Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.10.1979, Az.: BVerwG 7 C 106.77

II.

Die Revision ist teilweise begründet. Sie führt zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide und der vorinstanzlichen Urteile insoweit, als diese die Bescheide bestätigt haben. Die Revision kann hingegen keinen Erfolg haben, soweit sie die Verurteilung der Beklagten zur Leistung der Einlagerungsbeihilfe für die Zeit vom 1. August bis zum 11. September 1972 erreichen will.

1.

Die Beklagte durfte die auf die zu erwartende Beihilfe geleistete Abschlagszahlung nicht durch einen Verwaltungsakt zurückfordern und die von der Klägerin begehrte Zahlung des restlichen Beihilfebetrages nicht durch einen Verwaltungsakt ablehnen.

Das Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag begründet worden. Dies schließt es aus, daß die Beklagte sich für die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Mittel eines Rückforderungsbescheides bedient und die Zahlung weiterer Beträge durch einen Verwaltungsakt ablehnt.

Der zwischen der Klägerin und der Rechtsvorgängerin der Beklagten am 6. Juni 1972 abgeschlossene Vertrag bezeichnet sich ausdrücklich als "Vertrag über die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter". In ihm heißt es, die Beihilfen würden nach Maßgabe verschiedener im einzelnen aufgeführter gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen (EWG) gewährt. Die in den Richtlinien der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette für die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter vom 28. April 1971 (BAnz Nr. 82 v. 4. Mai 1971 S. 3) enthaltenen Bestimmungen wurden als Bestandteil des Vertrages vereinbart. Weder die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften noch die Richtlinien der Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette enthalten einen Hinweis darauf, daß die Behörde im Rahmen des zwischen den Beteiligten durch den Vertrag zustande gekommenen Verwaltungsrechtsverhältnisses befugt sein solle, (einseitig) hoheitlich vorzugehen. Ebensowenig hat sich die Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette in den Richtlinien den Erlaß eines Verwaltungsakts vorbehalten, wobei offenbleiben kann, ob ein entsprechender Vorbehalt zulässig gewesen und Inhalt des Vertrages geworden wäre. Insbesondere hat sich die Einfuhr- und Vorratsstelle - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - in Nr. 11 der Richtlinien nicht "den Widerruf des begünstigenden Verwaltungsakts der Gewährung von Abschlagszahlungen für den Fall, daß die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe nicht eingetreten sind, ausdrücklich vorbehalten" (so S. 8 des Abdrucks des Berufungsurteils); vielmehr legt Nr. 11 der Richtlinien lediglich bestimmte Verpflichtungen des Beihilfeempfängers fest, "soweit die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe bei Antragstellung nicht gegeben sind, sich später geändert haben, fortgefallen oder nicht eingetreten sind"; in diesem Fall "hat der Antragsteller diesen Sachverhalt der EVSt-F unaufgefordert und unverzüglich mitzuteilen" und "zu Unrecht erhaltene Beihilfebeträge ... unaufgefordert und unverzüglich an die EVSt-F zurückzuzahlen". Aus der Verwendung des Wortes "Antragsteller" in Nr. 11 der Richtlinien - ähnlich in Nr. 4, wo von Antragstellung und Anträgen die Rede ist - läßt sich entgegen der Auffassung der Beklagten ebenfalls nicht schließen, daß hier eine Art von Verwaltungsakt auf Unterwerfung zustande gekommen sei, der für den Fall der Nichterfüllung von Verpflichtungen des Einlagerers ein (einseitig) hoheitliches Vorgehen der Beklagten gestatte. Nr. 4 der Richtlinien spricht denn auch davon, daß "Anträge auf Abschluß des Vertragesüber die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter an die EVSt-F zu richten" sind. Dementsprechend haben die Beteiligten den genannten Vertrag über die Gewährung von Beihilfen geschlossen; und dementsprechend hat die Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette auf Grund von Abrechnungen und Monatsmeldungen der Klägerin über die Bestandsentwicklung die Beihilfebeträge "laut Vertrag vom 6.6.1972" zur Zahlung angewiesen, ohne jemals einen Bewilligungsbescheid zu erlassen; es geht auch nicht an, die laut. Vertrag vorgenommenen Zahlungsanweisungen als einen (stillschweigenden) Bewilligungsbescheid anzusehen.

Es kann auch nicht davon gesprochen werden, daß der Vertrag lediglich neben die maßgeblichen Rechtsgrundlagen getreten wäre, die nach wie vor ein (einseitiges) hoheitliches Vorgehen der Beklagten oder deren Rechtsvorgängerin ermöglicht hätten. Einer solchen Annahme steht entgegen, daß zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt weder das Gemeinschaftsrecht noch deutsche Rechtsvorschriften die Rechte und Pflichten des Einlagerers und der Behörde konkret bestimmten, sondern vielmehr für diese nähere Bestimmung einen Vertrag vorsahen. So macht Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 985/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm (ABl. Nr. L 169 S. 1) "die Gewährung der Beihilfe für die private Lagerhaltung vom Abschluß eines Lagervertrages mit der Interventionsstelle abhängig", wobei "dieser Vertrag nach bestimmten, noch festzulegenden Regeln aufgestellt" wird. "Der Lagervertrag enthält" nach Art. 9 Abs. 1 a.a.O. "namentlich Bestimmungen" über einige besonders bedeutsame Gegenstände, ohne daß diese jedoch in Art. 9 abschließend festgelegt und konkret umschrieben würden. So muß etwa nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. f der Lagervertrag Bestimmungen über die Kontrollmaßnahmen enthalten, die insbesondere die Beschaffenheit der Bestände und die Übereinstimmung der gelagerten Mengen mit den angegebenen Mengen betreffen. Welche Maßnahmen das im einzelnen sind, ergibt sich erst aus den genannten Richtlinien vom 28. April 1971 (vgl. Nr. 9 über die Buchführungs- und Meldepflicht des Einlagerers und Nr. 10 über das behördliche Prüfungsrecht), die als solche und aus sich heraus für den Einlagerer nicht verbindlich waren; die erwähnten Rechtsgrundlagen des Gemeinschaftsrechts enthalten hingegen nur ausfüllungsbedürftige Rahmenbestimmungen.

Unter diesen Umständen bildet der in Art. 8 Abs. 2 a.a.O. vorgesehene Vertragsabschluß nicht lediglich das Tatbestandsmerkmal einer Rechtsnorm, die ihrerseits unter der Voraussetzung des Vertragsabschlusses Rechte und Pflichten begründet hätte. Eine solche Annahme scheitert schon daran, daß die gemeinschafts- und die deutschrechtlichen Rechtsgrundlagen Rechte und Pflichten allenfalls rahmenmäßig absteckten und die Richtlinien - mangels Außenrechtscharakters - der Klägerin Pflichten nicht auferlegen konnten, so z.B. auch nicht darüber, wie hoch zurückzuzahlende Beträge zu verzinsen seien (Nr. 11 Abs. 2 der Richtlinien). Deswegen war es durchaus folgerichtig, die in den Richtlinien enthaltenen Bestimmungen zum Bestandteil des Vertrages vom 6. Juni 1972 zu erklären. Dabei kann offenbleiben, ob die Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette statt des Vertragsabschlusses auch die Möglichkeit gehabt hätte, einen Verwaltungsakt über die Gewährung der Beihilfe zu erlassen und den Inhalt der Richtlinien in Form von Auflagen für die Klägerin verbindlich zu machen. Jedenfalls hat sie dies nicht getan.

Weiter kann offenbleiben, ob die gemeinschaftsrechtliche Grundlage des Art. 8 Abs. 2 a.a.O., die einen "Lagervertrag" vorsieht, den Abschluß eines "Vertrages über die Gewährung von Beihilfen ..." erforderlich gemacht hätte, oder ob jenem Erfordernis nicht auch durch den Abschluß eines "Lagervertrages" in der reduzierten Form Rechnung getragen worden wäre, wie ihn jetzt § 3 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter, Rahm und lagerfähigen Käsesorten vom 20. Februar 1979 (BGBl. I S. 224) lediglich voraussetzt (vgl. etwa die Master in der Bekanntmachung über die Lagerverträge, Anträge auf Gewährung von Beihilfen und die Bestandsmeldungen für die private Lagerhaltung von lagerfähigen Käsesorten vom 29. Mai 1979 - BAnz Nr. 103 S. 10). Denn im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Jahres 1972 fehlte es an einer deutschrechtlichen Grundlage in Gestalt der Verordnung vom 20. Februar 1979 und der diese tragenden Ermächtigungen. Es geht auch nicht an, in der genannten Verordnung vom 20. Februar 1979 lediglich die Klarstellung einer Rechtslage zu sehen, die bereits früher bestanden hätte. Denn diese Verordnung normierte als Außenrechtssatz erstmals die im wesentlichen bereits in den Richtlinien vom 28. April 1971 vorgesehenen Verpflichtungen des Einlagerers und sieht darüber hinaus - angesichts des reduzierten Inhalts des Lagervertrages folgerichtig - erstmals die Festsetzung der Beihilfe und der zurückzuzahlenden Beträge durch Bescheid vor (vgl. § 4 Abs. 2 und § 8 Abs. 3 der Verordnung vom 20. Februar 1979).

Ein anderes Ergebnis läßt sich auch nicht mit der Erwägung gewinnen, der Erstattungsanspruch sei nur die Kehrseite des Leistungsanspruchs (vgl. Urteil vom 17. März 1977 - BVerwG 7 C 59.75 - in DVBl. 1978, 212 [213] m.w.N.); denn da der Leistungsanspruch hier vertraglich begründet und dementsprechend auch kein Bewilligungsbescheid erlassen worden war, hat der Erstattungsanspruch als "Kehrseite" des Leistungsanspruchs seine Grundlage ebenfalls im Vertrag.

Nach alledem beruht die von der Rechtsvorgängerin der Beklagten mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachte Verpflichtung der Klägerin auf dem Vertrag vom 6. Juni 1972 und ist auch nicht gesetzlich vorgegeben, (vgl. BVerwGE 50, 171 [173/74]). Jedenfalls unter den hier gegebenen Voraussetzungen dürfen vertragliche Ansprüche nicht durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden (vgl. a.a.O. S. 175). Dies nötigt zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides, soweit er die Rückzahlung der abschlagsweise geleisteten Zahlung fordert. Die Behörde durfte sich auch nicht des Mittels des Verwaltungsakts bedienen, um den Anspruch der Klägerin auf Zahlung der restlichen Beihilfebeträge abzulehnen. Auch insoweit müssen der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid aufgehoben werden; dies ist erforderlich, damit die Bestandskraft des ablehnenden Verwaltungsakts nicht der Klägerin entgegengehalten werden kann, wenn diese den Anspruch auf die noch nicht ausgezahlten Beihilfebeträge geltend macht.

2.

Soweit die Klägerin die Verurteilung der Beklagten anstrebt, ihr die beantragte Beihilfe für die Zeit vom 1. August bis zum 11. September 1972 zu gewähren, ist die Revision nicht begründet.

a.

Der Antrag der Klägerin ist zwar auf Verpflichtung der Beklagten gerichtet, ihr die beantragten Beihilfen zu gewähren; er scheint also darauf zu zielen, die Beklagte zum Erlaß eines die Beihilfegewährung aus sprechenden Verwaltungsakts verurteilen zu lassen. Nach dem zu 1. Gesagten ist die Beklagte aber rechtlich gehindert, das Leistungsbegehren der Klägerin durch einen Verwaltungsakt zu bescheiden; eine Verurteilung zum Erlaß eines Verwaltungsakts kommt daher nicht in Betracht. Der Antrag der Klägerin ist jedoch dahin auszulegen, daß er auf Verurteilung der Beklagten unmittelbar zur Leistung gerichtet ist. Ersichtlich kommt es der Klägerin allein darauf an, die von ihr begehrte Leistung - wie auch immer: sei es mit Hilfe eines die Gewährung der Beihilfe aussprechenden Verwaltungsaktes, sei es unmittelbar durch Leistung - von der Beklagten zu erlangen. Der Umstand, daß sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf die hoheitliche Regelung durch den Bescheid der Rechtsvorgängerin der Beklagten eingerichtet hat, darf ihr nicht zum Nachteil ausschlagen.

b.

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf die von ihr verlangten Beihilfen. Dies hat das Berufungsgericht zutreffend dargetan. Die dagegen gerichteten Angriffe der Revision gehen fehl. Die Revision verkennt, daß gemäß Nr. 8 letzter Absatz der als Bestandteil des Vertrages vereinbarten Richtlinien vom 28. April 1971 die Lagerbeihilfen auf Antrag nach Auslagerung der Butter für die im Abrechnungsmonat ausgelagerten Mengen gezahlt werden. Die Gewährung der Lagerbeihilfen ist damit u.a. davon abhängig, daß Butter während der Einlagerungszeit (Nr. 3 Abs. 1 der Richtlinien) für die Dauer von vier Monaten (Nr. 3 Abs. 2 der Richtlinien) eingelagert und während der Auslagerangszeit wieder ausgelagert wird. Nach den Richtlinien trägt der Einlagerer das Lagerungsrisiko; er hat also die Folgen zu tragen, wenn eingelagerte Butter die Mindestlagerdauer nicht erreicht oder - wie hier infolge Vernichtung der Butter - eine Auslagerung während der Auslagerungszeit nicht mehr möglich ist.

Diese Regelung der Richtlinien entspricht den ihr zugrunde liegenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften. Nach der Präambel der erwähnten Verordnung (EWG) 985/68 muß die private Lagerhaltung zur Herstellung des Marktgleichgewichts beitragen (letzte Begründungserwägung); demgemäß hat nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d VO 985/68 der mit dem Einlagerer abzuschließende Lagervertrag Bestimmungen über die für die Erfüllung des Vertrages gültigen Zeitpunkte zu enthalten. Diese Zeitpunkte ergeben sich aus Art. 28 der Verordnung (EWG) Nr. 685/69 der Kommission vom 14. April 1969 über Durchführungsbestimmungen für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm (ABl. Nr. L 90/12); dort wird die Dauer der Ein- und der Auslagerungszeit festgesetzt. Die Bestimmung der Auslagerungszeit hat nur dann Sinn, wenn im Zusammenhang mit der Gewährung der Lagerbeihilfen etwas auszulagern ist; dies bedeutet, daß die Auslagerung nach Beginn der Auslagerungszeit zu den Voraussetzungen gehört, an die die Zahlung der Beihilfen geknüpft ist. Gleiches folgt ferner aus den Regelungen in Art. 9 Abs. 2 und in Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung 985/68. Zu Unrecht meint daher die Revision, ihre Leistung bestehe lediglich im positiven Tun des Einlagerns und im Unterlassen des Auslagerns für einen bestimmten Zeitraum. Sie verkennt damit, daß nach der Konzeption der Beihilfegewährung zwar die Butter für einen bestimmten Zeitraum aus dem Markt genommen, diesem aber danach wieder zur Verfügung stehen soll. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß mit der Auslagerung die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe erfüllt sind, eine Vernichtung der Butter durch den Einlagerer unmittelbar danach also den Beihilfeanspruch nicht beseitigen dürfte; von einer solchen Fallgestaltung brauchte der Verordnungsgeber jedoch nicht auszugehen; vielmehr kann er ein marktgerecht es Verhalten des Einlagerers und damit dessen Bestreben unterstellen, die ausgelagerte Butter und damit den von ihr repräsentierten Wert nicht zu vernichten, sondern daraus einen möglichst hohen Erlös zu erzielen.

Der Umstand, daß die Butter nach der Einlagerungszeit dem Markt wieder zur Verfügung stehen soll, wird weiter durch die Regelung bestätigt, die die Erhaltung einer einwandfreien Qualität der Butter anstrebt (vgl. die Begründungserwägungen zu den Verordnungen Nr. 985/68 und 685/69). Sie bürdet dem Einlagerer das Risiko des Qualitätsverlustes auf. Nach Art. 25 der Verordnung 685/69 können für den Fall, daß sich während der ersten beiden Monate der Lagerung die Qualitätsminderung der Butter als größer erweist, als dies normalerweise üblich ist, die Lagerer ermächtigt werden, die fehlerhaften Mengen auf ihre Kosten durch eine gleiche Menge von einwandfreier Butter zu ersetzen. Der Austausch ist danach zwar nur während der beiden ersten Lagermonate zulässig; dies hat aber - wie von der Beklagten unwidersprochen vorgetragen worden ist - seine Ursache in dem Umstand, daß solche Qualitätsverschlechterungen erfahrungsgemäß gerade in diesem Zeitraum zutage treten, und schließt keineswegs ein, daß für nicht ausgetauschte oder zu einem späteren Zeitpunkt verdorbene Butter eine Lagerbeihilfe gezahlt werden muß. Dem entspricht es, daß bei in die staatliche Intervention gegebenen Beständen eine Probelagerung von zwei Monaten vorzunehmen ist und eine während dieses Zeitraums eintretende, den Bereich des Normalen überschreitende Qualitätsminderung voll, d.h. einschließlich der bis dahin angefallenen Lagerkosten, zu Lasten des Veräußerers geht (vgl. Art. 6 der Verordnung 685/69).

Nach alledem geht es fehl, wenn die Klägerin bereits in der Einlagerung der Butter die "Leistung" des Einlagerers sehen will, für die eine Beihilfe als "Gegenleistung" gezahlt werden müsse mit der Folge, daß ihr, der Klägerin, jedenfalls für die erbrachte Teilleistung, also für die Einlagerung bis zum Kühlhausbrand, ein Anspruch auf Beihilfe zustehe. Die Beihilfe ist keine die Einlagerung ausgleichende "Gegenleistung", sondern ein Ersatz für Kosten, die über den Marktpreis der Ware nicht auszugleichen sind; dies rechtfertigt es, daß während der Lagerungszeit das Lagerungsrisiko dem Warenverlustrisiko folgt und damit beim Einlagerer der Butter liegt. Die Beihilfe wird nicht gewährt, um die Lagerung um ihrer selbst willen zu finanzieren und dem Einlagerer damit das Risiko abzunehmen, unnütze Lagerkosten aufgewandt zu haben; Beihilfen werden vielmehr nach der Konzeption der Beihilferegelung deshalb gezahlt, weil durch die Lagerung eine für die Versorgung des Marktes in produktionsschwachen Zeiten nützliche Leistung erbracht wurde; diese Nützlichkeit ist nicht mehr gegeben, wenn die Ware vor ihrer Auslagerung vernichtet worden ist. Die mit dem Verlust oder der Vernichtung verbundenen Folgen gehören in den Bereich des herkömmlichen kaufmännischen Risikos, das der Unternehmer selbst zu tragen hat.

Deswegen kommt es nicht darauf an, ob der Klägerin die Auslagerung der Butter in der Auslagerungszeit infolge höherer Gewalt unmöglich gemacht worden ist. Einen Rechtsgrundsatz des Inhalts, daß das Vorliegen höherer Gewalt stets zugunsten des davon betroffenen Bürgers zu berücksichtigen sei, kennt das Gemeinschaftsrecht nicht (vgl. Urteil des EuGH vom 14. Februar 1978 - Rs 68/77 - in Slg. 1978, 353 [370]). Der Europäische Gerichtshof hat vielmehr eine Berufung auf diesen Gesichtspunkt nur dort unter dem rechtlichen Aspekt einer zu schließenden Regelungslücke anerkannt, wo dies entweder der hinter einer gesetzlichen Regelung stehende systematische Leit gedanke gebot (vgl. Urteil vom 11. Juli 1978 - Rs 6/78 - in Slg. 1978, 1675 [1684]), oder wo es um die analoge Anwendung einer schon vorhandenen Regelung auf einen vergleichbaren Sachverhalt ging (vgl. Urteil vom 20. Februar 1975 - Rs 64/74 - in SlG. 1975, 261 [268/269]).

Der hier zu entscheidende Fall ist keiner dieser Gruppen zuzuordnen. Allenfalls könnte der Gleichheitssatz als ein unmittelbar geltendes allgemeines gemeinschaftsrechtliches Grundprinzip (vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 1978 - Rs 125/77 - in SlG. 1978, 1991 [2004]) die von der Klägerin erstrebte Regelung verlangen oder die bestehende Regelung wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz rechtswidrig machen (vgl. EuGH, Urteile vom 19. Oktober 1977 - Rs 117/76 und 16/77 - in SlG 1977, 1753 [1771] - und Rs 124/76 und 20/77 - in SlG. 1977, 1795 [1813]). Der Gleichheitssatz ist jedoch nicht verletzt, wenn Lagerbeihilfen für eingelagerte Markenbutter nur bei Wiederauslagerung der Butter, nicht aber dann gezahlt werden, wenn die Ware während der Lagerung vernichtet wird oder verdirbt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.