I.

Die Klägerin - Bundesrepublik: Bundesstraßenverwaltung - ließ 1959 durch das zuständige Straßenneubauamt den Ausbau der Bundesstraße 9 in der Ortslage der beklagten Gemeinde durchführen. Beim Ausbau wurden die Einmündungen der Bundesstraßen 48 und 50 und verschiedener Gemeindestraßen umgestaltet. Im August 1962 ließ sie noch zwei Verkehrsschilderbrücken errichten, die auf Anordnung der Verkehrspolizeibehörde mit einer Innenbeleuchtung versehen wurden. Für diese Arbeiten entstanden Aufwendungen in Höhe von rund 17.600 DM; die Errichtung der Verkehrsschilderbrücken ohne die Beleuchtung hätte nur rund 6.500 DM gekostet.

Die Klägerin verlangt von der Beklagten den Unterschiedsbetrag von rund 11.100,- DM sowie einen weiteren Betrag von 210 DM, der im September 1962 noch für die Stromzuführung zu den Schilderbrücken aufgewendet werden mußte.

Das mit der zugelassenen Sprungrevision angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts gab der Klage statt. Es führt aus: Die Klägerin könne sich für ihre Forderung auf Art. 14 Abs. 7 Satz 2 DVO zum Reichspolizeikostengesetz vom September 1940 (RGBl. I S. 1260) - RPolKostG - berufen. Die vorgenannte Norm gelte als dem Grundsatz nicht widersprechendes früheres Reichsrecht gemäß Art. 123 Abs. 1 GG weiter. Dem Gegenstand nach handele es sich um einen auf Grund von Art. 74 Ziff. 22 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehörenden Rechtsbereich. Der Bund habe die DVO zum RPolKostG bisher nicht aufgehoben. Insbesondere enthielten weder das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs - BAutobG - vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 157) noch das Bundesfernstraßengesetz - FStrG - vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) eine ausdrückliche oder stillschweigende Aufhebung dieser Norm.

Gälten damit das RPolKostG und die DVO zum RPolKostG unverändert fort, sei zu prüfen, ob die von der Klägerin herangezogene Einzelbestimmung den geltend gemachten Anspruch rechtfertige. Dies sei zu bejahen. Nach Satz 1 a.a.O. gehörten zu den Kosten der Beschaffung, Aufstellung und Unterhaltung von Verkehrszeichen u.a. auch die Kosten für die Beleuchtungseinrichtungen und ihren Betrieb. Daraus ergäbe sich zwar für den Regelfall anhand von § 12 Abs. 1 Satz 1 RPolKostG eine Verpflichtung des Trägers der Straßenbaulast für die Straße, in der die Beleuchtungseinrichtungen angebracht seien. Abweichend von dieser grundsätzlichen Regelung bestimme aber Satz 2 a.a.O., daß für die Kosten der Beleuchtungseinrichtungen für Ortsdurchfahrten auch bei geteilter Straßenbaulast die Gemeinden pflichtig seien. Eine damit verschieden gestaltete Verteilung der Kosten für die Anlage selbst und für ihre Beleuchtung erscheine nicht sinnlos. Es erscheine im Gegenteil "vernünftig", diese Kosten immer der Gemeinde aufzuerlegen, weil in der Praxis die Beleuchtung meist an die allgemeine Straßenbeleuchtung angeschlossen sei. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die beiden streitigen Schilderbrücken Verkehrszeichen im Sinne der Straßenverkehrsordnung seien. Auf alle Fälle seien sie Verkehrseinrichtungen und damit der vorstehend abgehandelten Kostenregelung unterworfen.

Die von der Beklagten behauptete Aufrechnungslage sei nicht gegeben. Der von ihr aufgewendete Beitrag für die Umänderung der Gremeindestraßenanschlüsse sei ihr im Planfeststellungsbeschluß des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr vom 20. Juli 1959 unangefochten auferlegt worden.

Mit der Revision begehrt die Beklagte Aufhebung des angefochtenen Urteils und Klagabweisung. Sie rügt, das Verwaltungsgericht habe Art. 14 a.a.O. zu Unrecht angewandt, jedenfalls trage aber die Vorschrift, auch wenn sie weiter in Geltung geblieben wäre, die streitige Forderung nicht.

Spätestens das Bundesfernstraßengesetz habe die vorstehende Bestimmung - wenn auch nur stillschweigend - außer Kraft gesetzt. Entgegen der Auffassung des angefochtenen Urteils enthalte es eine so eingehende Neuverteilung der Kostenlast im einzelnen, daß seine Regelung - unbeschadet des Fehlens einer ausdrücklichen Aufhebung - die viel spezielleren früheren Kostenverteilungsbestimmungen außer Kraft gesetzt, "überholt habe". Diese Erkenntnis ergäbe sich aus dem unbestrittenen Rechtsgrundsatz, daß eine neue erschöpfende rechtliche Regelung derselben Gesetzgebungsmaterie entgegenstehende ältere Rechtsvorschriften aufhebe.

Selbst wenn der Senat insoweit nicht folgen könne, seien aber die entscheidungserheblich herangezogenen Kostenverteilungsnormen auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Schon nach dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 7 a.a.O. in Zusammensicht mit Art. 14 Abs. 5 a.a.O. seien die Kosten für Verkehrszeichen und für ihre Beleuchtungseinrichtungen nicht zu trennen. Art. 14 Abs. 7 a.a.O. spreche im Wortlaut aus, daß die Kosten der Beschaffung, Aufstellung und Unterhaltung von Verkehrszeichen die Kosten der Beleuchtungseinrichtungen umfassen. Ihre Kostentragungsverpflichtung hinsichtlich der Beschaffung, Aufstellung und der Unterhaltung bestreite die Klägerin selbst nicht, damit entfalle aber eine rechtliche Grundlage für eine verschiedene Behandlung der Kostenverpflichtungen. Mit der scheinbar entgegenstehenden anderweitigen Regelung in Art. 14 Abs. 7 Satz 2 a.a.O. sei unter diesen Umständen nur die [allgemeine] Straßenbeleuchtung gemeint, nur für sie sei aus einleuchtenden Gründen eine besondere Kostentragungsverpflichtung der Gemeinde gesetzlich begründet worden.

Der Oberbundesanwalt und die Klägerin, die Zurückweisung der Revision beantragt, führen aus:

Die strittige Bestimmung habe über den Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Urteils hinaus als Bundesrecht (Straßenverkehrsrecht) weitergegolten und sei erst durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 14. Mai 1965 (BGBl. I S. 388) mit Wirkung vom 22. Mai 1965 für die Zukunft außer Kraft gesetzt worden. Die Beklagte könnte sogar zu den Unterhaltungskosten der Signalanlagen auf der Grundlage des Art. 14 Abs. 5 DVO zum RPolKostG herangezogen werden. In der eindeutigen gesetzlichen Regelung möge "eine gewisse Härte für die Gemeinden" liegen, es hätten deshalb schon von langer Hand Bestrebungen bestanden, die strittige Vorschrift mit dem Ziel der Entlastung der Gemeinden zu ändern oder aufzuheben. Der Bundesminister für Verkehr habe auch mit einem bis zu seiner späteren Aufhebung nahezu drei Jahre geltenden Erlaß vom August 1960 sich einverstanden erklärt, daß innerhalb der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen, deren Baulast der Bund trage, die Kosten für Signalanlagen vom Bund übernommen werden. Dieser Erlaß sei aber aus der Erkenntnis, daß seine Regelung die weitergeltenden Kostenverteilungsnormen des Art. 14 Abs. 5 a.a.O. außer acht lasse, wieder ausdrücklich aufgehoben worden. Die Klägerin macht zusätzlich noch geltend, daß es einer Regelung der Kostentragungspflicht der Gemeinde für die allgemeine Straßenbeleuchtung gar nicht bedurft hätte; denn die Straßenbeleuchtung als solche sei seit jeher "ureigene Aufgabe der Gemeinden auf Grund ihrer Verkehrssicherungs- und Daseinsvorsorgepflicht". Eine solche Verpflichtung sei daher der gesetzlichen Regelung gar nicht bedürftig gewesen und gehöre "schon von der Materie her" nicht in die Regelung der DVO zum RPolKostG.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Die Zulässigkeit der Klage unter dem Gesichtspunkt der richtig gewählten Klageform hat das angefochtene Urteil zutreffend bejaht. Es handelt sich um die Leistungsklage einer Körperschaft des öffentlichen Rechts gegen einen ihr rechtlich gleichgeordneten Rechtsträger; die Anwendung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für die Durchsetzung des streitbefangenen Anspruchs scheidet daher aus (§ 1 Abs. 2 VwVG).

In der Sache hängt die Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch nach zutreffender Beurteilung des angefochtenen Urteils davon ab, ob

1. a)

   die von der Klägerin als Anspruchsgrundlage herangezogenen Kostentragungsbestimmungen im Zeitpunkt der Bauausführung und damit der Entstehung der Kostenpflicht rechtlich fortgegolten haben, und bejahendenfalls

2. b)

   die herangezogene Bestimmung den zwischen den Parteien strittigen Sachverhalt regelt.

Beides hat das angefochtene Urteil sowohl im Ergebnis wie in den wesentlichen Teilen seiner Begründung zutreffend bejaht.

Die Regelung der Kostentragung für Verkehrseinrichtungen an Bundesstraßen gehört zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes im Sinne von Art. 74 Ziff. 22 GG. Sie betrifft den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen und den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs. Damit ist die im Reichspolizeikostengesetz - RPolKostG - und seiner DVO vorgenommene Regelung als früheres Reichsrecht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, gemäß Art. 125 GG fortgeltendes Bundesrecht geworden, da es offensichtlich nicht im Sinne des Art. 123 Abs. 1 GG diesem widerspricht.

Folgerichtig hat das angefochtene Urteil zunächst geprüft, ob - gegebenenfalls durch welche Rechtssetzungsakte des Bundesgesetzgebers - die strittige Bestimmung außer Kraft getreten ist. Daß das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs - BAutobG - keine Aufhebung der strittigen Normen bedeutet, bedarf keiner weiteren Ausführung. Es weist zwar in § 6 Abs. 1 dem Bund grundsätzlich die Trägerschaft der Straßenbaulast für die Bundesstraßen (das sind u.a. die früheren Reichsstraßen: § 3 BAutobG) zu. Gegenüber dieser grundsätzlichen Regelung der Baulastverteilung enthält aber § 7 Abs. 1 BAutobG für die Ortsdurchfahrten, für die bisher eine Straßenbaulast des Deutschen Reiches nicht gegeben war, den ausdrücklichen Vorbehalt der Aufrechterhaltung der bisherigen Regelung. Aus der Entstehungsgeschichte des BAutobG ist zu entnehmen, daß diese Vorbehaltsbestimmung des § 7 BAutobG erst auf Empfehlung der Bundesratsausschüsse für Verkehr und Finanzen in den Entwurf aufgenommen wurden mit der ausdrücklichen Begründung, daß die Rechtsverhältnisse der Ortsdurchfahrten im Zuge der jetzigen Bundesstraßen (früheren Reichsstraßen) von den Bestimmungen des neuen Gesetzes nicht berührt werden sollten.

Nicht von vornherein eindeutig läßt sich die Weitergeltung der strittigen Norm über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - hinaus bestimmen. Zwar enthält auch dieses Gesetz keine ausdrückliche Aufhebung der strittigen Norm, die Revision führt insoweit aber mit Recht aus, daß auch ohne eine solche ausdrückliche Aufhebung frühere bisher weitergeltende Spezialbestimmungen dadurch rechtsverbindlich außer Kraft gesetzt werden können, daß das neue Gesetz die in den bisherigen Bestimmungen geregelte Gesetzgebungsmaterie abschließend und im einzelnen erschöpfend neu gestaltet hat. Eine Gesamtdurchsicht des Inhalts des Bundesfernstraßengesetzes ergibt zwar, daß nunmehr auch hinsichtlich einzelner spezialrechtlicher Tatbestände eine Neuregelung erfolgt ist; dem Gesetz ist aber an keiner Stelle eine erschöpfende Neuverteilung der Kosten hinsichtlich der hier strittigen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen zu entnehmen. Darüber hinaus enthält auch das Bundesfernstraßengesetz im Anschluß an die grundsätzliche Verteilung der materiellen Straßenbaulast in § 5 die eindeutige Bestimmung, daß der Bund Träger der Straßenbaulast für seine Fernstraßen [nur] ist, soweit nicht die Baulast anderen nach gesetzlichen Vorschriften ... obliegt. Die einzige, ausschließlich Verkehrszeichen, Verkehrseinrichtungen und Verkehrsanlagen gewidmete Vorschrift enthält § 1 Abs. 4 Ziff. 3 FStrG, der diese Anlagen zum Zubehör der Bundesfernstraßen bestimmt. Eine gesetzliche Konsequenz aus dieser rechtlichen Zuordnung in der Form einer neuen ins einzelne gehenden Spezialregelung der Baulastverteilung hat aber der Gesetzgeber nicht gezogen. Unter diesen Umständen bleibt die Erkenntnis des angefochtenen Urteils richtig, daß auch das Bundesfernstraßengesetz weder eine ausdrückliche noch eine stillschweigende Aufhebung der strittigen Bestimmungen enthält.

Der Senat hat weiter geprüft, ob sich die Beklagte auf den vom Oberbundesanwalt in die Erörterung eingeführten Erlaß des Bundesministers für Verkehr berufen kann. Dieser Erlaß enthält zwar keine Rechtsnormen, er ermächtigt lediglich die zuständigen Bundesorgane, von der Geltendmachung gewisser Kostenverteilungsansprüche gegenüber den Gemeinden abzusehen. Gleichwohl könnte erwogen werden, ob eine eindeutige Verwaltungsübung im Sinne dieses Erlasses über einen längeren Zeitraum hinweg die Beklagte berechtigen könnte, unter dem Gesichtspunkt ihres Anspruchs auf gleichmäßige Behandlung in gleichgelagerten Tatbeständen die strittige Zahlung zu verweigern. Dies kann hier aber deshalb unentschieden bleiben, weil es sich nach dem Inhalt des Erlasses nicht um einen Verzicht auf Ansprüche der hier geltend gemachten besonderen Art handelt; er regelt vielmehr im wesentlichen lediglich die Geltendmachung von Ansprüchen auf Kostenerstattung für die Einrichtung der Grundanlagen und ihren Betrieb, die hier nicht im Streit sind.

Steht somit fest, daß für den hier zu entscheidenden Fall die Kostenerstattungsregelung des Art. 14 Abs. 7 DVO zum RPolKostG als fortgeltendes Bundesrecht zu betrachten ist, bleibt noch der Einwand der Revision zu prüfen, daß diese Bestimmungen nach ihrem Inhalt den geltend gemachten Anspruch nicht tragen. Die Revision macht geltend, daß Art. 14 Abs. 5 und Abs. 7 a.a.O. in einem so engen Zusammenhang stehen, daß auch die Kostentragungsverpflichtung des Abs. 7, die allein die Kosten für die Beleuchtungseinrichtungen, nicht aber die Kosten für die Einrichtung der gesamten Verkehrsanlage regelt, nur für den Fall gilt, daß die Verkehrseinrichtungen und -anlagen, bei denen diese Kosten entstanden sind, in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich werden. Der Senat vermag aus folgenden Gründen der von der Revision vertretenen Auslegung nicht zu folgen: Es ist zwar richtig, daß Abs. 7 und Abs. 5 des Art. 14 DVO zum RPolKostG nach der Formulierung des Gesetzes insofern eng zusammenhängen, als Abs. 7 in Satz 1 ausführt, "die Kosten der Beschaffung, Aufstellung und Unterhaltung von Verkehrszeichen ... umfassen auch die Kosten für die Beleuchtungseinrichtungen und ihren Betrieb ...". Insoweit kann die gesetzliche Regelung zunächst - für sich betrachtet - mit der Bestimmung des § 1 Abs. 4 Ziff. 3 FStrG verglichen werden, die besagt, daß es sich bei diesen Einrichtungen um Zubehöranlagen der Bundesfernstraßen handelt. Eine Ermittlung des materiellen Gehalts dieser Vorschrift kann aber nicht an der Tatsache vorbeigehen, daß der an die vorgenannte Norm anschließende Satz 2 in Abs. 7 eine eigenständige, von der allgemeinen Regelung des Abs. 5 abweichende Kostenverteilung enthält. Würde sich der Wille des Gesetzgebers in der rechtsverbindlichen Erklärung erschöpfen, daß es sich bei den Beleuchtungseinrichtungen um Zubehöranlagen der mit innen versehenen Verkehrszeichen usw. und damit um Zubehöranlagen der Fernstraßen handelt, hätte dem folgerichtig dadurch Rechnung getragen werden müssen, daß Abs. 7 Satz 1 in Abs. 5 nach dem ersten Satz untergebracht worden wäre. In diesem Fall wäre allerdings die Heranziehung der Gemeinden zu den Kosten dieser Zubehöranlagen von der Erfüllung der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzung abhängig gemacht worden, daß die Anlagen, die mit Beleuchtung ausgestattet werden, in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich werden. Statt dessen hat aber der Gesetzgeber die Regelung der Beleuchtung nicht nur in einem besonderen Abschnitt, nämlich in Abs. 7 untergebracht, sondern auch unmittelbar folgend für diese Anlagen eine besondere Kostenverteilung zu Lasten der Gemeinden geschaffen. Daraus ergibt sich zwingend, daß es bei diesem besonderen Kostenverteilungstatbestand für die Bejahung der Kostentragungspflicht der Gemeinden nicht mehr darauf ankommt, ob es sich bei den mit der Beleuchtung versehenen Verkehrseinrichtungen und -anlagen um solche Anlagen handelt, die in der Regel nur innerhalb geschlossener Ortslagen erforderlich werden. Ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall vorliegt, hat deshalb das angefochtene Urteil zu Recht unentschieden gelassen. Daß die verschiedene Regelung der Kostentragungspflicht in Abs. 5 und Abs. 7 durchaus einen vernünftigen Sinn hat, führt das angefochtene Urteil, daß es sich bei der vorgenannten Regelung nicht etwa nur um einen Ausdruck der allgemeinen Verpflichtung der Gemeinden zur ordnungsmäßigen Straßenbeleuchtung handelt, führt die Klägerin in ihrer Revisionsentgegnung zutreffend aus.

Auch aus der Tatsache, daß die Belastung der Gemeinden mit Verpflichtungen der hier streitigen Art für die Zukunft mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 14. Mai 1965 weggefallen ist, kann schließlich die Verpflichtung der Beklagten für den streitigen Beitrag, bei dem der Beitragsanspruch in der Vergangenheit entstanden ist, nicht bestritten werden. Mit dieser Regelung zieht offensichtlich der Gesetzgeber für die Zukunft die Folgerung aus der Tatsache, daß infolge der außerordentlichen Entwicklung des Fernstraßenverkehrs das öffentliche Interesse der Gemeinden an der Gewährleistung ihres Ortsverkehrs auf den Fernstraßenabschnitten, die in geschlossener Ortslage liegen, immer mehr gegenüber den Interessen des Fernverkehrs, für die grundsätzlich der Bund aufzukommen hat, zurückgetreten ist. Unter diesen Umständen erschien dem Gesetzgeber offensichtlich eine für die Gemeinden günstigere Verteilung der Kosten für die Sicherung der Ortsdurchfahrten von der Gemeinde weg auf den Bund infolge der Entwicklung der Verhältnisse und der Interessenlage nunmehr für geboten. Die Bestimmung des Zeitpunkts der Änderung der Kostenverteilung zwischen Gemeinden und Bund lag aber im pflichtgemäßen Ermessen des Gesetzgebers, der mit der für die Zukunft wirkenden Veränderung der in den letzten Jahren besonders deutlichen Interessenverschiebung hinsichtlich der Benutzung des öffentlichen Straßennetzes Rechnung getragen hat.

Unter diesen Umständen konnte die Revision keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].