Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.01.1968, Az.: BVerwG IV C 152.65

I.

Die Klägerin begehrt von der Beklagten Erstattung von Kosten, die ihr für die Einrichtung einer Lichtsignalanlage an der Kreuzung der Bundesstraße 54 mit der Bahnhofstraße des Ortsteiles G. (Stadt H.) im Landkreis Siegen entstanden sind, und zwar zunächst in Höhe eines Teilbetrages von 2.000 DM. Die Signalanlage ist auf Verlangen des Straßenverkehrsamtes des Landkreises wegen Steigerung des Verkehrs errichtet worden, nachdem eine Verkehrszählung im Juni 1963 ergeben hatte, daß die Kreuzung innerhalb von 18 Stunden auf der Bundesstraße von etwa 8.000, auf der Gemeindestraße von etwa 800 Kraftfahrzeugen befahren wurde. Die gesamten Kosten belaufen sich auf rund 14.000 DM.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 7. Dezember 1964 abgewiesen, weil die Änderung der Kreuzung nach Fernstraßenrecht zu Lasten der Klägerin gehe. Diese Verpflichtung ergebe sich zwar nicht aus der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen, weil die Einrichtung von Signalanlagen nicht zur Straßenbaulast gehöre. Betrage aber der durchschnittliche Verkehr mit Kraftfahrzeugen auf einer Kreuzungsstraße nicht mehr als 20 v.H. des Verkehrs auf der anderen Straße, so habe nach Fernstraßenrecht der Träger der Straßenbaulast für die stärker befahrene Straße die Kosten, die durch Änderung einer Kreuzung wegen steigender Entwicklung des Verkehrs entstehen, zu tragen. Dem stehe auch das noch geltende Polizeikostenrecht nicht entgegen, nach dem hinsichtlich der Kosten für Verkehrsanlagen in geschlossenen Ortschaften die Gemeinden als Träger der Straßenbaulast gelten. Die seinerzeit durch eine Verordnung geschaffene rechtliche Regelung sei zwar noch rechtswirksam, da der Verordnungsgeber sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung gehalten habe, die auch eine Ergänzung des Gesetzes gestatte. Im vorliegenden Fall seien jedoch die Voraussetzungen für eine Anwendung dieser Regelung nicht gegeben, da nach ihr die Gemeinden innerhalb der geschlossenen Ortslage nur für Verkehrsanlagen kostenpflichtig seien, die in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich werden, darunter insbesondere Signalanlagen. Der Gesetzgeber habe damals davon ausgehen können, daß Signalanlagen nur zur Regelung des Straßenverkehrs innerhalb einer geschlossenen Ortschaft, nicht jedoch auf freier Strecke erforderlich seien. Diese Annahme sei aber heute nicht mehr gerechtfertigt. Bei der Auslegung der Verordnung könne dies nicht außer acht gelassen werden, so daß es geboten erscheine, über den bloßen Wortlaut der Bestimmung hinaus ihren vom Verordnungsgeber gewollten Sinngehalt zu ermitteln. Danach komme es aber für die Kostentragung durch die Gemeinden gerade darauf an, ob es sich um Verkehrseinrichtungen handle, die in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortschaften erforderlich werden. Das gelte heute nicht mehr für Signalanlagen an Kreuzungen. Die Signalanlage in Geisweid sei überdies auf Anordnung des Straßenverkehrsamtes in die auf der Bundesstraße 54 eingerichtete "Grüne Welle" einbezogen worden.

Gegen das Urteil hat die Klägerin die zugelassene Sprungrevision eingelegt, mit der sie Aufhebung des angefochtenen Urteils begehrt, weil das Verwaltungsgericht die Bestimmungen des Polizeikostenrechtes gegen Wortlaut und Sinn ausgelegt habe. Auch seinerzeit sei man davon ausgegangen, daß Signalanlagen nicht nur innerhalb geschlossener Ortschaften erforderlich seien. Wenn sie aber damals bereits als Einrichtungen bezeichnet worden seien, die in der Regel innerhalb geschlossener Ortslage notwendig seien, so habe sich daran nichts geändert, wenn auch heute mehr als früher derartige Signalanlagen auch auf freier Strecke eingerichtet würden. In der Regel seien Signalanlagen auch heute noch nur innerhalb geschlossener Ortschaften erforderlich. Die Verkehrsampel in Geisweid diene ebenso dem gemeindlichen Verkehr wie dem Verkehr auf der Bundesstraße. Eine Übernahme der Kosten durch die Gemeinde würde auch nicht zu unhaltbaren Ergebnissen führen, weil die Gemeinden nach gegenwärtigen Bestimmungen für teure Ausbaumaßnahmen umfangreiche Zuschüsse erhielten, so daß sie im Endergebnis nur sehr schwach oder überhaupt nicht belastet seien. Hätte der Gesetzgeber seinerzeit, als er in Änderung des Fernstraßenrechtes nur noch Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern als Baulastträger für Bundesstraßen bestimmte, kleinere Gemeinden weiter entlasten wollen, so hätte er bei dieser Gelegenheit die Frage der Baukosten für Signalanlagen in geschlossener Ortslage geregelt.

Die Beklagte trägt vor, daß nach Ansicht des angefochtenen Urteils die Kostenfrage ausschließlich nach Fernstraßenrecht zu entscheiden sei, weswegen das Verwaltungsgericht nur zusätzlich ausgesprochen habe, daß überdies die im Polizeikostenrecht vorgesehene Regelung hier nicht Anwendung finden könne. Deswegen sei die Frage der Rechtswirksamkeit der einschlägigen Bestimmungen des Polizeikostenrechtes hier von begrenzter Bedeutung. Immerhin habe das angefochtene Urteil bei der Beurteilung dieser Frage richtig erkannt, daß die alten Kostenregelungen auslegungsfähig seien. Daß heute Signalanlagen in der Regel nicht nur in Ortsdurchfahrten erforderlich seien, habe der Gesetzgeber inzwischen auch durch Aufhebung der alten Bestimmungen anerkannt. Wenn man die Auslegung des Verwaltungsgerichts für zu weitgehend halte, dann müsse allenfalls, zwischen Signalanlagen, die in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslage erforderlich würden, und solchen Signalanlagen, für die das nicht zutreffe, unterschieden werden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß es sich bei Signalanlagen um Verkehrseinrichtungen im Sinne des Straßenverkehrsrechts handele, daß die für solche Anlagen entstehenden Kosten mithin nicht nach den Grundsätzen der Straßenbaulast, sondern nach Straßenverkehrsrecht zu beurteilen seien. Verkehrsrechtlich sei die Kostenfrage aber im Polizeikostenrecht geregelt. Dort seien Signalanlagen ausdrücklich als solche Verkehrseinrichtungen erwähnt, die in geschlossenen Ortslagen auf Kosten der Gemeinde anzulegen seien. Rechtssystematisch sei es jedoch nicht möglich, die Kostenpflicht der Klägerin aus den straßenbaurechtlichen Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes unmittelbar herzuleiten. Auch eine entsprechende Anwendung des Fernstraßenrechtes sei nicht möglich, weil das Polizeikostenrecht eine klare Regelung treffe. Durch die Neuregelung der Kostenpflicht bei Änderung des Straßenverkehrsgesetzes im Jahre 1965 sei die hier umstrittene Frage für die Zukunft geklärt. Danach blieben nunmehr Kostenregelungen auf Grund kreuzungsrechtlicher Vorschriften unberührt.

Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

Allerdings können die Vorschriften des Reichspolizeikostenrechts nicht aus den im angefochtenen Urteil genannten Gründen von einer Anwendung auf den vorliegenden Fall ausgeschlossen werden. Der erkennende Senat hat bereits entschieden, daß die im Reichspolizeikostengesetz vom 29. April 1940 (RGBl. I S. 688) getroffene Regelung über die Kosten der Einrichtung und Unterhaltung von Verkehrseinrichtungen bis zu ihrer Aufhebung durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 14. Mai 1965 (BGBl. I S. 3.88) als Bundesrecht weiter in Geltung war (Urteil vom 3. Juni 1966 - BVerwG IV C 131.65 - [VkBl. 1966, 549]). Nach § 12 des genannten Gesetzes sind die entstehenden Kosten vom Träger der Straßenbaulast für diejenige Straße zu tragen, in deren Verlauf die Verkehrsanlagen angebracht werden. Nach Art. 14 der Durchführungsverordnung zum Reichspolizeikostengesetz vom 23. September 1940 (RGBl. I S. 1260) gelten als Träger der Straßenbaulast hinsichtlich der Kosten für Verkehrsanlagen, die in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich werden, insbesondere Signalanlagen, innerhalb der geschlossenen Ortslage die Gemeinden. Auch die Rechtsgültigkeit dieser Verordnung, insbesondere die Rechtmäßigkeit ihrer Ermächtigungsgrundlage in § 14 des Reichspolizeikostengesetzes, hat der erkennende Senat im angeführten Urteil bereits bejaht.

Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Rechtsansicht kann jedoch nicht anerkannt werden, daß der Wortlaut dieser Vorschrift heute deswegen keine volle Geltung mehr besitzen könne, weil infolge Veränderung der Verkehrslage Signalanlagen nicht mehr in der Regel innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich seien. Eine Änderung der Verkehrslage mag insofern eingetreten sein, als heute mehr als früher Signalanlagen auch außerhalb geschlossener Ortslagen benötigt und eingerichtet werden. Das spricht indessen noch nicht dagegen, daß auch heute noch Signalanlagen ganz überwiegend in geschlossenen Ortslagen vorhanden sind. Insbesondere muß dem Oberbundesanwalt eingeräumt werden, daß die Gerichte den Wortlaut von Art. 14 der Durchführungsverordnung schon deswegen auch heute noch für die Zeit seiner Geltungskraft anwenden müssen, weil dort Signalanlagen als in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslage erforderliche Verkehrsanlagen ausdrücklich genannt worden sind. Es mußte dem Gesetzgeber überlassen bleiben, diese sich mehr und mehr zum Nachteil der Gemeinden auswirkende Vorschrift zu ändern, was im Jahre 1965 schließlich auch geschehen ist. Nunmehr ist diese Vorschrift weggefallen und in § 5 b des Straßenverkehrsgesetzes die bereits in § 12 des Reichspolizeikostengesetzes vorgesehene Regelung ohne die in seiner Durchführungsverordnung vorgesehene Einschränkung übernommen worden, so daß nunmehr die Kosten für Einrichtung und Unterhaltung von Verkehrsanlagen vom Träger der Straßenbaulast für diejenige Straße zu tragen sind, in deren Verlauf die Anlagen angebracht werden. Bis dahin hat es jedoch bei der früheren Regelung zu verbleiben, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften eine Ausnahme rechtfertigen.

Eine solche Ausnahme enthält jedoch nach Überzeugung des erkennenden Senates auch bereits vor einer entsprechenden Regelung in § 5 b Abs. 3 des Straßenverkehrsgesetzes die Vorschrift des § 12 des Fernstraßengesetzes. Dort wird in Abs. 3 a in Verbindung mit Abs. 2 und 5 bestimmt, daß die durch eine Ergänzung an Kreuzungsanlagen öffentlicher Straßen entstehenden Kosten vom Träger der Straßenbaulast der stärker mit Kraftfahrzeugen befahrenen Straße zu tragen sind, wenn der durchschnittliche tägliche Verkehr mit Kraftfahrzeugen auf der anderen Straße nicht mehr als 20 v.H. des Verkehrs auf der stärker befahrenen Straße beträgt. Die Einrichtung von Verkehrsampeln ist als eine Ergänzung der Kreuzungsanlage anzusehen (so auch Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl., § 12 Anm. 5 Abs. 6). Entgegen der vom Oberbundesanwalt vertretenen Rechtsansicht stellt diese Vorschrift des Fernstraßenrechtes nach Überzeugung des Senates gegenüber dem Polizeikostenrecht die speziellere Vorschrift dar. Das könnte zwar zweifelhaft sein, weil im Polizeikostenrecht Signalanlagen ausdrücklich erwähnt werden, während bei der im Fernstraßenrecht geregelten Änderung und Ergänzung von Kreuzungen bestimmte Anlagen nicht aufgeführt werden. Andererseits stellt jedoch auch das Kreuzungsrecht im Fernstraßengesetz wie auch im Eisenbahnkreuzungsgesetz vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) ein Spezialrecht dar, das gegenüber der im übrigen für die betroffenen Verkehrswege geltenden Straßenbaulast für die Kreuzungsanläge eine besondere Regelung trifft. Bei dieser Rechtslage erscheint dem erkennenden Senat die im Fernstraßengesetz als dem späteren Gesetz getroffene Regelung auch für Signalanlagen gegenüber dem Reichspolizeikostenrecht als die speziellere Vorschrift. Soweit es mithin um die Kosten der Einrichtung von Signalanlagen an Kreuzungen geht, waren die Kosten auch vor der Änderung des Straßenverkehrsgesetzes, in dem dies heute ausdrücklich anerkannt wird, bereits im Fernstraßengesetz geregelt.

Nach dem im vorliegenden Fall festgestellten Sachverhalt fallen mithin die Kosten für die in der Einrichtung einer Signalanlage bestehenden Ergänzung der Kreuzungsanlage der Klägerin zur Last, die Träger der Baulast für die stärker befahrene Bundesstraße ist. Ihre Revision gegen das zum gleichen Ergebnis gelangte Urteil des Verwaltungsgerichts war daher mit der sich hieraus für sie ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.