Gerichte auch nicht mit einer Feststellungsklage befaßt werden, mit der lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage auf Grund eines nur erdachten oder eines solchen Sachverhalts erreicht werden soll, dessen Eintritt noch ungewiß, insbesondere von einer in ihren tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen noch nicht übersehbaren künftigen Entwicklung abhängig ist. Die Feststellungsklage kann vielmehr nur zur Klärung eines konkreten Rechtsverhältnisses, d.h. nur unter der Voraussetzung erhoben werden, daß die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereitsübersehbaren Sachverhalt streitig ist (vgl. hierzu die Entscheidung des erkennenden Gerichts vom 12. April 1956 - BVerwG I C 167.54 - [DÖV 1957 S. 426 [BVerwG 12.04.1956 - I C 167/54]] mit den dort angeführten Nachweisen aus Rechtsprechung und Schrifttum; ebenso die Kommentare zur Verwaltungsgerichtsordnung von Eyermann-Fröhler, 3. Aufl. Nr. 3 zu § 43; Ule, Anm. 2a zu§ 43; Koehler, Anm. VI zu § 43).

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Falle gegeben. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts streiten die Parteien seit Jahren um die Frage, ob der Kläger - als Inhaber eines seiner Auffassung nach besonders qualifizierten Handwerksbetriebes - in Lehrverträgen, die nach den §§ 21 Abs. 4, 84 Abs. 1 Nr. 4 der Handwerksordnung der Handwerkskammer zur Eintragung in die Lehrlingsrolle einzureichen sind, Lehrzeiten vereinbaren darf, die die Dauer von drei Jahrenüberschreiten. Der Kläger hat dieses Recht für sich stets in Anspruch genommen. Die Beklagte hat es hingegen wiederholt verneint und die Eintragung von Lehrverträgen mit einer mehr als dreijährigen Lehrzeit in die Lehrlingsrolle dem Kläger gegenüber mehrfach mit Bestimmtheit eindeutig abgelehnt. Wenngleich sie diese Auffassung nicht durch einen förmlichen Verwaltungsakt, sondern in formlosen - daher auch nicht mit Rechtsmittelbelehrungen versehenen - Schreiben zum Ausdruck gebracht hat, ließen diese Mitteilungen doch keinen Zweifel darüber, daß die beklagte Handwerkskammer auch künftig von ihrer Auffassung nicht abgehen werde und nicht gewillt sei, derartige Lehrverträge in die Handwerksrolle einzutragen. Unter diesen Umständen kann aus der Fassung dieser Schreiben nicht gefolgert werden, die Stellungnahmen der Beklagten, die den Kläger veranlaßt haben, das Verwaltungsgericht anzurufen, beschrankten sich auf allgemein gehaltene Hinweise zu der nach Auffassung der Beklagten bestehenden Rechtslage. Die Äußerungen der Beklagten stellten dem Kläger vielmehr unmißverständlich in Aussicht, mit welchen Entscheidungen er bei der - unter den gegebenen Verhältnissen mit Sicherheit zu erwartenden - Einreichung weiterer Lehrverträge zu rechnen habe. Damit ist die rechtliche Einstellung der Parteien in bezug auf einen bestimmten - nicht nur erdachten, sondern tatsächlich bestehenden - Sachverhalt so eindeutig klargestellt und beiderseits kundgetan, daß das Vorliegen eines konkreten Rechtsverhältnisses, das allein Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann, nicht geleugnet werden kann (so Eyermann-Fröhler, a.a.O. zu§ 43 Nr. 5 S. 252 und die bereits erwähnte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. April 1956 - BVerwG I C 167.54 - sowie die Entscheidung des erkennenden Senats vom 26. Mai 1961 - BVerwGE 12, 261 [BVerwG 26.05.1961 - VII C 7/61] -).

Angesichts der seit Jahren zwischen den Parteien bestehenden Meinungsverschiedenheiten kann auch ein berechtigtes Interesse des Klägers an der alsbaldigen mit der Feststellungsklage erstrebten Klärung nicht verneint werden, da er auch künftighin Lehrverträge abschließen will, in denen eine Lehrzeit von 3 1/2 Jahren vereinbart werden soll, und damit rechnen muß, daß die Beklagte an ihrer ablehnenden Auffassung festhalten wird.

Unter den gegebenen Umständen steht der Erhebung der Feststellungsklage auch die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO nicht im Wege, derzufolge die Feststellung nicht begehrt werden kann, "soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können". Denn für den Kläger bestand, als er die Feststellungsklage erhob, kein Anlaß, eine Anfechtungsklage gegen die Beklagte zu erheben, da damals keine Lehrverträge liefen, deren Eintragung in die Lehrlingsrolle die Beklagte wegen Vereinbarung einer 3 1/2-jährigen Lehrzeit abgelehnt hatte. Nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Berufungsbegründung hatte die Beklagte, nachdem das Urteil im ersten Rechtszuge ergangen war, einen vom Kläger über 3 1/2 Jahre abgeschlossenen Lehrvertrag in die Lehrlingsrolle eingetragen. Als der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht wenige Wochen später den Feststellungsantrag stellte, hatte er mithin keine Veranlassung, eine Anfechtungsklage gegen die Beklagte zu erheben. Schon aus diesen tatsächlichen Gründen kann die Feststellungsklage nicht an der Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO scheitern. Auch unter prozeßökonomischen Gesichtspunkten war es nur sinnvoll, die von beiden Parteien gewünschte gerichtliche Klärung auf dem vom Kläger beschrittenen Wege zu ermöglichen.

II.

Die hiernach zulässige Klage ist aber nicht begründet.

In der Sache selbst steht die Frage zur Entscheidung, ob im Schlosserhandwerk abgeschlossene Lehrverträge in die Lehrlingsrolle eingetragen werden dürfen, in denen eine Lehrzeit vereinbart worden ist, welche die Dauer von drei Jahren überschreitet. Das Berufungsgericht hat diese Frage verneint. Die hiergegen von der Revision erhobenen Angriffe sind nicht begründet.

Mit Recht geht das Berufungsgericht davon aus, daß den§21 Abs. 4 und 84 Abs. 1 Nr. 4 der Handwerksordnung vom 17. September 1954 (BGBl. I S. 1411) -- HandwO -- entnommen werden muß, daß der Verpflichtung des Lehrherrn, die von ihm abgeschlossenen Lehrverträge der Handwerkskammer zur Eintragung in die Lehrlingsrolle einzureichen -- deren Nichtbeachtung nach §111 Abs. 2 Nr. 2 HandwO als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann --, eine Verpflichtung der Handwerkskammer entspricht, die eingereichten Lehrverträge in die Lehrlingsrolle einzutragen, daß eine solche Eintragung aber nur dann erfolgen darf, wenn der Lehrvertrag den Bestimmungen der Handwerksordnung entspricht Dies ist ohne weiteres dann zu verneinen, wenn die in dem Lehrvertrag über die Lehrzeit getroffene Vereinbarung mit den Vorschriften der Handwerksordnung nicht in Einklang steht.

Für die rechtliche Beurteilung dieser Frage ist von der Vorschrift des §30 HandwO auszugehen, derzufolge die Lehrzeit in der Regel drei Jahre dauern soll und nicht länger als vier Jahre dauern darf (Satz 1). Dort ist aber weiterhin bestimmt (Satz 2), der Bundesminister für Wirtschaft könne "in diesem Rahmen durch Rechtsverordnung die Dauer der Lehrzeit für einzelne Handwerke festsetzen". Von dieser Ermächtigung hat der Bundesminister für Wirtschaft erst im Jahre 1960 Gebrauch gemacht, indem er nach Verkündung des im ersten Rechtszuge ergangenen Urteils die Verordnung über die Festsetzung der Lehrzeitdauer im Handwerk vom 23. November 1960 (BGBl. I S. 851) erlassen hat, die am 1. Dezember 1960 in Kraft getreten ist, mithin bei der vom Berufungsgericht im April 1961 erlassenen Entscheidung zu berücksichtigen war. In §1 dieser Verordnung ist -- unter gleichzeitiger Aufhebung der bisher geltenden einschlägigen Vorschriften -- die Dauer der Lehrzeit für die in der Anlage A zur Handwerksordnung aufgeführten Handwerke auf drei Jahre festgesetzt worden, soweit nicht in §2 der Verordnung für einzelne Handwerke eine andere Regelung getroffen worden ist. Eine solche abweichende Regelung ist für das Schlosserhandwerk nicht ergangen.

Die Revision meint, die in der Verordnung vom 23. November 1960 festgesetzten Lehrzeiten bezeichneten nur deren Mindestdauer, deren Verlängerung im Lehrvertrag im Banden der durch § 30 Sitz 1 HandwO gezogenen Grenzen vereinbart werden könne, und beruft sich zur Begründung dieser Auffassung auf die in § 31 Abs. 1 und 2 HandwO getroffene Regelung. Dort ist bestimmt, die Handwerkskammer könne auf Antrag genehmigen, daß in einem Lehrvertrag eine kürzere als die nach § 30 Satz 2 festgesetzte Lehrzeit vereinbart wird (Absatz 1), und könne auf Antrag auch die vertraglich vereinbarte Lehrzeit abkürzen (Absatz 2). Hieraus glaubt der Kläger folgern zu können, daß die Handwerkskammer nur im Falle einer Abkürzung der Lehrzeit einzuschalten, daß aber eine Verlängerung der Lehrzeit ihrer Einflußnahme entzogen sei. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.

Wenn das Gesetz sich nicht damit begnügt, den Rahmen für die Dauer der Lehrzeit festzulegen, sondern darüber hinaus den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, in diesem Rahmen die Dauer der Lehrzeit durch Rechtsverordnung "festzusetzen", so kann dies nur dahin verstanden werden, daß eine solche Festsetzung für alle Beteiligten verbindlich sein soll, sofern nicht das Gesetz selbst eine abweichende Regelung im Einzelfalle zuläßt. Da eine solche Abweichung indessen nur hinsichtlich der Abkürzung der Lehrzeit nach Maßgabe des§ 31 Abs. 1 und 2 HandwO vorgesehen ist, ist die Vereinbarung einer längeren Lehrzeit, als sie in der Verordnung vom 23. November 1960 festgesetzt worden ist, mit dem Gesetz nicht vereinbar.

Das ergibt auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. In dem ursprünglichen Gesetzentwurf (Nr. 1428 der Drucksachen des Bundestages - 1. Wahlperiode 1949 -) finden sich keine Vorschriften über die Berufsausbildung in Handwerksbetrieben, wie sie jetzt im Zweiten Teil der Handwerksordnung enthalten sind. Im Verlaufe der Beratungen legte der Bundesminister für Wirtschaft einen ergänzenden Entwurf für eine solche Regelung vor (Anlage zum Kurzprotokoll Nr. 25 der Unterkommission "Handwerksordnung" des Bundestagsausschusses für Wirtschaftspolitik), der auch Vorschriften Liter das Lehrverhältnis enthielt. § 16 1 Satz 1 dieses Entwurfs, der an die Stelle des damals noch geltenden§ 130 a der Gewerbsordnung - GewO - treten sollte, sah folgende Fassung vor: "Der Bundesminister für Wirtschaft bestimmt die Lehrzeit für die einzelnen Handwerker". Gegen eine solche grundsätzliche Ermächtigung sprach sich der Ausschuß aus und vertrat die Meinung, der Minister solle für die einzelnen Handwerke die Lehrzeit innerhalb einer im. Gesetz festzulegenden Höchst- und Mindestgrenze bestimmen. Demgemäß wurde dann eine dem Wortlaut des § 30 HandwO inhaltlich entsprechende Fassung beschlossen (vgl. die Kurzprotokolle über die 26. und 27. Ausschußsitzung). Auch diese Erörterungen lassen erkennen, daß § 30 Abs. 1 HandwO lediglich die Grenzen festlegen soll, innerhalb deren sich die der Rechtsverordnung vorbehaltene Einzelregelung zu halten hat, daß es aber nicht den Beteiligten überlassen sein soll, auch nach Festsetzung der Lehrzeitdauer durch den Bundesminister für Wirtschaft abweichende Vereinbarungenüber die Lehrzeit zu treffen.

Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes läßt weiterhin erkennen, daß für die Auffassung des Klägers auch aus der Tatsache nichts hergeleitet werden kann, daß sich§ 31 HandwO lediglich mit Kürzungen der Lehrzeit befaßt, ohne etwas über deren Verlängerung auszusagen. Die Vorschrift des § 31 HandwO trat an die Stelle des bis zu ihrem Inkrafttreten geltenden § 130 a GewO (vgl. § 122 Nr. 1 HandwO). In § 130 a GewO war bestimmt, die Lehrzeit für die einzelnen Handwerksberufe werde durch den Reichswirtschaftsminister festgesetzt. Anschließend hieß es: "Abweichende Vereinbarungen bedürfen der Zustimmung der Handwerkskammer." Hiernach konnten mit Zustimmung der Handwerkskammer in Abweichung von den festgesetzten sowohl längere wie kürzere Lehrzeiten vereinbart werden. Diese Rechtslage war dem Gesetzgeber der Handwerksordnung bekannt. Wenn er demgegenüber in § 31 HandwO nur die Möglichkeit einer Verkürzung der Lehrzeit erörtert hat, so muß hieraus geschlossen werden, daß er in bewußter Abweichung von der bisherigen umfassenderen Regelung eine Verlängerung der Lehrzeit durch Vereinbarung in dem der Handwerkskammer zur Eintragung in die Lehrlingsrolle einzureichenden Lehrvertrag hat ausschließen wollen. Ob die für oder gegen eine solche Regelung sprechenden Gründe überwiesen, unterlag allein der Beurteilung des Gesetzgebers, an dessen Entscheidung die Gerichte gebunden sind.

Im Ergebnis ist hiernach festzustellen, daß die in der Verordnung über die Festsetzung der Lehrzeitdauer im Handwerk vom 23. November 1960 Betroffene Regelung für alle Beteiligten bindend ist, und daß unter Mitwirkung der Handwerkskammer in dem ihr zur Eintragung in die Handwerksrolle vorzulegenden Lehrvertrag zwar eine kürzere aber nicht eine längere Lehrzeit vereinbart werden kann, als sie in dieser Verordnung festgesetzt ist. Diese Auffassung wird auch im einschlägigen Schrifttum ganz überwiegend vertreten (vgl. hierzu die Kommentare zur Handwerksordnung: Kolbenschlag-Lessmann-Stücklen, Vorbemerkung 6 g zum Zweiten Teil der Handwerksordnung [S 129], Anm. 2 zu § 28 und Anm. 1 zu § 30; Hartmann-Philipp, Anm. 2 zu§ 30; Schwindt, Anm. zu § 30; Steffens, Anm. 1 zu§ 30; a.M. nur Eyermann-Fröhler, Anm. 1 zu § 28 und Anm. 3 zu § 30).

Da hiernach das Berufungsgericht die in der Revisionsinstanz allein noch zur Erörterung stehende Feststellungsklage mit Recht abgewiesen hat, mußte die Revision zurückgewiesen werden.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.