Der Vater der Klägerin, der Apotheker S., hatte früher auf eigenem Grundstück die Burg-Apotheke in N. betrieben, die im Kriege zerstört und später wiederaufgebaut wurde. Durch Urkunde vom 29. März 1950 verlieh der Sozialminister des Beklagten ihm für seine Person auf Lebenszeit das Recht zur Neuerrichtung und zum Betrieb der E.-Apotheke in D.. Die Klägerin ist seit dem 15. Mai 1942 im Betrieb ihres Vaters zuerst in N. und dann in D. als Angestellte tätig gewesen.

Am 6. August 1952 verstarb der Vater der Klägerin. Da seine Ehefrau schon vor ihm verstorben war und minderjährige Kinder nicht mehr vorhanden waren, fiel das Recht zum Betrieb der E.-Apotheke an den Beklagten zurück. Auf die Ausschreibung des. Betriebsrechts bewarben sich fünf Apotheker, darunter die Klägerin mit einem Betriebsberechtigungsalter von zwölf Jahren und der Beigeladene mit einem solchen von 33 Jahren. Durch Urkunde vom 22. Dezember 1952 verlieh der Sozialminister des Beklagten dem Beigeladenen das Recht zum Weiterbetrieb der E.-Apotheke auf dem bisherigen Apothekengrundstück. Der Klägerin wurde die Ablehnung ihres Antrages durch Schreiben des Regierungspräsidenten in A. vom 14. Januar 1953 mitgeteilt. Ihr Einspruch wurde durch Bescheid des Beklagten vom 20. März 1953 zurückgewiesen.

Hiergegen richtet sich die vorliegende Klage. Die Klägerin hat zunächst geltend gemacht, daß der den angefochtenen Verwaltungsakten zugrunde liegende Erlaß des Oberpräsidenten der Nordrhein-Provinz vom 8. Februar 1946 über die Verleihung von. Apothekenbetriebsrechten nicht rechtsgültig sei, Dies folge insbesondere aus seinem Inhalt. Er bezwecke die zahlenmäßige Beschränkung der Apotheken und diene praktisch den wirtschaftlichen Interessen der bestehenden Apotheken. Er verstoße damit gegen die in Art. 12 des Grundgesetzes garantierte Freiheit der Berufswahl. Darüber hinaus, sei aber auch die Handhabung des Erlasses vom 8. Februar 1946 und des weiteren Erlasses vom gleichen Tage über die Ausschreibung von Apothekenbetriebsrechten und die Festsetzung des Betriebsberechtigungsalters in der Fassung vom 3. Dezember 1948 willkürlich. Bei richtiger Ausübung des Ermessens hätte der Beklagte das Betriebsrecht nur an die Klägerin verleihen dürfen, weil sie durch ihre Mitarbeit und ihre finanziellen Aufwendungen in so enger persönlicher Beziehung zur E.-Apotheke stehe, daß die Verleihung an jeden anderen Bewerber einen Ermessensmißbrauch darstelle. Bei der Verleihung des Betriebsrechts für die E.-Apotheke an ihren Vater habe sie auf Veranlassung des Sachbearbeiters für Apothekenwesen bei der Regierung in A., des Obermedizinalrats Dr. V., auf eine Bewerbung um das Betriebsrecht in N. verzichtet, um bei dem Aufbau der Apotheke in D. mitzuhelfen.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt.

Er hat erwidert, daß die Gültigkeit des Erlasses vom 8. Februar 1946 zu bejahen sei. Die zahlenmäßige Beschränkung der Apotheken sei im Interesse der Arzneimittelversorgung der Bevölkerung unentbehrlich und verstoße nicht gegen Art. 12 des Grundgesetzes. Der Erlaß vom 8. Februar 1946 sei bei der Konzessionserteilung für die E.-Apotheke auch richtig angewandt worden. Der Klägerin habe das Betriebsrecht nicht erteilt werden können, weil sie von den fünf Bewerbern das niedrigste Betriebsberechtigungsalter gehabt habe. Ihre Mitarbeit beim Wiederaufbau der Apotheken, in denen sie immer nur Angestellte gewesen sei, sei kein Grund, ihr entgegen den Bestimmungen des Erlasses vom 8. Februar 1946 das Betriebsrecht zu erteilen. Sie habe nicht einmal dann einen Rechtsanspruch auf Verleihung, wenn sie das höchste Betriebsberechtigungsalter gehabt hätte. Auf ein angebliches Versprechen des Obermedizinalrats Dr. V. könne sie sich nicht berufen, weil ein solches Versprechen den Beklagten nicht binde.

Der Beigeladene hat sich den Ausführungen des Beklagten angeschlossen.

Das Landesverwaltungsgericht hat nach Beweisaufnahme die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin ist zurückgewiesen worden.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß ein Verwaltungsakt nach § 23 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 (VOBl. BZ 1948 S. 263) - MRVO 165 - mit Erfolg angefochten werden könne, wenn er den Betroffenen in seinen Rechten beeinträchtige, weil er rechtswidrig sei, und wenn die Verwaltungsbehörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten oder von Ihm in einer zweckfremden Weise Gebrauch gemacht habe. Die gesetzliche Grundlage für die Verleihung des. Betriebsrechts für Apotheken bilde § 54 der preußischen Gewerbeordnung vom 17. Januar 1845. Danach bedürften Apotheker - abgesehen von Besitzern von Realprivilegien - für den Betrieb einer Apotheke außer der Approbation einer staatlichen Konzession. Die Erteilung dieser Konzession stehe im Ermessen der staatlichen Behörde, so daß kein Bewerber einen Anspruch auf Verleihung eines bestimmten Apothekenbetriebsrechts habe. § 54 der preußischen Gewerbeordnung verletze damit nicht das Grundgesetz. Das in Art. 2 des Grundgesetzes festgelegte Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit reiche nur so weit, als dadurch nicht die Rechte anderer verletzt würden. Zu diesen Rechten gehörten auch die sogenannten Kollektivrechte der Gemeinschaft, zu denen das Recht der Allgemeinheit auf Erhaltung der öffentlichen Gesundheit zähle. Die staatliche Konzession solle aber verhindern, daß ungeeignete Bewerber mit der Arzneimittelversorgung der Bevölkerung befaßt würden und die Ausübung des Apothekerberufes zu einer Gefahr für die Allgemeinheit werde. Auch das in Art. 12 des Grundgesetzes gewährleistete Recht der freien Berufswahl werde durch das Erfordernis der staatlichen Konzession nicht beeinträchtigt. Die Freiheit der Berufswahl sei nur im Rahmen der gesetzlich geregelten Berufsausübung gewährleistet. Da nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes die Ausübung des Berufes durch Gesetz geregelt werden könne, könnten die Voraussetzungen für die Zulassung zum Beruf, durch die eine Gefährdung der Allgemeinheit verhütet werden solle, vorgeschrieben und in einem Zulassungsverfahren geprüft werden. Die staatliche Konzession stelle eine solche Zulassungsregelung und damit eine im Grundgesetz vorgesehene Beschränkung der freien Berufswahl dar. Durch die Versagung der Konzession sei im übrigen das Recht der Klägerin auf freie Berufswahl auch nicht betroffen worden. Die Klägerin bleibe trotz der Versagung nach wie vor Apothekerin und könne ihren Beruf wie bisher ausüben. Es sei ihr nur verwehrt, selbständig eine Apotheke zu betreiben. Die Tätigkeit eines selbständigen Apothekers sei aber nicht als besonderer Beruf gegenüber der Tätigkeit eines unselbständigen Apothekers anzusprechen.

Ob und inwieweit bei Verleihung eines Apothekenbetriebsrechts mit Rücksicht auf Art. 2 und 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes eine Bedürfnisprüfung zulässig sei, brauche im vorliegenden Falle nicht geprüft zu werden. Eine Bedürfnisprüfung sei nur bei der Errichtung neuer Apotheken erforderlich und vorgesehen, nicht aber bei der Verleihung des Betriebsrechts für eine schon bestehende Apotheke.

Die Versagung des Betriebsrechts für die E.-Apotheke bedeute auch nicht eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 des Grundgesetzes. Neben der persönlichen Konzession bestünden auch heute noch andere Arten von Apothekenbetriebsrechten, nämlich die privilegierten und Realkonzessionen. Das Weiterbestehen dieser privilegierten und Realkonzessionen beruhe aber auf geschichtlichen Tatsachen. Sie stünden nunmehr als Vermögensrechte unter dem Schutz des Art. 14 des Grundgesetzes. Das Fortbestehen der älteren Rechte sei deshalb als hinreichender sachlicher Grund für die Mannigfaltigkeit der Apothekenbetriebsrechte anzusehen.

Durch die Nichtverleihung des Betriebsrechts an die Klägerin sei schließlich auch nicht in ihr "Eigentum" im Sinne des Art. 14 des Grundgesetzes eingegriffen worden. Auch wenn man das Apothekenbetriebsrecht als Vermögensrecht ansehen und damit mit der herrschenden Ansicht unter den Eigentumsbegriff stellen wollte, sei dieses Recht mit dem Tode ihres Vaters erloschen und nicht auf sie übergegangen.

Eine gesetzwidrige Enteignung könne auch nicht darin erblickt werden, daß ihr durch die Erteilung des Betriebsrechts an den Beigeladenen der Geschäftswert der Apotheke tatsächlich entschädigungslos entzogen worden sei, da der neue Betriebsinhaber nur den Wert der Apothekeneinrichtung und des Warenlagers an sie zu bezahlen habe. Einen Geschäftswert gebe es bei der Personalkonzession nur in beschränktem Maße, nämlich als Grundlage für den wirtschaftlichen Kredit des Inhabers. Im übrigen sei diese kein im Rechtsverkehr verwertbarer Vermögensbestandteil, da sie nicht veräußerlich und nicht vererblich sei.

Die Verleihung des Betriebsrechts habe also im freien Ermessen des Beklagten gelegen. Ein Ermessensfehler liege aber nicht vor. Der Beklagte habe seiner Entscheidung lediglich die Vorschrift des § 3 Abs. 1 des Erlasses vom 8. Februar 1946/3. November 1948 zugrunde gelegt, nach der unter einer Mehrzahl von Bewerbern bei gleicher Eignung derjenige Bewerber das Betriebsrecht erhalte, der das höchste Betriebsberechtigungsalter habe. Das Betriebsberechtigungsalter sei ein sachlicher Gesichtspunkt, da in der Regel durch längere Berufstätigkeit auch eine größere Erfahrung erworben werde. Es möge unterstellt werden, daß die Klägerin durch finanzielle Opfer zum Aufbau der E.-Apotheke beigetragen habe. Diese Apotheke sei aber ebenso wie die Apotheke in N. nicht von ihr, sondern von ihrem Vater errichtet bzw. wiederaufgebaut worden. Wenn sie in der Hoffnung, sie werde einmal die Apotheke ihres Vaters pachten können oder die Konzession zu diesem Betrieb erhalten, von einer Bewerbung um das Betriebsrecht für die Apotheke in N. abgesehen habe, so habe sie dies auf eigenes Risiko getan, auch wenn ihr der Medizinalreferent des Regierungspräsidenten dazu geraten haben sollte. Durch die Verleihung an einen anderen Bewerber sei auch ihre wirtschaftliche Existenz nicht vernichtet worden; denn sie bleibe approbierte Apothekerin mit dem Recht, ihre Arbeitskraft entsprechend zu verwerten. Wenn der Beklagte die Gründe, die für die Klägerin sprächen, gegenüber dem weitaus höheren Betriebsberechtigungsalter des Beigeladenen nicht für ausreichend angesehen habe, um von den Richtlinien des Erlasses vom 8. Februar 1946 abzugehen, dann habe er sich damit im Rahmen seines gesetzlichen Ermessens gehalten.

Der Beklagte sei schließlich auch nicht aus der Besprechung der Klägerin mit dem Obermedizinalrat Dr. V. verpflichtet worden, ihr die Konzession zu erteilen. Nach dem Vortrag der Klägerin habe Dr. V. ihr nur gesagt, sie könne nach dem Tode ihres Vaters die Apotheke in D. pachten, und dann würde man schon weitersehen. Auch wenn man die Richtigkeit dieser. Darstellung, die von dem Zeugen Dr. V. nicht bestätigt werden sei, unterstelle, sei darin keine Zusage des Zeugen auf Erteilung der Betriebserlaubnis an die Klägerin zu sehen. Die Klägerin habe nach ihren eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung die Besprechung mit dem Zeugen selbst nicht als eine behördliche Maßnahme, sondern als eine Beratung mit einem väterlichen Freund aufgefaßt.

Die Klage sei somit zu Recht abgewiesen worden.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Die Klägerin macht mit der Revision geltend, daß die dem Ausschreibungsverfahren zugrunde liegenden Erlasse keinen Gesetzescharakter besäßen und schon deshalb dem Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes widersprächen. Im übrigen werde die Klägerin hierdurch in ihrem Recht auf freie Berufswahl behindert. Die Ausschreibung heimgefallener Betriebsrechte sei die notwendige Folge der beschränkten Zulassung von Apotheken und damit als Bedürfnisprüfung vom Willen des Bewerbers unabhängig. Die Klägerin sei durch die Vergabe des Betriebsrechts an einen anderen trotz gleicher Eignung und Eigentums an den Betriebsmitteln gehindert, einen Beruf als selbständige Apothekerin, der sich von einer unselbständigen Mitarbeiterin entscheidend unterscheide, zu beginnen. Eine solche Einschränkung taste den Wesensgehalt des Grundrechts im Sinne des Art. 19 Abs. 2 des Grundgesetzes an. Die Gefahr, daß bei schärferer Konkurrenz labile Elemente die zur Sicherung der öffentlichen Gesundheit erlassenen Vorschriften übertreten könnten, werde durch Prüfungen hinreichend gebannt werden können. Auch werde durch eine größere Anzahl von Apotheken nicht eine ungehinderte Ausdehnung des Arzneimittelverbrauchs herbeigeführt, sondern ihre Ausgabe verbessert. Deshalb habe auch die Berufsfreiheit für Apotheker im ehemaligen amerikanischen Besatzungsgebiet keine Verschlechterung der Volksgesundheit gebracht.

Die Tatsache, daß der Klägerin das Recht zur Weiterführung der E.-Apotheke versagt worden sei, bedeute weiterhin eine nicht gerechtfertigte Schlechterstellung gegenüber den Erben einer Apotheke, die auf Grund eines Privilegs oder einer Realkonzession betrieben werde, und sei mit Art. 3 des Grundgesetzes unvereinbar.

Die Klägerin sei schließlich durch die Versagung des Rechts, die von ihr ererbte E.-Apotheke weiterzuführen, auch in dem Grundrecht des Art. 14 des Grundgesetzes verletzt worden. Die Apotheke sei als eingerichteter Gewerbebetrieb eine Sach- und Rechtsgesamtheit, die im Sinne des Art. 14 des Grundgesetzes dem reinen Sacheigentum gleichzustellen sei. Das System der Personalkonzession verstoße aber überhaupt gegen Art. 14 des Grundgesetzes. Der sogenannte Heimfall der Personalkonzession an den Staat verursache einen meßbaren Vermögensverlust, da der von der Behörde ausgewählte neue Inhaber des Apothekenbetriebsrechts nur den Zeitwert des Warenlagers und der Einrichtung zu bezahlen brauche, während der Geschäftswert der Apotheke völlig außer Betracht bleibe. Im übrigen hat sich die Klägerin auf ein von ihr eingereichtes Rechtsgutachten des Professors Dr. Krüger vom Mai 1956 bezogen.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

Sie treten den Ausführungen der Klägerin entgegen und schließen sich im wesentlichen den Gründen des Berufungsurteils an. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes kann nach ihrer Ansicht auch deshalb nicht verletzt sein, weil die Klägerin durch Erwerb einer Realgewerbeberechtigung zur Selbständigkeit gelangen könne. Zur Frage der Bedürfnisprüfung tragen sie weiterhin, vor, daß diese auch dann, wenn das Gericht sie in diesem Verfahren als erheblich ansehen sollte, im Hinblick auf die Gefahren, die der Volksgesundheit durch eine. Übersetzung des Apothekerberufs entstehen würden, nur im Sinne einer Bejahung der Zulässigkeit der Bedürfnisprüfung beantwortet werden könne.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und die Ansicht vertreten, daß das System der Bedürfnisprüfung und der Personalkonzession mit dem Grundgesetz in Einklang stehe.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Die gemäß § 23 MRVO 165 erhobene Klage richtet sich zunächst gegen die Bescheide vom 14. Januar und 20. März 1953, durch die der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur Weiterführung der von ihrem Vater bisher betriebenen. Apotheke abgelehnt hat.

Den angefochtenen Verfügungen liegt in rechtlicher Hinsicht § 54 der preußischen Allgemeinen Gewerbeordnung vom 17. Januar 1845 (GS. S. 41 [51]) und § 3 Abs. 1 des Erlasses des Oberpräsidenten der ehemaligen Nordrhein-Provinz über die Verleihung von Apothekenbetriebsrechten vom 8. Februar 1946 (MuVBl. S. 183) in der Fassung des Erlasses des Sozialministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. November 1948 zugrunde. Nach diesen Vorschriften, bedürfen Apotheker, die sich nicht, im Besitz eines Realprivilegiums befinden, einer Konzession durch den Oberpräsidenten; unter einer Mehrzahl von Bewerbern soll bei gleicher Eignung das Betriebsrecht der Bewerber erhalten, der das höchste Betriebsberechtigungsalter hat. Diese Vorschriften stellen somit die Verleihung des Rechts zum Betrieb einer Apotheke völlig in das Ermessen der Verwaltungsbehörde. Dies entspricht dem System der Personalkonzession, das darauf gerichtet ist, die Zahl der Apotheken beschränkt zu halten und das Recht zu ihrem Betrieb nach dem Bedürfnis zu verteilen. Auf die Anwendung dieses Systems und auf die genannten Vorschriften ist es zurückzuführen, daß es der Klägerin verwehrt wurde, die E.-Apotheke in den ihr zur Verfügung stehenden Apothekenräumen weiterzubetreiben. Der vorliegende Rechtsstreit stellte damit den erkennenden Senat vor die Frage, ob § 54 der preußischen Gewerbeordnung und § 3 Abs. 1 des Erlasses vom 8. Februar 1946 mit dem der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - zustehenden Grundrecht der freien Berufswahl vereinbar sind.

Hierbei ist davon auszugehen, daß der Geltungsbereich des Art. 12 GG auch den Apothekerberuf erfaßt. Im Schrifttum ist die Frage aufgeworfen worden, ob Art. 12 GG auf die Rechtsstellung der sogenannten staatlich gebundenen Berufe überhaupt anwendbar sei (Werner, DVBl. 1955 S. 562 ff.). Nun sind zwar den Apothekern im Interesse der öffentlichen Gesundheitspflege besondere Pflichten hinsichtlich des Apothekenbetriebs auferlegt worden. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in seiner Entscheidung vom 30. Mai 1956 (NJW 1956 S. 1025 = DÖV 1956 S. 404 [BVerfG 30.05.1956 - 1 BvF 3/53]) klargestellt, daß hierdurch der gewerbliche Charakter des Apothekenbetriebs nicht ausgeschlossen wird, und daß der Apotheker zu den freien Berufen zu rechnen ist. Der Senat hat sich bereits in seinemUrteil vom 12. Juli 1956 - BVerwG I C 107.53 - dem Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts angeschlossen. Es kann danach keinem Zweifel unterliegen, daß das Grundrecht der freien Berufswahl auch für den Apothekerberuf gilt (vgl. Urteil des Senats vom 10. Mai 1955 - BVerwGE 2, 85[BVerwG 10.05.1955 - I C 121/53] -).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hindert das Grundrecht der freien Berufswahl den Gesetzgeber nicht, unter dem Gesichtspunkt einer Regelung der Berufsausübung die Berufsaufnahme von einer Erlaubnis, einer Berufszulassung, und die Erteilung der Erlaubnis von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig zu machen (vgl. Entscheidungen des Senats vom 15. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 48 -, 10. März 1954 - BVerwGE 1, 92 - und 10. Mai 1955 - BVerwGE 2, 85[BVerwG 10.05.1955 - I C 121/53] -). Hierbei sind die Grenzen dieser Eingriffsmöglichkeiten allerdings nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG zu entnehmen, da Art. 12 GG ein Spezialgesetz darstellt, welches das Recht der freien Berufswahl ohne Bindung an Art. 2 regelt. Jedoch findet die Befugnis des Gesetzgebers zu Eingriffen in dieses Recht nach Art. 19 Abs. 2 GG dort ihre Grenze, wo die Einschränkung des Grundrechts dieses in seinem Wesensgehalt antasten würde. Nach den in der Rechtsprechung des Senats entwickelten Grundsätzen wird ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet, wenn eine Bestimmung dazu führen kann, daß der Zugang zu dem Beruf überhaupt versperrt ist und dieser nicht mehr erwählt werden kann, wie dies bei dem Erfordernis des Nachweises eines Bedürfnisses der Fall ist. Wie bereits oben ausgeführt, ist die Klägerin durch die nach § 54 der preußischen Gewerbeordnung und § 3 Abs. 1 des Erlasses vom 8. Februar 1946 der Verwaltungsbehörde eingeräumte Möglichkeit, über die Verleihung von Apothekenbetriebsrechten nach ihrem Ermessen zu entscheiden, und durch die Auswirkungen des von ihr zur Anwendung gebrachten Systems der Personalkonzession und der Bedürfnisprüfung daran gehindert worden, den Beruf einer selbständigen Apothekerin in der E.-Apotheke zu ergreifen. Die Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 2 GG sind damit gegeben.

Wenn das Berufungsgericht demgegenüber die Ansicht vertritt, daß das Recht der Klägerin auf freie Berufswahl nicht betroffen worden sei, da sie nach wie vor ihren Beruf als Apothekerin ausüben könne und die Tätigkeit einer selbständigen Apothekerin nicht als besonderer Beruf gegenüber dem Beruf eines unselbständigen Apothekers anzusprechen sei, so vermag der Senat einer solchen unterschiedslosen Bewertung nicht zu folgen. Der unselbständige, als Angestellter beschäftigte Apotheker kann im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG dem selbständigen und verantwortlichen Besitzer einer Apotheke nicht gleichgestellt werden. Die Allgemeinheit versteht unter einem Apotheker gemeinhin nur den Apothekenbesitzer. Wer den Beruf eines Apothekers erwählt hat, erstrebt in der Regel die Tätigkeit eines selbständigen Apothekers. Dies wird durch die großen berufsständischen Auseinandersetzungen innerhalb der Apothekerschaft bestätigt, die um die Zulässigkeit des bisherigen Konzessionssystems und die frühere Zulassung der jüngeren, bisher nur unselbständig Beschäftigten zum Betrieb einer eigenen Apotheke geführt werden. Die Zuerkennung des Schutzes des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG für den Übergang von der Tätigkeit eines angestellten Apothekers zur Tätigkeit eines selbständigen Apothekers entspricht auch der bisherigen Rechtsprechung des Senats, wobei dahingestellt bleiben kann, ob dieser Übergang einen Berufswechsel oder nur einen Übertritt in ein anderes Tätigkeitsgebiet desselben Berufs darstellt. Nach dieser Rechtsprechung ergreift der Schutz des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sowohl den Wechsel des Berufs als auch den Ausbau eines einmal erwählten Berufs durch Hinzunahme weiterer Tätigkeiten (Urteile des Senats vom 15. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 48 - und 14. Dezember 1954 - BVerwGE 1, 269 [279]; vgl. zu den obigen Ausführungen: Sellmann, DVBl. 1955 S. 170, und Deutsche Apotheker-Zeitung 1956 S. 94).

Eine Behinderung der Klägerin in der Freiheit ihrer Berufswahl kann auch nicht mit der Behauptung in Abrede gestellt werden, daß es ihr freistehe, ein Nachfolgerecht in einer realkonzessionierten Apotheke zu erwerben. Nachdem seit dem Jahre 1894 die Entwicklung in allen Ländern dahin ging, Betriebsrechte für neu zu errichtende Apotheken nur noch in Form einer Personalkonzession zu verleihen, ist der Erwerb einer sogenannten käuflichen Apotheke zunehmend schwieriger und mehr oder weniger vom Zufall abhängig geworden. Der Mehrzahl der Bewerber ist er praktisch verschlossen. Diese Möglichkeit, die Stellung eines selbständigen Apothekers zu erlangen, muß daher für die Frage, ob die Klägerin in der Freiheit ihrer Berufswahl behindert worden ist, außer Betracht bleiben.

Nun gehört es nach der Rechtsprechung des Senats zum Inbegriff aller Grundrechte, daß sie nicht in Anspruch genommen werden dürfen, wenn dadurch die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet würden. Als ein solches Rechtsgut kommt hier nur die Volksgesundheit in Betracht. Der Senat hatte also weiter die Frage zu entscheiden, ob die Inanspruchnahme der Freiheit der Berufswahl im Apothekerberuf und der Fortfall der Befugnis der Verwaltungsbehörde, die Zahl der zuzulassenden Apotheken nach dem Bedürfnis zu beschränken, eine Gefährdung der Volksgesundheit zur Folge haben. Diese Frage kann nicht dahin beantwortet werden, daß es Sache der Legislative sei, darüber zu befinden, mit welchen Mitteln eine drohende Gefahr abgewehrt werden soll, und es ihr überlassen bleiben müsse, unter mehreren denkbaren Mitteln dasjenige auszuwählen, welches für den erstrebten Erfolg das zweckmäßigste und geeignetste zu sein scheint (OVG Münster, Urteil vom 6. Mai 1954, NJW 1954 S. 1621; s. auch BGH, Urteil vom 16. November 1956, Pharm. Ztg. 1956 S. 1397 [1401-1402]). Es handelt sich hier nicht allein darum, ob das System der Personalkonzession und der Bedürfnisprüfung ein zweckmäßiges und geeignetes Mittel ist, die Volksgesundheit vor Gefahren zu bewahren, wobei dabei davon ausgegangen werden mag, daß eine solche Absicht der Gefahrenabwehr den Gesetzgeber zur Einführung dieses Systems veranlaßt hat. Nachdem durch dieses System in das Grundrecht der freien Berufswahl eingegriffen worden ist, und zwar in einer bis zu seinem Wesensgehalt vordringenden Stärke und Tiefe, ist vielmehr die Frage dahin zu stellen, ob gerade dieser Eingriff zum Schutz eines gemeinschaftsbedingten Rechtsgutes unabweisbar notwendig gewesen ist (vgl. Urteil des Senats vom 29. Juni 1954 - BVerwGE 1, 165 [168] -; Vorlagebeschluß des Senats vom 29. November 1955 - BVerwGE 2, 345 -). Hierbei erfaßt das Erfordernis der unabweisbaren Notwendigkeit insbesondere auch den Umfang der eingreifenden Maßnahmen und ihre Verhältnismäßigkeit (vgl. in ähnlichem Zusammenhang hier Huber, DÖV 1956 S. 136). Der Eingriff darf nicht schwerer sein, als der verfolgte Zweck es rechtfertigt (vgl. Huber, a.a.O. S. 205; OVG Münster, Urteil vom 12. Mai 1953, MDR 1953 S. 635 [637]; Ipsen, Das Verbot des Massengütertransports im Straßenverkehr, S. 31; Reuß, NJW 1951 S. 777; Naumann, JZ 1951 S. 430; Krüger, DVBl. 1950 S. 628).

Die Nachprüfung dieser Fragen kann den Gerichten nicht entzogen werden. Der Bundesgerichtshof hat zwar in seinem Urteil vom 16. November 1956 ausgeführt, daß der Richter bei Eingriffen in die Berufsausübung aus Gründen der Gefährdung der Allgemeinheit nicht nachzuprüfen habe, ob solche Gefahren tatsächlich bestünden; die Prüfung und Berücksichtigung solcher Umstände lägen im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Ermessensspielraums. Anders als bei denjenigen Grundrechten, die zu den unverletzlichen und unveräußerlichen, die Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft bildenden Menschenrechten gehörten, habe der Gesetzgeber bei dem Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG, soweit er die freie Berufswahl und die Gewerbefreiheit verkünde, einen weiteren Ermessensspielraum. Der gerichtlichen Nachprüfung seien in diesem Falle enge Grenzen gezogen. Art. 12 Abs. 1 GG habe in dem bezeichneten Umfang aus sich selbst heraus keineswegs übergesetzlichen Rang, sondern sei eine von mehreren möglichen Ordnungen der Wirtschaftsverfassung, die nur der Verfassungsgeber als solcher unter den Verfassungsschutz gestellt habe. Es bedarf keiner grundsätzlichen Stellungnahme des Senats, ob einer solchen Rangbewertung der einzelnen Grundrechte mit der Folge einer jeweils verschiedenen richterlichen Nachprüfbarkeit im Falle eines Eingriffs der Legislative zugestimmt werden kann. Entscheidend ist, daß nach der Rechtsprechung des Senats im vorliegenden Fall - im Gegensatz zu dem Sachverhalt, welcher der Entscheidung des Bundesgerichtshofs zugrunde lag - das Grundrecht der freien Berufswahl in seinem Wesensgehalt angetastet worden ist. Nach Art. 19 Abs. 2 GG darf eine solche Antastung auch, durch den Gesetzgeber, nicht erfolgen. Ist dies geschehen und kommt es nunmehr nur noch darauf an, ob dieser Eingriff zum Schutz eines zum Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgutes geboten war, dann kann diese Frage nicht dem unüberprüfbaren Ermessen des Gesetzgebers unterstellt werden (vgl. hierzu auch Huber, a.a.O. S. 136). Andernfalls würde es allein seiner Auslegung und Grenzziehung überlassen bleiben, ob und wann ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet ist oder angetastet werden darf, und Art. 19 Abs. 2 GG in seinem Bedeutung weitgehend beeinträchtigt werden.

Für die Notwendigkeit des Systems der Bedürfnisprüfung und der Beschränkung der Zahl der Apotheken zum Schütze der Volksgesundheit wird nun zunächst angeführt, daß ein Apotheker, der im Konkurrenzkampf um seine Existenz ringen müsse, allzu leicht geneigt sei, die Vorschriften über den Apothekenbetrieb, über die Abgabe der Arzneimittel, insbesondere der Betäubungsmittel, und über die Preisgestaltung lässig zu handhaben (vgl. Bernhardt, DÖV 1953 S. 370; Lanters, Deutsche Apotheker-Zeitung 1954 S. 297). Dieser Begründung ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats die Anerkennung zu versagen. Danach ist die Bedürfnisprüfung kein durchgreifendes und unerläßliches Mittel, um die Gefahren auszuschließen, die der Allgemeinheit durch labile Elemente unter den Berufsangehörigen drohen könnten. Trotz einer etwaigen Beschränkung der Konkurrenz wird es in allen Berufszweigen Berufstätige geben, die ihre gesetzlichen Pflichten vernachlässigen. Der Gesetzgeber hat andere Möglichkeiten, unsaubere Elemente aus ihrem Beruf zu entfernen, ohne die Zulassung neuer strebsamer Berufsbewerber durch eine Bedürfnisprüfung zu beschränken (Urteile des Senats vom 15. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 48 [52] -, 10. März 1954 - BVerwGE 1, 92 [94] - und 14. Dezember 1954 - BVerwGE 1, 269 [278] -; Vorlagebe Schluß des Senats vom 29. November 1955 - BVerwGE 2, 345 [347] -).

Die Notwendigkeit der Bedürfnisprüfung und des Konkurrenzschutzes der Apotheken wird weiter damit gerechtfertigt, daß nur eine wirtschaftlich leistungsfähige Apotheke in der Lage sei, den ihr im Interesse der Volksgesundheit auferlegten besonderen Aufgaben und Verpflichtungen zu genügen (so insbesondere die Begründung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes über das Apothekenwesen, Drucksachen des Bundestages, 2. Wahlperiode Nr. 1233 S. 12). Ohne Zweifel ist die Erhaltung der Leistungsfähigkeit der Apotheken für die Volksgesundheit und die Allgemeinheit erforderlich; nach § 1 der Reichsapothekerordnung vom 18. April 1937 (RGBl. I S. 457) erfüllt der Apotheker durch die Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln eine öffentliche Aufgabe. Der Senat ist jedoch der Überzeugung, daß es zur Erreichung dieses Zweckes nicht einer allgemeinen grundsätzlichen und präventiven Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und damit des Eingriffs in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG bedarf. Er ist bereits in seinem Vorlagebeschluß vom 29. November 1955 der in der Rechtsprechung vertretenen Ansicht nicht gefolgt, daß die Vorschrift des § 14 Abs. 5 Nr. 6 des Milchgesetzes deshalb mit dem Grundgesetz vereinbar sei, weil eine bestimmte Mindestumsatzmenge beim Milchhandel dem Unternehmer ein ausreichendes Einkommen gewährleiste und ihm damit die Möglichkeit gebe, die notwendigen Einrichtungen für eine sachgemäße und hygienische Behandlung der Milch zu unterhalten. Nach diesem Beschluß ist es in erster Linie Pflicht der Aufsichtsbehörde, Maßnahmen gegen eine Gefährdung der Volksgesundheit durch, einzelne leistungsschwache Berufsträger zu treffen. Dies gilt entsprechend auch für die Apotheken, bei denen die Überwachungsmöglichkeiten infolge ihrer weitaus geringeren Zahl noch bedeutend günstiger liegen als bei den Milchhandelsgeschäften.

Darüber hinaus ist der Senat aber auch der Ansicht, daß die Aufhebung der grundsätzlichen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit keineswegs notwendig eine Gefährdung der Leistungsfähigkeit der Apotheken mit sich bringt. Allgemeine Befürchtungen und mehr oder weniger entfernte Möglichkeiten einer solchen Gefährdung können nach den obigen Ausführungen nicht genügen, wenn die Inanspruchnahme des Rechtes der Berufsfreiheit ausgeschlossen werden soll (vgl. hierzu Hamb. OVG, MDR 1950 S. 569 [570]; Köhnlechner, DÖV 1954 S. 484 [486]). Die Errichtung und der Betrieb einer Apotheke erfordern von vornherein einen erheblichen Aufwand an Kapital und Investitionskosten. Es ist also schon damit eine gewisse Gewähr dafür gegeben, daß nur kapitalkräftige Existenzen, die auch im Falle einer Konkurrenz imstande sind, den wirtschaftlichen Anforderungen des Apothekerberufs zu genügen, den Betrieb einer Apotheke übernehmen. Sodann braucht bei Fortfall der Bedürfnisprüfung und bei Zulassung weiterer Apotheken noch nicht notwendig eine Übersetzung des Gewerbes einzutreten. Trotz fehlenden Bedürfnisses können sehr wohl auch weitere Apotheken noch ihr Auskommen finden, ohne die Leistungsfähigkeit der bereits vorhandenen Apotheken zu gefährden. Außerdem darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß eigene wirtschaftliche Vernunft und eigenes kaufmännisches Kalkül ein natürliches Regulativ gegen eine ungesunde Häufung von Apotheken bilden.

Auch die besonderen Verpflichtungen, die den Apothekern im Interesse der Erhaltung und Sicherung der öffentlichen Gesundheit auferlegt worden sind, erfordern es nicht, die Zahl der Apotheken zu beschränken. Die Apotheker müssen zwar eine bestimmte Anzahl von Räumen, insbesondere ein Laboratorium errichten und unterhalten. Bestimmte Arzneimittel müssen ohne Rücksicht auf ihre Marktgängigkeit stets frisch und gebrauchsfertig unter Beachtung besonderer Schutzvorschriften vorrätig gehalten werden. Eine große Anzahl von Arzneimitteln unterliegt einer Rezeptpflicht und einem Werbeverbot. Es bestehen Preisbindungen durch Arzneitaxen sowie Verpflichtungen zur Beschäftigung qualifizierter und ausgebildeter Arbeitskräfte und zum Nacht- und Sonntagsdienst (vgl. hierzu die Begründung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes über das Apothekenwesen a.a.O.). Der Senat, ist nicht der Ansicht, daß diese Verpflichtungen bei unbeschränkter Zulassung von Apotheken nicht erfüllt werden können. Es ist bereits darauf hingewiesen werden, daß die Errichtung und der Betrieb einer Apotheke von vornherein ein gewiss es Kapital voraussetzen. Auch anderen gewerblichen Unternehmungen sind - wie z.B. die §§ 16 ff. der Gewerbeordnung ergeben - zum Schutz der Allgemeinheit Verpflichtungen, und zwar zum Teil in weitaus stärkerem Umfange, auferlegt worden, die sie unbeschadet ihrer Leistungsfähigkeit bisher erfüllen mußten, obwohl sie nicht den Vorzug eines Schutzes vor dem Konkurrenzkampf genossen. Bei voller Würdigung der Bedeutung, die dem Apothekerberuf für die Volksgesundheit zukommt, erscheint dem Senat die Beibehaltung seiner bisherigen Sonderstellung auf dem Gebiet der Berufszulassung gegenüber den sonstigen gewerblichen Berufen auch im Hinblick auf die Entwicklung der Arzneimittelherstellung in den letzten Jahrzehnten nicht mehr gerechtfertigt. Diese Entwicklung hat nicht nur dazu geführt, daß der Apotheker, der schon immer als Kaufmann im Rechtssinne des § 1 HGB galt, nun auch wirtschaftlich weit überwiegend mit dem Verkauf und der Weiterverteilung fertiger Markenartikel beschäftigt ist (vgl. dazu Sellmann, DVBl. 1954 S. 517 [520]; Hempel. Deutsche Apotheker-Zeitung 1956 S. 535 [537]; s. auch Pharmazeutische Zeitung 1956 S. 450). Sie ist auch auf die für die Volksgesundheit wesentliche Verpflichtung des Apothekers, bestimmte lebenswichtige Arzneimittel stets auf Lager zu halten, nicht ohne Einfluß. Die Möglichkeit, daß diese Verpflichtung bei Wegfall der Bedürfnisprüfung nicht mehr erfüllt werden könnte, hat sich durch sie noch wesentlich verringert, ganz abgesehen davon, daß nach dem Schreiben des Deutschen Apothekerbundes an die Bundesregierung und den Bundesrat vom 22. Februar 1955 (Deutsche Apotheker-Zeitung 1955 S. 221 [222]) der Wert der in den Apotheken stets vorrätig zu haltenden Heilmittel durchschnittlich ein bis zwei vom Hundert des Warenlagers nicht überschreitet. Infolge der weitgehenden Industrialisierung des Arzneimittelwesens sind die Zentralstellen des Arzneimittel-Großhandels in der Lage, etwaige Lücken, eines Apothekenlagers binnen kürzester Frist aufzufüllen (vgl. hierzu auch Sellmann, DVBl. 1954 S. 520). Auf jeden Fall erscheinen auf Grund aller dieser Erwägungen die Gefahren, die der Bevölkerung bei Wegfall der Bedürfnisprüfung durch einzelne leistungsschwache Apotheken entstehen könnten, in einem solchen Maße abgeschwächt, daß sie es nicht rechtfertigen, deshalb den ganzen Berufsstand einer Niederlassungsbeschränkung mit ihren tief in das persönliche Leben der einzelnen Bewerber einschneidenden Wirkungen zu unterwerfen. Der Eingriff in das Grundrecht der freien Berufswahl verstößt unter solchen Umständen zum mindesten gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Diese Ausführungen werden durch die Erfahrungen ergänzt, die in der amerikanischen Besatzungszone nach Einführung der unbeschränkten Niederlassungsfreiheit auf dem Gebiet des Apothekenwesens gemacht worden sind. Nach diesen Erfahrungen können die Behauptungen, die über die Gefährdung der Volksgesundheit im Falle der Aufhebung der Bedürfnisprüfung von den Anhängern des geltenden Systems aufgestellt worden sind, nicht als bestätigt angesehen werden. Die Argumente, mit denen anläßlich der Wiedereinführung der Bedürfnisprüfung durch das Gesetz über die vorläufige Regelung der Errichtung neuer Apotheken vom 13. Januar 1953 (BGBl. I S. 9) - Apothekenstoppgesetz - an den Apothekenverhältnissen in der amerikanischen Besatzungszone Kritik geübt wurde, sind nur sehr allgemeiner Art (vgl. Note der Bundesregierung an den Hohen Kommissar der Vereinigten Staaten von Amerika vom 25. November 1952, Drucksachen des Bundestages, 1. Wahlperiode Nr. 3970 S. 2; Abgeordnete Frau Dr. Steinbiß in der 215. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 28. Mai 1952, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Stenographische Berichte Bd. 12 S. 9443; Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf, eines Gesetzes über das Apothekenwesen a.a.O.). Den Gegnern der Aufhebung der Bedürfnisprüfung ist mit Recht der Vorwurf gemacht worden, daß sie das Beweismaterial für ihre Behauptungen schuldig geblieben seien (vgl. Erwiderung des Hohen Kommissars auf die Note der Bundesregierung vom 25. November 1952 - Bl. 266 der Prozeßakten -). Hingegen hat der Hessische Innenminister - Abt. Gesundheitswesen - in einem Bericht an den Landtag festgestellt, daß die bei der Einführung der Gewerbefreiheit für die Weiterentwicklung eines geordneten Apothekenwesens geäußerten Befürchtungen grundlos gewesen seien. Abgesehen von einigen wenigen Verstößen einzelner Apotheker lägen keine konkreten Unterlagen über eine Außerachtlassung der gesetzlichen Bestimmungen durch die Apotheken oder gar eine Zunahme von Verstößen infolge Einführung der Gewerbefreiheit vor (Bl. 267/268 der Prozeßakten; vgl. dazu Sellmann, Deutsche Apotheker-Zeitung 1955 S. 439 [442] und die daselbst in Fußnote 33 zitierten Ausführungen aus der Denkschrift gegen den neuen Entwurf der Bundesregierung zum Bundesapothekengesetz von Scheer; vgl. ferner Köhnlechner, DÖV 1954 S. 484 [485] und Lauer, Deutsche Apotheker-Zeitung 1954 S. 515 [518]). Auch eine finanzielle Gefährdung der bestehenden Apotheken durch die Einführung der unbeschränkten Niederlassungsfreiheit läßt sich nicht nachweisen. Obwohl in der amerikanischen Besatzungszone in der Zeit von 1948 bis zum 15. Januar 1953 rund 700 Apotheken neu errichtet worden sind, sind nur zwei Lizenz-Apotheken in Konkurs gegangen, wobei nicht geklärt ist, ob nicht eine besondere Notlage oder Unfähigkeit die Ursache des wirtschaftlichen Zusammenbruchs in diesen beiden Fällen gewesen sind (Schlegel, Deutsche Apotheker-Zeitung 1954 S. 497 [498]; Köhnlechner, Deutsche Apotheker-Zeitung 1954 S. 993).

Zusammenfassend ergibt sich also, daß der Schutz der Volksgesundheit es nicht erfordert, die Niederlassung im Apothekergewerbe im Interesse der bestehenden Apotheken davon abhängig zu machen, daß für sie ein Bedürfnis besteht. Dies bedeutet nicht, daß eine Beschränkung der Zahl der Apotheken im Wege staatlicher Lenkung in jedem Falle ausgeschlossen ist. Es ist nicht Aufgabe dieses Prozesses, die Fragen der staatlichen Lenkung bei der Errichtung von Apotheken endgültig zu entscheiden und die Grenzen abzustecken, innerhalb deren eine Sperrung weiterer Zulassungen im Interesse der Volksgesundheit notwendig werden kann. Es wäre der Fall denkbar, daß eine weitere Errichtung von Apotheken in Gebieten oder Gebietsteilen, in denen sich Apotheken in hinreichender Zahl befinden, versagt wird, um die Apotheker dadurch zu veranlassen, sich anderen, mit Apotheken nicht genügend versorgten Gebieten zuzuwenden. Der vorliegende Fall erfordert jedoch keine Stellungnahme des Senats in dieser Hinsicht, da hier nicht der Weiterbestand, sondern nur das Recht der Weiterführung einer Apotheke im Streit ist.

Dieses Recht zur Weiterführung der E. Apotheke kann der Klägerin als Rechtsnachfplgerin ihres Vaters nicht verwehrt werden. Ist davon auszugehen, daß die allgemeine grundsätzliche Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach dem bisher gehandhabten System der Aufschlüsselung des Bedürfnisses nicht zulässig ist, dann entfiel auch im vorliegenden Fall die Berücksichtigung der anderen Bewerber und die Einschaltung des Staates durch das Ausschreibungsverfahren. Die Vorschriften der §§ 54 der preußischen Gewerbeordnung, 3 Abs. 1 des Erlasses des Oberpräsidenten der Nordrhein-Provinz vom 8. Februar 1946/3. November 1948 über die Verleihung von Apothekenbetriebsrechten, auf Grund deren der Antrag der Klägerin auf Verleihung des Betriebsrechtes für die E.-Apotheke abgelehnt worden ist, verstoßen gegen Art. 12 Abs. 1. Satz 1 GG und sind nichtig. Die angefochtenen Bescheide vom 14. Januar und 20. März 1953 waren daher aufzuheben.

Zugleich mußte der Anfechtungsklage auch insoweit stattgegeben werden, als sie die Aufhebung der Verleihung des Rechtes zum Weiterbetrieb der E.-Apotheke an den Beigeladenen zum Gegenstand hat. Die Verleihung des Betriebsrechts an den Beigeladenen ist nur auf den Betrieb der E.-Apotheke gerichtet. Nach den obigen Ausführungen entscheidet im Falle des Todes eines Personalkonzessionärs nunmehr grundsätzlich der Rechtsnachfolger in der privatrechtlichen Verfügungsmacht über die Apotheke darüber, wem das Recht zu ihrem Weiterbetrieb - bei Erfüllung der sonstigen vom Staat zu prüfenden gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen - verliehen werden soll. Rechtsnachfolgerin in dem genannten Sinne ist im vorliegenden Fall die Klägerin als Erbin ihres Vaters. Da sie die E.-Apotheke selbst betreiben will, durfte die Verleihung des Betriebsrechts an den Beigeladenen nicht erfolgen.

Die Klage ist schließlich auch insoweit begründet, als sie darauf gerichtet ist, den Beklagten für verpflichtet zu erklären, das Recht zum Weiterbetrieb der E.-Apotheke der Klägerin zu erteilen. Nach den Ausführungen des angefochtenen Urteils ist die Erlaubnis zum Weiterbetrieb der E.-Apotheke der Klägerin nur im Hinblick auf ihr niedriges Betriebsberechtigungsalter versagt worden. Sie ergeben keine Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin die sonstigen Zulassungsvoraussetzungen des Erlasses vom 8. Februar 1946 in ihrer Person nicht erfüllt.

Gemäß § 63 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - war daher das angefochtene Urteil aufzuheben und der Klage in vollem Umfang stattzugeben, ohne daß es eines Eingehens auf die sonstigen Klagegründe bedurfte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 und § 68 BVerwGG in Verbindung mit § 100 Abs. 2 ZPO, [...].