Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.05.1987, Az.: BVerwG 1 D 64.86

I.

1.

Der Beamte wurde durch rechtskräftiges Urteil des Landgerichts ... I vom 29. Mai 1984 wegen eines fortgesetzten Vergehens nach § 331 Abs. 1 StGB - Vorteilsannahme - zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten verurteilt, die zur Bewährung ausgesetzt ist.

2.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten in dem von dem Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion ... u.a. wegen des strafrechtlich abgeurteilten Sachverhalts eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahren angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er im Rahmen seiner Tätigkeit als Abfertigungsbeamter beim Zollamt ... an nicht näher bestimmbaren Tagen in den Jahren 1976 bis 1979

1. a)

   in mindestens 4 Fällen insgesamt 50,00 DM als Gegenleistung für die Vornahme von Diensthandlungen und

2. b)

   aus anderen Anlässen Trinkgelder in Höhe von insgesamt 70 bis 80,00 DM angenommen hat.

3.

Das Bundesdisziplinargericht versetzte den Beamten durch Urteil vom 11. April 1986 in das Amt eines Zollsekretärs (Besoldungsgruppe A 6). Es ist von folgendem Sachverhalt ausgegangen: Der Beamte war mit anderen Kollegen im Zeitraum 1976 bis 1979 als Zollbeamter im Grenzzollamt ... im Bereich "Ausfuhr" (Lkw) tätig. Ausländische Lkw-Fahrer benötigten für Fahrten in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich eine sogenannte Verkehrs-(fahr-)genehmigung. Für die Überprüfung, ob die Lkw-Fahrer, die zur Ausreise kamen, im Besitz einer gültigen Verkehrsgenehmigung waren, waren grundsätzlich die Dienststellen der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr zuständig. Die Bundesanstalt unterhielt auch am Grenzzollamt ... eine Dienststelle. Jene Überprüfung war jedoch grundsätzlich den Zollbehörden und hier u.a. dem Beamten und seinen Kollegen übertragen. Diese hatten jeweils bei der Ausreise der ausländischen Lkw's zu prüfen, ob eine Verkehrsgenehmigung erforderlich war und, wenn dies der Fall war, ob eine solche vorlag und noch gültig war. Die zur Ausreise angelangten Lkw-Fahrer erhielten beim Grenzzollamt einen Laufzettel, auf welchem in einzelnen Feldern die jeweilige bei der Abfertigung beteiligte Dienststelle ihren Erledigungsvermerk anbrachte, sobald von ihrer Seite aus keine Bedenken gegen die Ausreise bestanden. Eine solche Spalte war auch für den Bereich "Bundesanstalt für den Güterfernverkehr" vorgesehen. Stellte der Zollbeamte im Wege der Amtshilfe fest, daß eine gültige Verkehrsgenehmigung vorhanden oder nicht erforderlich war, erhielt der Laufzettel den Erledigungsvermerk in dieser Spalte, so daß der Fahrer zur nächsten Dienststelle weitergehen und schließlich, wenn keine Beanstandungen vorlagen, ausreisen konnte. Lag eine erforderliche Genehmigung nicht vor oder war sie abgelaufen, durfte der Zollbeamte die Spalte "Bundesanstalt für den Güterfernverkehr" nicht mit dem Erledigungsvermerk versehen, sondern hatte den Vorgang an die Dienststelle der Bundesanstalt weiterzuleiten, welche dann gegebenenfalls weitere Maßnahmen, z.B. die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens, veranlaßte.

Angestellte von Speditionen, die am Grenzübergang ... eine Niederlassung hatten, waren der Meinung, daß bei dem Beamten gegen ein Entgelt eine Abfertigung auch ohne Verkehrsgenehmigung zu erreichen war und daß dieser die im Laufzettel hierfür vorgesehene Spalte mit einem Erledigungsvermerk versah, so daß der Fahrer ausreisen konnte, ohne daß ein Verfahren eingeleitet wurde. Ausländische Lkw-Fahrer, die keine oder eine abgelaufene Verkehrsgenehmigung hatten, eine solche aber für erforderlich hielten, wandten sich auch wegen solcher Schwierigkeiten an Speditionen an der Grenze. Angestellte dieser Speditionen begaben sich zu einem der Beamten, legten die Papiere vor und übergaben als Entgelt dafür, daß die ihrer Meinung nach fehlende Verkehrsgenehmigung übersehen werde, Geld. Teilweise wurde das Geld von den Speditionsangestellten bereits mit den Papieren an den jeweiligen Zollbeamten übergeben; zum Teil nahm es der jeweilige Zollbeamte bei oder nach Rückgabe der Papiere an den Speditionsangestellten entgegen. Die Geldübergabe erfolgte entweder am Schalter des jeweiligen Zollbeamten oder auf dem Parkplatz oder auch im Büro des jeweiligen Speditionsangestellten. Wie in dem jeweiligen Einzelfall die Geldübergabe konkret erfolgte, konnte nicht mehr festgestellt werden. Grundsätzlich hatten die Speditionsangestellten in diesen Fällen von den Fahrern selbst bereits weit höhere Beträge erhalten als diejenigen, die sie den jeweiligen Zollbeamten weitergaben.

So nahm der Beamte in den Jahren 1976 bis 1979 Gelder in folgendem Umfang entgegen: Zweimal 20,00 DM vom Zeugen G. und zweimal 5,00 DM vom Zeugen P.

In diesen Fällen haben die Speditionsangestellten an den Beamten die Beträge dafür bezahlt, daß dieser trotz Nichtvorliegens oder Ablaufs einer nach Meinung der Speditionsangestellten erforderlichen Verkehrsgenehmigung den Erledigungsvermerk anbrachte, eine Weiterleitung der Sache an die Bundesanstalt für den Güterfernverkehr unterließ und so die sofortige Weiterfahrt der Lkw-Fahrer ermöglichte. Von dem Erfordernis der Verkehrsgenehmigung gab es jedoch zahlreiche Ausnahmen. So waren beispielsweise von der Genehmigungspflicht befreit der grenzüberschreitende kombinierte Güterverkehr Schiene-Straße, der Werkfernverkehr, die Beförderung von Umzugsgut oder von Messegut. Soweit es sich nicht um Fälle der relativ häufigen Genehmigungsfreiheit handelte, ging es bei der Ausreise im wesentlichen um Fristüberschreitungen. Insoweit hatte die Bundesanstalt für den Güterfernverkehr darauf verzichtet, nach Stau und ähnlichen Lagen bei darauf zurückzuführenden Verzögerungen die Verkehrsteilnehmer zur Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens genannt zu erhalten und dies den beteiligten Zollbeamten auch mitgeteilt. So war auch eine Fristüberschreitung bis zu 12 Stunden möglich; auch in solchen Fällen war kein Kontrollbericht erforderlich, wenn sich anhand der Tachoscheibe ein entsprechender Aufenthalt des Lkw's an der Grenze ergab.

Unwiderlegt ist in sämtlichen hier in Betracht stehenden Fällen entweder eine Verkehrsgenehmigung nicht erforderlich gewesen, weil ein Ausnahmetatbestand vorlag, oder es lag eine von der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr tolerierte Fristüberschreitung vor. Die Abstempelung der Laufzettel in den vorgenannten Teilakten war ebenso unwiderlegt keine dienstpflichtwidrige Handlung des Beamten. Allerdings hatten die aufgeführten Speditionsangestellten (und die Fahrer) - irrtümlich - angenommen, eine Verkehrsgenehmigung sei erforderlich oder die abgelaufene Verkehrsgenehmigung müsse beanstandet werden, als sie mit dem Geld an den Beamten herangetreten waren. Die genannten Speditionsangestellten, die keine sichere Kenntnis über sämtliche Ausnahmetatbestände bei der Verkehrsgenehmigung und über die Praxis bei Fristüberschreitungen hatten, zahlten die Beträge, obwohl eine Weiterleitung des Vorgangs an die Bundesanstalt gar nicht erforderlich gewesen wäre.

Der Beamte war in allen Fällen der Meinung, daß ein Ausnahmetatbestand vom Genehmigungserfordernis oder eine zu tolerierende Fristüberschreitung vorlag und die Abstempelung des Laufzettels daher keine Dienstpflichtverletzung darstelle. Er handelte aber jeweils aufgrund eines von vornherein gefaßten, auf wiederholte Begehung gerichteten Tatentschlusses. Der Beamte hat fortgesetzt als Amtsträger einen Vorteil als Gegenleistung dafür angenommen, daß er eine Diensthandlung vorgenommen hat oder künftig vornehmen sollte.

In der Zeit von Mitte 1977 bis Ende 1978 nahm der Beamte im Rahmen seiner Tätigkeit beim Zollamt ... ohne Zustimmung seiner obersten Dienstbehörde oder einer von ihr entsprechend beauftragten Stelle kleinere Beträge in der Größenordnung von jeweils 0,50 DM bis 2,00 DM, insgesamt 70 bis 80,00 DM an. Das Landgericht ... hat in dem vorgenannten Urteil in diesem Verhalten keine Verwirklichung des Straftatbestandes nach § 331 Abs. 1 StGB feststellen können. Der Beamte räumt diesen Sachverhalt ein und hat sich dazu wie folgt eingelassen: Es habe bei der Schicht I, in der er gearbeitet habe, in der fraglichen Zeit eine sogenannte Bier- und Kaffeekasse gegeben, in die die Fernfahrer bei besonderen Anlässen wie Urlaub, Weihnachten oder Geburtstagen etwas hätten einzahlen wollen. Bei der Hingabe der für ein Bier oder eine Tasse Kaffee bestimmten Beträge habe es sich stets um ein Höflichkeitsanerbieten gehandelt, das er, ohne den Spender zu beleidigen, nicht habe ablehnen können. Das ihm fast aufgedrängte Geld habe er auch immer erst nach der Abfertigung entgegengenommen, es habe in keiner Beziehung zur Abfertigung gestanden. Der Schichtführer und der weitere Vorgesetzte hätten diese Praxis gekannt.

Das Bundesdisziplinargericht hat dieses Verhalten des Beamten als vorsätzlichen Verstoß gegen die Dienstpflichten gewertet, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen, sein Amt uneigennützig, ehrlich und gewissenhaft zu verwalten, sich im Dienst achtungs- und vertrauenswürdig zu verhalten, dienstliche Anordnungen zu befolgen sowie Belohnungen oder Geschenke in bezug auf sein Amt nur mit Zustimmung der zuständigen Vorgesetzten anzunehmen (§§ 54 Satz 1 bis 3, 55 Satz 2 und 70 BBG). Die Tatsache, daß der Beamte hinsichtlich des Anschuldigungspunktes b) von dem Vorwurf einer Vorteilsannahme freigesprochen worden sei, habe einer disziplinarrechtlichen Verurteilung nicht entgegengestanden; denn es habe ein disziplinarer Überhang vorgelegen, der vom Bundesdisziplinaranwalt auch angeschuldigt worden sei. Der Beamte könne sein Verhalten zum Anschuldigungspunkt b) auch nicht dadurch rechtfertigen, daß er die Trinkgelder, sogenanntes Höflichkeitsanerbieten, nicht habe ablehnen können. Während seiner Ausbildung nach der Einstellung in die Bundeszollverwaltung und auch danach sei er nämlich ausdrücklich darüber belehrt worden, daß Grenzabfertigungsbeamte auch sogenannte Höflichkeitsanerbieten abzulehnen hätten. Damit stellten die von dem Beamten begangenen Pflichtverletzungen insgesamt ein einheitlich zu bewertendes Dienstvergehen nach § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG dar, das disziplinar sehr schwer wiege und sogar nach der Grundsatzrechtsprechung aller Disziplinargerichte die Entfernung aus dem Dienst nahelege.

Im vorliegenden Fall hat das Bundesdisziplinargericht das Verhalten des Beamten disziplinar jedoch noch nicht als so schwerwiegend gewertet, daß dadurch das zwischen ihm und dem Dienstherrn bestehende Vertrauensverhältnis schon als restlos und unwiederbringlich zerstört anzusehen sei. Besondere Umstände rechtfertigten es vielmehr, dem Diensherrn zuzumuten, das Beamtenverhältnis weiterhin bestehen zu lassen. So habe der Beamte praktisch nur das mitgemacht, was ihm ältere und erfahrene Beamte vorgemacht hätten. Er habe sich als Neuling von der beim Zollamt geübten rechtswidrigen Praxis nicht ohne weiteres ausschließen können. Das Unrechtsbewußtsein sei gemindert gewesen. Zu seinen Gunsten sei weiterhin zu berücksichtigen gewesen, daß er vorher weder bestraft noch disziplinar habe gemaßregelt werden müssen und daß er ansonsten den Anforderungen entsprechende dienstliche Leistungen erbringe. Wenn nach alledem zwar eine Dienstentfernung noch nicht auszusprechen gewesen sei, so habe aber die Disziplinarmaßnahme der Dienstgradherabsetzung verhängt werden müssen, um der verbleibenden Schwere dieses Dienstvergehens gerecht zu werden und um den Beamten anzuhalten, in Zukunft keine derartigen Pflichtverletzungen mehr zu begehen.

4.

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wird beantragt, im Interesse einer Gleichbehandlung das Verfahren einzustellen oder die Dienstgradherabsetzung in eine Geldstrafe (gemeint ist eine Gehaltskürzung) umzuwandeln. Die Berufung wird im wesentlichen damit begründet, daß materielles und sachliches Recht verletzt sei. Durch die Versetzung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 6 entstehe dem Beamten eine finanzielle Einbuße von einigen Tausend DM, die so in keiner Weise zu der Summe stehe, die er für ein Bier oder eine Tasse Kaffee angenommen habe. Diese Trinkgeldkasse sei damals im Amt allgemein bekannt gewesen. Auch der damalige Vorsteher des Zollamtes habe davon gewußt und dies als Zeuge vordem Landgericht Traunstein bestätigt. Bei der Urteilsfindung seien auch die damaligen Mißstände beim Amt nicht berücksichtigt worden. Dabei sei an der personellen Unterbesetzung im Vergleich zu den steigenden Arbeitsanfällen zu denken. Nach 14 Jahren in einem Amt der Besoldungsgruppe A 7 halte er die Disziplinarmaßnahme für nicht gerechtfertigt, weil ihm dadurch bis zum Eintritt in den Ruhestand berufliche Nachteile entstünden, die unverhältnismäßig seien. In dem Urteil sehe er auch einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Zum damaligen Zeitpunkt seien auch andere Kollegen der Schicht I vom Dienst suspendiert worden. Auch gegen sie sei ein Disziplinarverfahren eingeleitet, nach Abschluß des Strafverfahrens aber eingestellt worden.

II.

Das Rechtsmittel ist nicht ausdrücklich, aber nach dem Inhalt der Berufungsschrift auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Der Senat hat daher von den Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts ebenso auszugehen wie von deren Würdigung als Dienstvergehen. Er hat demnach nur noch darüber zu befinden, ob die disziplinare Maßnahme angemessen war.

Die Berufung hat Erfolg.

1.

Die selbstlose, uneigennützige, durch keinen persönlichen Vorteil mitbestimmte Führung der Dienstgeschäfte ist eine der wesentlichen ethischen und rechtlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums. Dementsprechend haben der erkennende Senat und der frühere Bundesdisziplinarhof bei verbotener Annahme von Geschenken und Vorteilen in bezug auf das Amt ohne Rücksicht auf die strafrechtliche Qualifizierung solchen Verhaltens als einfache oder schwere Bestechlichkeit die Entfernung aus dem Dienst jedenfalls dann grundsätzlich ausgesprochen, wenn der Beamte bares Geld angenommen oder die ihm angesonnene pflichtwidrige Handlung als Äquivalent des Vorteils ausgeführt hatte (vgl. Urteil vom 10. September 1985 - BVerwG 1 D 25.85 - <BVerwGE 83, 49 = ZBR 1986, 94 = DVBl. 1986, 147>).

Zutreffend hat das Bundesdisziplinargericht aber erkannt, daß das Vertrauen des Dienstherrn zu dem Beamten hier als noch nicht restlos zerstört anzusehen ist, so daß von der Entfernung aus dem Dienst abgesehen werden konnte. Anders als beim Zugriff auf amtlich anvertrautes Geld oder Gut kann von der grundsätzlich gebotenen Höchstmaßnahme in diesen Fällen über die drei in der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmegründe hinaus nämlich auch dann von der Entfernung aus dem Dienst abgesehen werden, wenn andere Milderungsgründe ausnahmsweise einen Rest von Vertrauen in den Beamten rechtfertigen können. Die unerlaubte Vorteilsannahme wird nur selten und jedenfalls nicht typisch als plötzliche, ungeplante Gelegenheitstat oder infolge einer wirtschaftlichen Notlage oder im Zuge einer psychischen Ausnahmesituation geschehen. Die ein Versagen in diesem Bereich dienstlicher Tätigkeit häufig verursachenden Umstände sind vielmehr nach Ursache oder Motiv meist grundsätzlich anderer Art. So insbesondere schlechtes Beispiel durch Vorgesetzte oder Kollegen, dadurch verursachte oder auf andere Weise herbeigeführte Blindheit gegenüber der Pflicht zu korrektem dienstlichen Verhalten, und oft auch Versagen wegen allmählich bewußt oder ungewollt herbeigeführter gesellschaftlicher oder gar freundschaftlicher Beziehungen zu den Vorteilsgebern. Die denkbaren Ausnahmegründe, unter denen trotz der Annahme von Bargeld als Entgeld für die gewährten Vorteile das Vertrauen in die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit des betroffenen Beamten nicht vollständig zerstört, sondern in Resten erhalten und wiederherstellbar ist, sind mithin vielschichtiger and jedenfalls anders geartet als in den Fällen des Zugriffs auf amtlich anvertrautes oder zugängliches Gut. Ausnahmegründe, die unter diesen Umständen die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses ermöglichen, sind daher nicht auf typisierte Fallgruppen beschränkt. Das entspricht der bisherigen Rechtsprechung, an der der erkennende Senat ebenfalls festhält (vgl. Urteil vom 26. August 1986 - BVerwG 1 D 4.86 - <BVerwG Dok. Ber. B 1986, 301 = DVBl. 1987, 253>).

Solche Ausnahmegründe sind hier gegeben. Der Beamte hat in mehreren Einzelakten über Jahre hinweg relativ geringe Geldbeträge für Diensthandlungen erhalten, die unwiderlegt nicht pflichtwidrig waren. Daß die Geldgeber der Annahme waren, die Beamten würden pflichtwidrig handeln, ist in diesem Zusammenhang nicht von Belang. Die Entgegennahme von 70 bis 80,00 DM in zum Teil nur Pfennige ausmachenden Einzelbeträgen, die unwiderlegt sämtlich der Kaffeekasse zugeführt worden sind, stellt in der Tat seitens der Geber ein sogenanntes Höflichkeitsanerbieten dar, von dem die Spender nicht annahmen, daß es den Beamten zu pflichtwidrigem Handeln veranlassen könnte. Hier entlastet den Beamten besonders, daß die Entgegennahme kleinerer Geldbeträge für die Kaffeekasse bereits gängige Übung war, als er an das Zollamt versetzt wurde. Ältere Kollegen, der Schichtführer und der Vorsteher des Amtes wußten von dieser Praxis, zum Teil beteiligten sie sich sogar an ihr. Ferner entlastet den Beamten, daß er als erster wegen aufgekommener Bedenken, aber aus freiem Entschluß und ohne Anstoß von außen die weitere Annahme solcher Beträge abgelehnt hat.

Unter diesen Umständen hätte das Bundesdisziplinargericht, das die Milderungsgründe erkannt hat, von der Versetzung in ein Amt mit geringerem Endgrundgehalt absehen können. Eine hohe Gehaltskürzung hätte vielmehr ausgereicht, um das Dienstvergehen angemessen zu ahnden.

Der Senat sieht sich durch § 14 BDO daran gehindert, hier die an sich erforderliche Gehaltskürzung auszusprechen. Sie darf neben einer strafgerichtlichen Verurteilung nur verhängt werden, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten und das Ansehen des Beamtentums zu wahren. Soweit es um den strafgerichtlich abgeurteilten Tatkomplex geht, ist eine zusätzliche Pflichtenmahnung nicht erforderlich. Der Beamte hat 1980 vor Einleitung des Strafverfahrens eine Untersuchungshaft von mehreren Wochen erlitten. Das Strafverfahren hat nahezu vier Jahre gedauert, er ist zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten verurteilt worden. Diesen Umständen kommt so starkes erzieherisches Gewicht zu, daß eine zusätzliche Pflichtenmahnung nicht erforderlich erscheint.

Hinsichtlich des Tatkomplexes "Höflichkeitsanerbieten" - Anschuldigungspunkt b) - liegt zwar eine strafgerichtliche Verurteilung nicht vor. Aber es handelt sich hierbei um eine sogenannte Annexhandlung, einen unbedeutenden Teil des bei natürlicher Betrachtungsweise einheitlich zu beurteilenden Dienstvergehens (vgl. Urteil vom 17. März 1982 - BVerwG 1 D 66.81 - [BVerwGE 73, 367 <369>[BVerwG 17.03.1982 - 1 D 66/81]]). Der Senat braucht daher hier nicht zu entscheiden, ob die Annahme kleinerer Geldbeträge für Kaffee oder Brotzeiten überhaupt Dienstvergehensqualität hat und unter welchen Voraussetzungen dies ggfs. nicht der Fall ist. Zutreffend hat die Verteidigung jedenfalls darauf hingewiesen, daß im Dienstleistungssektor des öffentlichen Dienstes die Annahme von Trinkgeldern inzwischen nicht mehr unüblich ist und auch von den Vorgesetzten toleriert oder sogar ausdrücklich genehmig worden ist. Hier sei etwa an die Postzusteller oder den Zugbegleitdienst erinnert, der in Intercityzügen Fahrgästen Speisen und Getränke aus dem Speisewagen in die Abteile bringt und dafür regelmäßig Trinkgelder erhält.

Schließlich sprechen die dienstlichen Leistungen des Beamten, sein früheres Verhalten sowie sein Einsichtsvermögen und das ihm in seinen Beurteilungen bescheinigte Pflichtgefühl dafür, daß hier eine zusätzliche Pflichtenmahnung nicht erforderlich ist. Nichts spricht dafür, daß der Beamte Strafe und Disziplinarverfahren nicht in sich aufgenommen hat und in absehbarer Zeit nochmals ein Dienstvergehen begeht. Auch das Ansehen des Berufsbeamtentums erfordert es unter diesen Umständen nicht, hier neben der verhängten Strafe noch eine Gehaltskürzung zu verhängen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 113 f. BDO.