Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.03.1985, Az.: BVerwG 1 D 65.84

II.

Die Berufung ist auf das Disziplinarmaß beschränkt. Die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts und ihre disziplinarrechtliche Wertung als Dienstvergehen sind daher für den Senat bindend. Er hat nur noch über die Disziplinarmaßnahme und in diesem Rahmen darüber zu befinden, ob neben der gegen den Beamten verhängten Strafe wegen desselben Sachverhalts eine zusätzliche Disziplinarmaßnahme erforderlich ist.

Die Berufung des Bundesdisziplinaranwalts bleibt ohne Erfolg.

1.

Das Dienstvergehen des Beamten wiegt, wie das Bundesdisziplinargericht mit Recht hervorgehoben hat, schwer. Indes erfordert es noch nicht seine Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt. Zu Recht hat die Vorinstanz eine Gehaltskürzung als an sich verwirkt betrachtet, sich aber durch § 14 BDO daran gehindert gesehen, sie neben der Strafe zu verhängen.

a)

Diebstahlshandlungen in Warenhäusern und Selbstbedienungsläden haben - worauf schon der frühere Bundesdisziplinarhof und ihm folgend die Disziplinarsenate des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt hingewiesen haben - disziplinar ein erhebliches, die strafrechtliche Bedeutung solcher Verfehlungen vielfach weit übersteigendes Gewicht. Sie zeugen auch bei Berücksichtigung der von den offen zum Verkauf ausliegenden oder jeweils leicht zugänglichen Waren ausgehenden Versuchung zur Mitnahme in aller Regel von einem hohen Maß an Unzuverlässigkeit des Täters. Das ist aus disziplinarer Sicht von Bedeutung, weil die Verwaltung ihre Pflichten gegenüber der Allgemeinheit, zu denen auch der Schutz des Eigentums gehört, nicht sachgerecht und ordnungsgemäß erfüllen kann, wenn sich ihre Beamten im Hinblick auf die Achtung fremden Eigentums nicht selbst als zuverlässig erweisen. Ein Beamter, der sich des Diebstahls schuldig macht, beeinträchtigt ebenso das Vertrauensverhältnis zu seinem Dienstherrn wie auch sein berufserforderliches Ansehen in der Öffentlichkeit. Denn es begründet Mißtrauen dagegen, daß er sich im Dienst ausschließlich an Gesetz und Recht halten und sein Amt uneigennützig und gewissenhaft, nur am Wohle der Allgemeinheit orientiert, ausüben werde. Zumindest bei Warenhausdiebstählen im Wiederholungsfall ist früher grundsätzlich auf Entfernung aus dem Dienst, später im Regelfall auf Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt erkannt worden. Eine geringere Disziplinarmaßnahme ist nur dann ausgesprochen worden, wenn es sich um einen einzelnen Zugriff gehandelt oder wenn dem Täter sonst ein besonderer Milderungsgrund zur Seite gestanden hat (vgl. Urteil vom 17. September 1980 - BVerwG 1 D 95.79 - mit weiteren Nachweisen).

Wie der erkennende Senat aber schon wiederholt deutlich gemacht hat, gibt es keine Regel in dem Sinne, daß grundsätzlich auf Dienstgradherabsetzung zu erkennen und nur in bestimmt zu bezeichnenden Ausnahmefällen hiervon abzusehen ist, selbst nicht in den Fällen wiederholten Kaufhausdiebstahls, in welchen der Beamte nach der ersten Tat sowohl bestraft als auch disziplinar abgemahnt worden ist. In dem hier zu entscheidenden Fall sind dem Beamten zwar zwei einzelne Diebstahlshandlungen nachgewiesen worden; sie wurden aber kurz hintereinander und nur unterbrochen durch den Gang zur Tiefgarage und das Ablegen des zuvor weggenommenen Gegenstandes begangen. Das ändert indessen nichts an der Angemessenheit einer Gehaltskürzung, weil der Möglichkeit, während der Zeitspanne zwischen den einzelnen Wegnahmehandlungen zu Vernunft und besserer Einsicht zu kommen, der sogenannte Sog zum Rechtsbruch, d.h. die Begünstigung der zweiten Tat durch Gelingen der ersten, gegenübersteht (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. September 1981 - BVerwGE 73, 257).

Maßgebend für die Frage, welche Disziplinarmaßnahme geboten ist, sind neben der sich aus dem Gebot der Gerechtigkeit ergebenden Notwendigkeit, vergleichbare Fälle gleich zu behandeln, vielmehr stets die konkreten Umstände des Einzelfalles (Urteil vom 7. Februar 1984 - BVerwG 1 D 29.83 - <BVerwG Dok.Ber. B 1984, 147>; Urteil vom 27. November 1984 - BVerwG 1 D 18.84 -, jeweils mit weiteren Nachweisen).

b)

Die Auffassung des Bundesdisziplinaranwalts, daß dies jedenfalls dann nicht gelten könne, wenn der Täter Polizeivollzugsbeamter sei, geht fehl. In seiner Entscheidung vom 9. Dezember 1982 - BVerwG 1 D 42.82 - (ZBR 1983, 159 = NJW 1983, 1440 [BVerwG 09.12.1982 - 1 D 42/82]) hat der Senat ausgeführt, daß gerade bei den erstmals bestraften Beamten kein disziplinares oder sonstiges beamtenrechtliches Bedürfnis besteht, bestimmte Beamtengruppen oder - durch allein objektive Merkmale - bestimmte Sachverhaltsgruppen automatisch oder auch nur grundsätzlich von der Regelung des § 14 BDO auszunehmen. Dies gilt nach Auffassung des Senats auch für die Frage des Disziplinarmaßes selbst. Dem Urteil des Senats vom 25. Februar 1985 - BVerwG 1 D 171.84 - läßt sich das Gegenteil nicht entnehmen. Die Entscheidung besagt vielmehr, daß ein Beamter, der gerade das tut, was zu verhindern oder wenigstens anzuzeigen zu den spezifischen Aufgaben seines Amtes gehört, im Regelfall aus dem Dienst entfernt werden muß. Der in der Entscheidung enthaltene Hinweis auf Diebstahl durch Polizei- oder Schmuggel durch Zollbeamte ist - was hier verdeutlichend hervorgehoben werden soll - in diesem Sinne zu verstehen, wie sich aus dem Zusammenhang eindeutig ergibt.

c)

Auch der Hinweis des Bundesdisziplinaranwalts auf die Disziplinarrechtsprechung der Länder führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar vertritt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 1. Dezember 1982 - 16 B 82 A 1764 - die Auffassung, daß sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Warenhausdiebstahl von Beamten auf Polizeibeamte nur beschränkt übertragen lasse, weil es zu den Aufgaben der Polizei gehöre, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren und der in jenem Fall straffällig gewordene Beamte als Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft gerade verpflichtet gewesen sei, Straftaten zu erforschen (§ 163 StPO). Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht Berlin unter Hinweis auf die einem Polizeivollzugsbeamten obliegenden besonderen Pflichten und dem bei ihrer Verletzung regelmäßig entstehenden beträchtlichen Ansehensschaden wiederholt entschieden, daß ein Polizeibeamter grundsätzlich bereits nach einem einmaligen Eigentumsdelikt im öffentlichen Dienst nicht mehr tragbar sei und deshalb aus dem Dienst entfernt werden müsse. Die Frage nach der Tragbarkeit eines solchen Beamten stelle sich regelmäßig auch dann, wenn der Diebstahl in einem Warenhaus oder Selbstbedienungsladen begangen wurde. Eine Ausnahme hiervon gelte indessen dann, wenn die Tat außerhalb des Dienstes ausgeführt worden sei, es sich nicht um eine Wiederholungstat handelte und die entwendeten Waren einen verhältnismäßig geringen Wert hatten oder wenn die Tat sonst durch mildernde Merkmale gekennzeichnet sei (vgl. insbesondere Urteil vom 17. August 1982 - OVG D 7.82 - mit weiteren Nachweisen). Dem ist im Grundsatz beizutreten. Ein Beamter, zu dessen dienstlichen Aufgaben es gerade gehört, Leben und Eigentum des Bürgers zu schützen, Straftaten aufzuklären und Straftäter zu verfolgen, erschüttert das von seinem Dienstherrn in ihn gesetzte Vertrauen von Grund auf, wenn er selbst das tut, was zu verhindern gerade seines Amtes ist. Das gilt nicht allein für den dienstlichen Bereich. Die Allgemeinheit hegt gegenüber den mit polizeilichen Aufgaben betrauten Beamten auch besondere Erwartungen im Hinblick auf deren außerdienstliches Verhalten. Nach wie vor ist die Erwartung der Allgemeinheit, daß ein Polizeivollzugsbeamter nicht selbst Straftaten begeht, größer als entsprechende Erwartungen gegenüber anderen mit sonstigen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung betrauten Beamten (zutreffend Bayer. VGH, Urteil vom 4. April 1984 - Nr. 16 B 83 A. 3156 -).

Ob dies dazu führt, auch bei einem außerhalb des Dienstes durch einen Polizeivollzugsbeamten begangenen Diebstahl ohne Rücksicht auf die Umstände des Einzelfalles regelmäßig die Frage seines weiteren Belassens im Dienst zu prüfen oder zumindest die zweitschwerste Disziplinarmaßnahme zu verhängen, bedarf hier keiner Erörterung. Der Beamte ist nicht auf einem Gebiet straffällig geworden, dessen Schutz ihm in besonderer Weise obliegt. Das aber ist entscheidend. Es geht nicht an, den das Disziplinarrecht beherrschenden Grundsatz, daß sämtlichen das disziplinare Gewicht des Fehlverhaltens bestimmenden Umständen des Einzelfalls durch eine differenzierende Maßnahmewahl Rechnung zu tragen ist, für Eigentumsvergehen von Polizeivollzugsbeamten schlechterdings nicht gelten zu lassen. Vielmehr gilt auch hier, daß eine Entfernung aus dem Dienst nur in Betracht kommt, wenn der Beamte durch sein Fehlverhalten das Vertrauensverhältnis zu seinem Dienstherrn unheilbar zerstört hat und daß auch eine unterhalb der Dienstentfernung liegende Disziplinarmaßnahme durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt wird.

Der Tätigkeitsbereich des Beamten ist nicht schlechthin mit den Aufgaben des Polizeivollzugsdienstes der Länder vergleichbar. Nach § 1 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz - BGSG - vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834) obliegt dem Bundesgrenzschutz neben den dort enumerativ aufgeführten Aufgaben in erster Linie der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebiets, der, wie § 2 BGSG klarstellt, die polizeiliche Überwachung der Grenzen, die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einschließlich der Überprüfung der Grenzübertrittspapiere, der Grenzfahndung, der Beseitigung von Störungen und der Abwehr von Gefahren, die ihren Ursprung außerhalb des Bundesgebiets haben, sowie im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km die Beseitigung von Störungen und die Abwehr von Gefahren, die die Sicherheit der Grenzen beeinträchtigen, umfaßt. Zwar hat er damit zusammenhängend auch Zuständigkeiten der Länder wahrzunehmen (§ 8 BGSG). Aus der Beschränkung auf den grenzpolizeilichen Schutz des Bundesgebiets folgt jedoch, daß es nicht zu den primären und spezifischen Aufgaben gerade des Bundesgrenzschutzes gehört, Leben und Eigentum des Bürgers zu schützen. Dies ist vordringlich Aufgabe der Länderpolizeien. Für die disziplinarrechtliche Bewertung eines durch einen Angehörigen des Bundesgrenzschutzes begangenen Eigentumsvergehens folgt daraus, daß das Vertrauensverhältnis zu seinem Dienstherrn durch ein solches Fehlverhalten nicht in gleicher Weise gestört wird wie bei einem entsprechenden Vergehen eines Polizeivollzugsbeamten der Länderpolizei, dem der umfassende Rechtsgüterschutz anvertraut ist. Auch der Ansehensverlust in der Öffentlichkeit ist in Fällen der hier zu beurteilenden Art nicht so beträchtlich wie bei vergleichbaren Verstoßen von Polizeibeamten, die ganz allgemein zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und zur Verhinderung von Straftaten eingesetzt sind. Zwischen beiden Arten polizeilicher Tätigkeit weiß die Öffentlichkeit sehr wohl zu unterscheiden. Mit dem Begriff des Grenzschutzes verbindet sie zutreffend die Abwehr von Gefahren, die der Bundesrepublik von außen drohen, während der Beamte des Polizeivollzugsdienstes der Länder den "Ordnungshüter" verkörpert. Dies rechtfertigt es, bei einem Eigentumsdelikt, das ein Beamter des Bundesgrenzschutzes außerhalb seines Dienstes begeht, nicht schon grundsätzlich auf Entfernung aus dem Dienst zu erkennen und nur bei Vorliegen besonderer Umstände eine mildere Maßnahme für gerechtfertigt zu halten.

d)

Den Beamten belastet allerdings, daß er Vorgesetzter für andere war. Als Hundertschaftsführer und als Angehöriger der Laufbahn des gehobenen Dienstes gehörte er zu denjenigen Beamten, an deren Verhalten sich jüngere und seiner Befehlsgewalt unterstehende Grenzschutzbeamte orientieren und die deshalb eine gewisse Leitbildfunktion zu erfüllen haben. Dienstpflichtverletzungen von Vorgesetzten oder anderen Beamten in hervorgehobenen dienstlichen Stellungen haben deshalb erheblich größere Auswirkungen auf die allgemeine Dienstmoral und das Ansehen des Beamtentums in der Öffentlichkeit als solche von Beamten in untergeordneter Dienststellung (Urteil vom 15. Juli 1983 - BVerwG 1 D 114.82 - <DÖD 1983, 273 = NJW 1984, 936> mit weiteren Nachweisen). Soweit der Bundesdisziplinaranwalt in seiner Berufungsschrift vorträgt, der Beamte sei jahrelang als Rechtslehrer im Bundesgrenzschutz eingesetzt gewesen, findet sich hierfür in den Akten keine Stütze. Richtig ist vielmehr, daß der Beamte im Jahre 1977 lediglich für etwa fünf Monate als Lehrer für Einsatzrecht tätig war, offenbar aber, wie die hierüber abgegebene Beurteilung erkennen läßt, hierfür weniger geeignet schien. Andererseits ist zugunsten des Beamten zu berücksichtigen, daß es sich um die Ersttat eines bisher unbescholtenen Beamten handelte, und daß der Wert der entwendeten Gegenstände gering war. Auch weist die Art der Tatbegehung keine Merkmale auf, die dieses Fehlverhalten als besonders verwerflich erscheinen lassen. Dem Bundesdisziplinargericht ist deshalb darin beizutreten, daß hier als angemessene Disziplinarmaßnahme eine Gehaltskürzung, wenn auch im oberen Bereich, in Betracht kommt.

e)

Der Verhängung dieser Maßnahme steht jedoch § 14 BDO entgegen, denn die Gehaltskürzung ist nicht zusätzlich zu der wegen desselben Sachverhalts gegen den Beamten verhängten Geldstrafe erforderlich, um ihn zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten und das Ansehen des Berufsbeamtentums zu wahren. Bei der Feststellung eines zusätzlichen Erziehungsbedürfnisses sind nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats allgemeine Maßnahmeerwägungen ebensowenig am Platze wie bloß objektiv zu bestimmende Umstände, wie etwa die Zugehörigkeit des Täters zu einer bestimmten Beamtengruppe oder den Sachverhalt allgemein typisierende objektive Merkmale (Urteil vom 19. Juni 1984 - BVerwG 1 D 9.84 - <BVerwG Dok.Ber. B 1984, 287>). An einem zusätzlichen Erziehungsbedürfnis fehlt es hier. Nichts spricht dafür, daß der Beamte sich nicht schon durch die strafgerichtliche Sanktion seines Verhaltens von gleichen oder ähnlichen Pflichtwidrigkeiten werde abhalten lassen. Für den Diebstahl der Steckdose und der beiden Abdeckrahmen weiß er keine Erklärung. Möglicherweise ist er auf seine damalige besondere psychische Situation, in der er sich durch den Bau seines Eigenheims befand, zurückzuführen. Die Tatsache, daß er mehrere Monate nach § 91 BDO des Dienstes enthoben war und anschließend abgeordnet und dann nach W. versetzt worden ist, belastet ihn neben der strafgerichtlichen Verurteilung erheblich und läßt eine zusätzliche Disziplinierung nicht erforderlich erscheinen. Dafür spricht auch, daß er das persönliche Vertrauen seines Kommandeurs nicht verloren hat, sondern im Gegenteil bereits wieder auf einem Dienstposten eingesetzt ist, mit dem er zugleich auch Dienstvorgesetzter anderer Beamten wurde.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1 und 116 Abs. 1 BDO.