Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.03.1996, Az.: BVerwG 9 C 64.95

I.

Der Kläger ist afghanischer Staatsangehöriger. Nach eigenen Angaben verließ er Afghanistan im Februar 1992, reiste im Juli 1992 in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragte Asyl. Bei seiner persönlichen Anhörung vor dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) im Oktober 1993 erklärte er, er sei überzeugter Kommunist gewesen und habe Offizier in der afghanischen Armee werden wollen. Die frühere Regierung habe ihn daher zu einer militärischen Spezialausbildung nach Moskau geschickt. Nach der Machtübernahme durch die Mudjaheddin im April 1992 habe er nicht mehr nach Afghanistan zurückkehren können. Sein Leben wäre dort in äußerster Gefahr gewesen.

Das Bundesamt lehnte den Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter ab; es stellte zugleich fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG nicht vorlägen und auch keine Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG gegeben seien; zudem forderte es den Kläger zur Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland auf und drohte ihm für den Fall nicht rechtzeitiger Ausreise die Abschiebung nach Afghanistan an. Die daraufhin von dem Kläger erhobene Klage hatte teilweise Erfolg: Das Verwaltungsgericht verpflichtete das Bundesamt - unter entsprechender Aufhebung des ergangenen Bescheids - festzustellen, daß einer Abschiebung des Klägers nach Afghanistan Abschiebungshindernisse nach § 53 Abs. 4 AuslG entgegenstünden; im übrigen wies es die Klage ab.

Diese Entscheidung hat das Berufungsgericht auf die allein hinsichtlich der Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zugelassene Berufung der Beklagten mit Urteil vom 28. Oktober 1994 geändert, soweit das Verwaltungsgericht dem Kläger die Voraussetzungen des § 53 Abs. 4 AuslG zugebilligt hatte. Statt dessen hat es die Beklagte verpflichtet, zugunsten des Klägers festzustellen, daß die Voraussetzungen für eine Ermessensausübung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG gegeben seien. Die vom Kläger mit dem Ziel seiner Anerkennung als Asylberechtigter eingelegte Anschlußberufung hat es verworfen; den insoweit hilfsweise gestellten Antrag auf Berufungszulassung hat es abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Anschlußberufung und der Antrag auf Zulassung dieser Berufung seien unzulässig. Nach § 78 Abs. 3 und 4 AsylVfG bedürfe die Berufung in Asylverfahrensstreitigkeiten der Zulassung, die fristgerecht unter Darlegung der im Gesetz genannten Zulassungsgründe zu beantragen sei. Diese Regelung würde unterlaufen, wenn daneben nach den allgemeinen Vorschriften (§ 127 VwGO) fristfrei und begründungsfrei (unselbständige) Anschlußberufung eingelegt werden könnte. Im übrigen wäre dem hilfsweise gestellten Zulassungsantrag auch in der Sache nicht stattzugeben gewesen, weil er lediglich das Asylvorbringen erneuert habe, ohne damit eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darzulegen. Die Berufung des Bundesamtes sei dagegen zulässig und begründet. Die Ermessensvorschrift des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG stehe zu der allgemeinen Vorschrift des § 53 Abs. 4 AuslG im Verhältnis der Spezialität, so daß letztere als Auffangtatbestand nur zum Zuge komme, wenn die vorrangige Spezialvorschrift nicht eingreife. § 53 Abs. 6 AuslG unterscheide zwischen allgemeinen (Satz 2) und konkreten (Satz 1) Gefahren, wobei eine allgemeine Gefahr selbst dann nicht in eine individuell-konkrete Gefahr umschlage, wenn sie besonders groß sei und gleichsam alle und jeden unmittelbar bedrohe. Den berechtigten Belangen des gefährdeten Ausländers sei im Rahmen des § 53 Abs. 6 Satz 2 i.V.m. § 54 AuslG Rechnung zu tragen. Im Interesse der Rechtsklarheit könne, wenn hierfür ein Anlaß bestehe, auf eine - positive oder negative - Ermessensentscheidung auch in den Fällen des § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG nicht verzichtet werden. Diese Feststellung obliege dem Bundesamt oder dem Verwaltungsgericht. Sie sei hier von der Sache her veranlaßt, da die Leibes- und Lebensgefahren in Afghanistan infolge des unvermindert anhaltenden Bürgerkriegs derzeit allgemein wesentlich erhöht seien, auch wenn in vielen unter der Herrschaft örtlicher Kommandanten stehenden Teilgebieten Afghanistans relative Ruhe herrsche. Diese Gefahren hätten allerdings nicht einen solchen Umfang erreicht, daß von einer Ermessensreduzierung auf Null gesprochen werden müßte.

Gegen dieses Urteil haben die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses und der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Die Landesanwaltschaft Bayern rügt insbesondere eine Verletzung der §§ 53 und 54 AuslG und beantragt, die Klage unter entsprechender Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs auch insoweit abzuweisen, als das Berufungsgericht sie für begründet erachtet hat. Der Kläger rügt darüber hinaus eine Verkennung der Rechtsnatur der Anschlußberufung durch das Berufungsgericht und beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Berufungsurteils zu verpflichten, ihn als Asylberechtigten anzuerkennen und ihm Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 4 AuslG zu gewähren.

II.

Die Revisionen des Klägers und der Landesanwaltschaft Bayern, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), sind begründet, soweit sie § 53 Abs. 6 AuslG betreffen. Insoweit führen sie zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Soweit die Revision des Klägers darüber hinausgeht, ist sie als unbegründet zurückzuweisen.

Die vom Berufungsgericht ausgesprochene Verpflichtung des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt), zugunsten des Klägers das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ermessensausübung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG festzustellen, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Insoweit ist das Berufungsurteil deshalb aufzuheben (1.). Soweit der Kläger darüber hinaus die Verpflichtung des Bundesamtes zu seiner Anerkennung als Asylberechtigter erstrebt, ist seine Revision unbegründet, weil das Berufungsgericht seine insoweit eingelegte Anschlußberufung zu Recht für unzulässig erachtet und den hilfsweise gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt hat (2.). Soweit der Kläger die Zurückweisung der von der Beklagten eingelegten Berufung erstrebt, ist seine Revision unbegründet, weil ihm ein Anspruch auf Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 4 AuslG nicht zusteht, so daß sich das Berufungsurteil insoweit trotz seiner fehlerhaften Begründung im Ergebnis als zutreffend erweist (3.). Andererseits ist eine Klagabweisung in vollem Umfang, wie sie die Beteiligte erstrebt, nicht möglich, da die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keine abschließende Entscheidung darüber zulassen, ob unter den vom Berufungsgericht angesichts des Bürgerkriegs in Afghanistan bejahten Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG die Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG - wie regelmäßig - ausgeschlossen ist oder ob hier ausnahmsweise Abschiebungsschutz nach dieser Vorschrift gewährt werden muß (4.).

1.

Der erkennende Senat hat mit Urteilen vom 17. Oktober 1995 - BVerwG 9 C 9.95 und 9 C 15.95 - entschieden, daß das Bundesamt entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht dazu verpflichtet werden kann, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG für eine Ermessensentscheidung nach § 54 AuslG festzustellen. Die Urteile führen aus, daß § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG schon von seinem Wortlaut her kein eigenständiges Abschiebungshindernis enthält, das in jedem Einzelfall zu prüfen und zu beachten wäre, vielmehr bei Vorliegen allgemeiner Gefahren im Abschiebezielstaat ausdrücklich auf § 54 AuslG und damit auf das Ergehen von sog. Abschiebestopp-Erlassen der Innenministerien der Länder verweist. Aus der Entstehungsgeschichte des § 54 AuslG sowie aus Sinn und Zweck der gesamten Regelung ergibt sich jedoch, daß Abschiebestopp-Erlasse gemäß § 54 AuslG für ganze Ausländergruppen wegen ihrer weitreichenden Folgewirkungen als politische Grundsatzentscheidungen allein in das Ermessen der Innenministerien des Bundes und der Länder gestellt sein sollen und insoweit subjektive, einklagbare Rechte einzelner Ausländer grundsätzlich ausgeschlossen sind. Der einzelne Ausländer hat nur im Rahmen eines bereits erlassenen generellen Abschiebestopps nach § 54 AuslG Anspruch auf Duldung gemäß § 55 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1 AuslG. Die vom Berufungsgericht ausgesprochene Verpflichtung des Bundesamts zur Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG kann danach keinen Bestand haben.

2.

Die hiernach gebotene Aufhebung des Berufungsurteils führt allerdings nicht - wie es der Kläger mit seiner Revision in erster Linie erstrebt - zu seiner Anerkennung als Asylberechtigter. Das Berufungsgericht hat die Anschlußberufung des Klägers (§ 127 VwGO) zu Recht als unzulässig verworfen. Denn in Fällen, in denen den Beteiligten die Berufung - wie hier nach § 78 AsylVfG - allein nach einer Zulassung zusteht, ist eine Anschlußberufung lediglich im Rahmen der zugelassenen Berufung zulässig. Andernfalls würde die gesetzliche Regelung über die Zulassung der Berufung unterlaufen. Die auf die Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG zielende Anschlußberufung des Klägers bewegt sich hier außerhalb des Rahmens der Zulassung, denn das Berufungsgericht hat die Berufung nur hinsichtlich der Voraussetzungen des § 53 AuslG zugelassen. Der Kläger hätte sein Begehren auf Anerkennung als Asylberechtigter nur mit einem Antrag auf Zulassung der Berufung weiterverfolgen können. Das hat er aber nicht innerhalb der dafür vorgesehenen Zweiwochenfrist des § 78 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG getan. Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist ihm am 16. August 1994 zugestellt worden; den Antrag auf Zulassung der Berufung hinsichtlich der erstrebten Anerkennung als Asylberechtigter hat er erst hilfsweise in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 17. Oktober 1994 gestellt. Im übrigen hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt, daß dem Antrag auch in der Sache nicht stattzugeben gewesen wäre, weil der Kläger lediglich sein Asylvorbringen erneuert habe, ohne damit einen Zulassungsgrund darzulegen.

3.

Die gebotene Aufhebung des Berufungsurteils führt weiterhin auch nicht - wie es der Kläger mit seiner Revision in zweiter Linie erstrebt - zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils, mit dem das Bestehen von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 4 AuslG bejaht worden ist, denn der Kläger erfüllt die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht. Nach § 53 Abs. 4 AuslG darf ein Ausländer nicht abgeschoben werden, soweit sich aus der Anwendung der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl 1952 II S. 686) - Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) - ergibt, daß die Abschiebung unzulässig ist. Das wäre insbesondere der Fall, wenn die Abschiebung gegen Art. 3 EMRK verstieße, wonach niemand der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden darf. Der erkennende Senat hat jedoch mit Urteil vom 17. Oktober 1995 - BVerwG 9 C 15.95 - entschieden, daß Art. 3 EMRK ebenso wie das Asylrecht nicht vor den allgemeinen Folgen von Naturkatastrophen, Bürgerkriegen und anderen bewaffneten Konflikten schützt. Der Begriff der Behandlung setzt nämlich ein geplantes, vorsätzliches, auf eine bestimmte Person gerichtetes Handeln voraus. Außerdem gründet sich die Verantwortlichkeit des Vertragsstaats für die Folgen einer Abschiebung außerhalb seiner Herrschaftsgewalt darauf, daß er den Betroffenen dadurch im Heimatstaat oder in einem Drittstaat einer unmenschlichen Behandlung im Sinne des Art. 3 EMRK aussetzt, was bei allgemeinen Folgen von Naturkatastrophen, Bürgerkriegen oder anderen bewaffneten Konflikten offensichtlich nicht zutrifft. Aus dem Zweck der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem Mißbrauch staatlicher Gewalt vorzubeugen und den der Herrschaftsgewalt des Staates Unterworfenen bestimmte Rechte und Freiheiten einzuräumen, folgt ferner, daß grundsätzlich nur eine vom Staat ausgehende oder von ihm zu verantwortende Mißhandlung eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne des Art. 3 EMRK sein kann, wobei dem Staat auch solche staatsähnlichen Organisationen gleichstehen, die den jeweiligen Staat verdrängt haben, selbst staatliche Funktionen ausüben und auf ihrem Gebiet die effektive Gebietsgewalt innehaben.

Bei Anlegung dieser Maßstäbe muß der Kläger nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), im Falle der Rückkehr nach Afghanistan nicht mit einer unmenschlichen Behandlung im Sinne des § 53 Abs. 4 AuslG i.V.m. Art. 3 EMRK rechnen. So begründet die allgemeine Gefährdung aufgrund des Bürgerkriegs - wie ausgeführt - bereits grundsätzlich keine unmenschliche Behandlung im Sinne des Art. 3 EMRK. Soweit der Kläger darüber hinaus geltend macht, sein Leben sei im Falle der Rückkehr aufs äußerste gefährdet, da er als überzeugter Kommunist zu einer militärischen Spezialausbildung in der früheren Sowjetunion gewesen sei, hat das Berufungsgericht eine Gefährdung wegen Nähe zum früheren kommunistischen Regime ausdrücklich verneint. Zudem hat es festgestellt, daß etwaige Übergriffe der Mudjaheddin in keinem Fall landesweit drohten, so daß sich die weitere Frage, ob die Mudjaheddin - und gegebenenfalls welche Gruppierung - in einzelnen Landesteilen Afghanistans effektive Gebietsgewalt ausüben, nicht stellt. Es ist hiernach im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers auf Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 4 AuslG verneint hat.

4.

Gleichwohl vermag der Senat die auf Abschiebungsschutz gerichtete Klage nicht in vollem Umfang abzuweisen, denn das Berufungsgericht hat sich in Verkennung von Systematik und Regelungsgehalt des § 53 Abs. 6 AuslG zu Unrecht daran gehindert gesehen zu prüfen, ob dem Kläger Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG zusteht. Zwar hat der erkennende Senat mit den bereits genannten Urteilen vom 17. Oktober 1995 - BVerwG 9 C 9.95 und 9 C 15.95 - entschieden, daß allgemeine Gefahren wie die typischen Bürgerkriegsgefahren von § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG auch dann nicht erfaßt werden, wenn sie den einzelnen Ausländer konkret und in individualisierbarer Weise betreffen. Er hat aber zugleich darauf hingewiesen, daß einem Ausländer, dem keine Abschiebungshindernisse nach § 53 Abs. 1 bis 4 und 6 Satz 1 AuslG zustehen, der jedoch gleichwohl ohne Verletzung höherrangigen Verfassungsrechts nicht abgeschoben werden darf, bei verfassungskonformer Auslegung und Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG im Einzelfall dann Schutz vor der Durchführung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG zu gewähren ist. Das ist dann der Fall, wenn die obersten Landesbehörden trotz einer extremen allgemeinen Gefahrenlage, die jeden einzelnen Ausländer im Falle seiner Abschiebung gleichsam sehenden Auges dem sicheren Tod oder schwersten Verletzungen ausliefern würde, von ihrer Ermessensermächtigung aus § 54 AuslG keinen Gebrauch gemacht haben, einen generellen Abschiebestopp zu verfügen. Dann gebieten es die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, dem einzelnen Ausländer unabhängig von einer Ermessensentscheidung nach § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG Abschiebungsschutz zu gewähren.

Nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich nicht abschließend beurteilen, ob im Falle des Klägers die Voraussetzungen für eine Aussetzung der Abschiebung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG vorliegen. Den Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich zwar nicht entnehmen, daß hier auf den Kläger zielende konkrete Gefahren bestehen; sie würden jedenfalls nicht landesweit drohen. Zu berücksichtigen ist indessen, daß die Gefahren in und um Kabul nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ein besonderes Ausmaß erreicht haben. Hiernach tobt der Bürgerkrieg hauptsächlich im Bereich dieser Stadt, die größere Teile der Bevölkerung bereits wegen der "unerträglichen Lebensverhältnisse" verlassen haben und in der die Lage "katastrophal" ist. Da eine Abschiebung des Klägers nach Afghanistan derzeit, wenn überhaupt, nur auf dem Luftwege über den Flughafen Kabul möglich erscheint und nicht festgestellt ist, ob der Kläger die vergleichsweise sicheren Landesteile überhaupt erreichen kann oder ob er nicht schon sofort bei der Ankunft in Kabul Opfer der bewaffneten Auseinandersetzungen wird, läßt sich im Revisionsverfahren nicht ausschließen, daß die Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG bei verfassungskonformer Handhabung im vorliegenden Fall zu bejahen sind. Das Berufungsgericht wird deshalb ergänzend zu prüfen haben, ob die dem Kläger bei der Ankunft in Kabul drohenden Gefahren die Aussetzung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG mit Rücksicht auf Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebieten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Hierbei ist berücksichtigt, daß der Umfang des Unterliegens des Klägers mit seinem Begehren auf Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG sowie auf Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 4 AuslG weitaus gewichtiger ist als die Aussetzung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 AuslG, über die das Berufungsgericht noch zu befinden hat. Gerichtskosten werden gemäß § 83 b Abs. 1 AsylVfG nicht erhoben; der Gegenstandswert ergibt sich aus § 83 b Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz AsylVfG.