Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.03.1982, Az.: BVerwG 1 D 66.81

I.

1.

Das Amtsgericht ... verhängte gegen den Beamten durch Urteil vom 3. November 1978 wegen Urkundenfälschung in Tateinheit mit versuchter Steuerhinterziehung eine Geldstrafe von 25 Tagessätzen zu je 40 DM. Das Landgericht ... verwarf die gegen dieses Urteil von dem Beamten eingelegte unbeschränkte Berufung am 9. Juli 1979 mit der Maßgabe, daß der Tagessatz 30 DM betrage. Das ... Landesgericht beschränkte auf die Revision des Beamten durch Beschluß vom 7. Februar 1980 gemäß § 154 a StPO das Verfahren auf die Urkundenfälschung und verwies die Sache im übrigen unter Aufhebung des Rechtsfolgeausspruchs und der zugrundeliegenden Feststellungen an das Landgericht zurück. Dieses verwarf darauf durch rechtskräftiges Urteil vom 14. Mai 1980 die Berufung erneut mit der Maßgabe, daß der Tagessatz 30 DM betrage.

2.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer IV ..., hat das durch Verfügung des Präsidenten der Oberpostdirektion ... vom 18. Dezember 1980 wegen des strafgerichtlich geahndeten Sachverhalts und des Vorwurfs der versuchten Steuerhinterziehung eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren durch Urteil vom 6. Mai 1981 eingestellt. Das Gericht ist entsprechend seiner gesetzlichen Bindung an die tatsächlichen Feststellungen des Strafurteils von folgendem Sachverhalt ausgegangen:

Um Steuern zu sparen, änderte der Beamte im Jahre 1977 den eine Unterhaltsleistung an seine in ... lebende Schwiegermutter ausweisenden Posteinzahlungsbeleg über 200 DM in 1.200 DM um und reichte ihn zum Nachweis einer Zahlung in dieser Höhe im Rahmen des Lohnsteuerjahresausgleichs beim zuständigen Finanzamt ein. Die Tat wurde vor der Steuerfestsetzung entdeckt.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Verhalten des Beamten als Verstoß gegen die Pflicht zur Wahrung von Achtung und Vertrauen durch das außerdienstliche Verhalten und damit als Dienstvergehen nach §§ 54 Satz 3, 77 Abs. 1 Satz 2 BBG gewürdigt, eine Gehaltskürzung für verwirkt erachtet, sich hieran jedoch durch die Regelung in § 14 BDO gehindert gesehen. Es ist dabei der Auffassung entgegengetreten, der zum Gegenstand des Disziplinarverfahrens gemachte Sachverhalt sei mit Rücksicht auf die strafrechtlich nicht geahndete versuchte Steuerhinterziehung mit dem Gegenstand strafgerichtlicher Verurteilung nicht identisch; denn beide Tatbestände seien tateinheitlich begangen, die versuchte Steuerhinterziehung zudem aus dem Strafverfahren ausgeschieden worden, so daß ihre erneute Ahndung dem Rechtsgedanken des Verschlechterungsverbots und dem des zusätzlichen Ahndungsverbots nach § 14 BDO zuwiderliefe. Zudem sei das Bundesdisziplinargericht an Feststellungen zur versuchten Steuerhinterziehung nicht gebunden, eine solche lasse sich auch nicht feststellen, weil der Beamte nach seiner unwiderlegten Angabe seiner Schwiegermutter tatsächlich 1.200 DM zugewendet habe und als strafbare Handlung deshalb nur noch der Versuch einer Steuerhinterziehung für einen vermeintlich berechtigten Steuerausgleich durch einen gefälschten Beleg nach § 370 Abs. 4 Satz 3 der Abgabenordnung in Betracht komme.

3.

Zur Rechtfertigung seiner rechtzeitig eingegangenen Berufung macht der Bundesdisziplinaranwalt geltend: Das dem Beamten zur Last gelegte Dienstvergehen liege nicht nur in der Urkundenfälschung, sondern auch in der versuchten Steuerhinterziehung nach § 370 Abs. 4 Satz 3 AO. Dieses Verhalten sei im besonderen Maße geeignet, Achtung und Vertrauen in einer für das Amt und das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Dem hiernach insgesamt festzustellenden Dienstvergehen sei mit einer Gehaltskürzung zu begegnen, die entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts hier auch verhängt werden könne, weil § 14 BDO nicht entgegenstehe. Diese Vorschrift setze eine Verurteilung oder Maßregelung durch ein Gericht oder eine Behörde wegen desselben Sachverhalts voraus, also wegen eines einheitlichen historischen Geschehensablaufs. Daran fehle es hier, weil die strafgerichtliche Entscheidung nur einen Teilaspekt des tatsächlichen Hergangs erfaßt habe. Selbst wenn aber Sachverhaltsidentität angenommen werde, sei eine Gehaltskürzung zu verhängen. Der Beamte habe als Zusteller laufend mit postamtlichen Urkunden zu tun. Sein außerdienstliches Fehlverhalten habe deshalb einen so starken dienstlichen Bezug, daß eine zusätzliche Ahndung sowohl zur Wahrung des Ansehens des Beamtentums wie zu seiner Pflichtenmahnung geboten sei.

II.

Das Bundesdisziplinargericht spricht in dem angefochtenen Urteil der zum Gegenstand des Disziplinarverfahrens gemachten versuchten Steuerhinterziehung mit dem Hinweis darauf die Dienstvergehenseigenschaft ab, die Erfüllung des Straftatbestandes des § 370 Abs. 4 Satz 3 AO sei von so geringem Gewicht, daß ihr weder strafrechtliche noch disziplinare Relevanz zukomme. Gegen diese Ausführungen wendet sich die Berufung. Sie ist daher als unbeschränkt zu werten. Der Senat hat mithin den Sachverhalt in objektiver und subjektiver Hinsicht selbst festzustellen und disziplinar zu werten.

Das Rechtsmittel bleibt erfolglos.

1.

Ein Verfahrensfehler ist nicht festzustellen. Das Bundesdisziplinargericht hat zwar seinem Urteil die Feststellungen des Amtsgerichts zugrunde gelegt, obwohl nach § 18 Abs. 1 BDO diejenigen des Landgerichts ... maßgebend gewesen wären,

die auf die unbeschränkte Berufung des Beamten durch dessen Urteil vom 9. Juli 1979 getroffen worden sind. Gleichwohl liegt hierin kein Verfahrensfehler, weil das Landgericht ... ausdrücklich auf die Feststellungen des Amtsgerichts Bezug genommen hat.

2.

Der Sachverhalt ist unstreitig. Der Senat geht daher von den Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts aus, die entsprechend der gesetzlichen Bindung nach § 18 BDO ohnehin mit denen des Strafrichters identisch sind.

3.

Der hiernach für den Senat bindend feststehende Sachverhalt stellt sich rechtlich als Verletzung der Pflicht des Beamten zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes dar. Das gilt entgegen der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts auch für den Tatbestand des § 370 Abs. 4 Satz 3 AO, der nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats als Teil eines außerdienstlichen Gesamtverhaltens wegen des das Disziplinarrecht beherrschenden Grundsatzes von der Würdigung der Gesamt Persönlichkeit nicht von dem übrigen außerdienstlichen Verhalten des Beamten getrennt, sondern - von Ausnahmen abgesehen - nur einheitlich mit ihm unter dem Blickwinkel disziplinar gewürdigt werden darf, ob er insgesamt die in § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG tatbestandsmäßig normierte Grenze zur Dienstvergehenseigenschaft außerdienstlichen Verhaltens überschreitet. Das ist hier der Fall, denn das in seiner Gesamtheit zu würdigende außerdienstliche Verhalten des Beamten ist insgesamt in besonderem Maße geeignet, Achtung und Vertrauen in einer für das Amt oder das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Das Verhalten des Beamten erweist sich hiernach als Dienstvergehen im Sinne der §§ 54 Satz 3, 77 Abs. 1 Satz 2 BBG, wie schon das Bundesdisziplinargericht im Ergebnis zutreffend festgestellt hat.

4.

Das hiernach für den Senat bindend festgestellte Dienstvergehen hat nicht unerhebliches Gewicht.

a)

Das gilt in besonderem Maße für die dem Beamten zur Last gelegte Urkundenfälschung. Die Bewahrung der Rechtsordnung in ihrer Gesamtheit ist den Beamten anvertraut. Zu den wesentlichen Grundlagen der Rechtsordnung gehört, wie der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen hat, ein möglichst einwandfreier und von sachfremden Einflüssen ungetrübter Rechtsverkehr. Die Echtheit und inhaltliche Unantastbarkeit von Urkunden, namentlich von öffentlichen Urkunden, ist für die Aufrechterhaltung eines geordneten Rechtsverkehrs von besonderer Bedeutung, und Beamte, die sich gegen diesen Teil der Rechtsordnung in schwerwiegender Weise vergehen, erschüttern daher das Vertrauen in ihre persönliche Integrität in besonders bedeutsamer Weise. Zugleich beeinträchtigen sie in hohem Maße ein ungestörtes und reibungsloses gesellschaftliches Leben und - bei der Verfälschung von öffentlichen Urkunden - auch die Effektivität der öffentlichen Verwaltung. Damit setzen sie das Ansehen der Beamtenschaft und ihrer selbst in besonders bedeutsamer Weise herab. Das gilt namentlich für Beamte, die als Postzusteller selbst öffentliche Urkunden herzustellen haben.

b)

Demgegenüber bleibt die dem Beamten zugleich zur Last zu legende versuchte Steuerhinterziehung an disziplinarer Bedeutung zurück. Das gilt nicht nur mit Rücksicht darauf, daß eine solche Straftat, wie der Senat schon in anderem Zusammenhang hervorgehoben hat, in weiten Kreisen der Bevölkerung nicht in demselben Maße mißbilligt wird, wie Straftaten anderer Art gegen Staat und Gesellschaft. Die durch solchen Zeitgeist verursachte Minderung des Unrechtsbewußtseins insbesondere im Bereich der Steuerstraftaten hat auch vor der Beamtenschaft nicht halt gemacht. Hier kommt noch hinzu, daß der Beamte nach seiner unwiderlegten Einlassung seiner Schwiegermutter tatsächlich 1.200 und nicht nur 200 DM zur Verfügung gestellt hatte, so daß er davon ausgehen konnte, einen Steuerausgleichsanspruch in dieser Höhe materiell zu haben. Dieser Umstand mag sein Unrechtsbewußtsein insoweit noch in besonderem Maße gemindert haben.

c)

Angesichts der Bedeutung, die öffentliche Urkunden für den Rechtsverkehr haben, und der Tatsache, daß der Beamte selbst in seiner dienstlichen Tätigkeit ständig mit öffentlichen Urkunden zu tun hat, sie sogar selber herzustellen hat, kommt dem Dienstvergehen insgesamt trotz der erörterten Milderungsgründe ein so erhebliches Gewicht zu, daß nur eine dem förmlichen Verfahren vorbehaltene und auf bestimmte Dauer auf seinen Handlungswillen einwirkende Disziplinarmaßnahme geeignet erscheint, das disziplinare Ziel der Erziehung zu künftigem pflichtgetreuem Verhalten zu erreichen. Der Senat hält auch angesichts der wirtschaftlichen Verhältnisse des Beamten unter Berücksichtigung dieser Umstände eine Gehaltskürzung von einem Zwanzigstel auf die Dauer eines Jahres für geboten und ausreichend.

5.

Der Senat ist an der Verhängung dieser Disziplinarmaßnahme durch § 14 BDO gehindert.

Nach dieser Vorschrift darf eine Gehaltskürzung neben einer wegen desselben Sachverhalts verhängten gerichtlichen Strafe nur ausgesprochen werden, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten und das Ansehen des Beamtentums zu wahren. Wie das Bundesdisziplinargericht zutreffend hervorgehoben hat, gibt diese Vorschrift nur ausnahmsweise zur zusätzlichen Disziplinierung bei einer Bestrafung im sachgleichen Strafverfahren Raum. Sie kann jedoch nur angewendet werden auf disziplinare Sachverhalte, die in ihrer Gesamtheit Gegenstand strafgerichtlicher Verurteilung waren. Das ist hier der Fall. Durch den schon bei Herstellung der falschen Urkunde ausschließlich auf ihren späteren Gebrauch zum Zwecke der Steuerhinterziehung gerichteten Vorsatz werden im gegebenen Fall die beiden Sachverhalte der Herstellung einer falschen Urkunde und ihres späteren Gebrauchs zum Zwecke der Steuerhinterziehung in der Weise zu einer natürlichen Handlungseinheit verbunden, daß sie sich als ein einheitlicher historischer Geschehensablauf darstellen. In diesem Fall umfaßt die strafgerichtliche Verurteilung wegen des Herstellens einer unrichtigen Urkunde auch ihren späteren Gebrauch zum Zwecke der von Anfang an geplanten Steuerhinterziehung. Die Strafklage der Strafprozeßordnung ist damit in dem Sinne verbraucht, daß neben dem Gebrauchmachen von der gefälschten Urkunde auch der darin zum Ausdruck kommende in Tateinheit hierzu stehende Versuch einer Steuerhinterziehung nicht erneut Gegenstand strafgerichtlicher Verurteilung werden darf. Anders als in den Fällen, in denen ein einheitlicher Lebensvorgang nur teilweise unter Strafe gestellt ist, so etwa strafrechtlich wertfreier Alkoholgenuß im Dienst mit nachfolgender strafbarer Trunkenheitsfahrt, stände hier der wegen des einheitlichen historischen Geschehensablaufs eingetretene Verlust des staatlichen Sanktionsanspruchs jedenfalls aus dem Gesichtspunkt mangelnder Sachverhaltsidentität einer zusätzlichen disziplinaren Reaktion nicht im Wege.

6.

Eine solche kommt hier jedoch nicht in Betracht, weil sie nicht zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Dieses Erfordernis ist, wie der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung zum Ausdruck gebracht hat, auch bei außerdienstlichen Pflichtverletzungen mit starkem dienstlichem Bezug grundsätzlich nur gegeben, wenn konkrete Umstände die Befürchtung rechtfertigen, der Beamte werde der wegen desselben Sachverhalts gegen ihn verhängten Kriminalstrafe keinen Einfluß auf seine künftige Lebensgestaltung einräumen. An dieser Voraussetzung fehlt es hier: Der Beamte ist bisher weder strafgerichtlich noch disziplinar aufgefallen. Er gilt als gewissenhaft und fleißig, er bringt gute dienstliche Leistungen und hat auch sonst seine Lebensgestaltung von negativen Einflüssen freigehalten. Die gegen ihn verhängte Kriminalstrafe ist bei seinen wirtschaftlichen Verhältnissen spürbar. Die Straftat und die dadurch gegen ihn verursachten Verfahren haben sich auf seinen beruflichen Werdegang womöglich auch dadurch ausgewirkt, daß er trotz guter dienstlicher Führung und Leistung seit 1971 nicht mehr befördert worden ist. Auch hatten Straf- und Disziplinarverfahren für sich allein bereits läuternde Wirkung auf den Beamten: Der Inhalt seiner Eingaben zeigt Einsicht in die Unrechtmäßigkeit seines Verhaltens und aufrichtige Reue. Der erkennende Senat zweifelt deshalb nicht daran, daß der Beamte sich die Kriminalstrafe allein schon zur ausreichenden Warnung vor - seine Stellung als Beamter gefährdenden - künftigen ähnlichen oder anderen Pflichtverletzungen gereichen lassen wird. Einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme bedarf es daher nicht.

7.

Die Ausführungen des Bundesdisziplinargerichts in dem angefochtenen Urteil geben Anlaß zu folgenden weiteren Bemerkungen:

Die Rechtsauffassung des Bundesdisziplinargerichts, durch disziplinare Ahndung des Vorwurfs der versuchten Steuerhinterziehung werde im gegebenen Fall dem Rechtsgedanken des Verbots der Schlechterstellung nach §§ 331 Abs. 1, 358 Abs. 2, 373 Abs. 2 StPO in Verbindung mit § 25 BDO entgegengewirkt, ist nicht überzeugend; denn das Verbot der Schlechterstellung besteht nicht im Verhältnis des Disziplinarrechts zum Strafrecht. Wie der Senat in ständiger Rechtsprechung immer wieder zum Ausdruck gebracht hat, sind die Ziele beider Rechtseinrichtungen voneinander verschieden: Während das Strafrecht dazu dient, an der Allgemeinheit begangenes Unrecht auszugleichen, ist es Zweck des Disziplinarrechts, anhand der Persönlichkeit des Beamten die Frage zu entscheiden, ob er für den öffentlichen Dienst noch tragbar ist oder ob, falls dies der Fall ist, seine Erziehung zu pflichtgetreuem Verhalten geboten erscheint. Schon aus diesem Grunde kann eine Disziplinarmaßnahme im Verhältnis zu der wegen desselben Sachverhalts ergangenen strafgerichtlichen Sanktion nicht unter dem Blickwinkel der Schlechter- oder Besserstellung gewertet werden.

Unzutreffend sind schließlich die Darlegungen des Bundesdisziplinargerichts darüber, daß der Tatbestand von § 370 Abs. 4 Satz 3 Abgabenordnung ohne strafrechtliche und disziplinare Relevanz sei. Das ist schon deshalb unrichtig, weil die Abgabenordnung den Tatbestand ausdrücklich mit Strafe bedroht. Auch sonst gilt strafrechtlich der Grundsatz, daß die Durchsetzung eines materiell existierenden, aber auf andere Weise formell nicht durchsetzbaren Anspruchs mit gefälschten Beweismitteln als Betrug strafbar bleibt. Das gilt erst recht für das Disziplinarrecht. Wie oben ausgeführt, ist der Versuch eines insbesondere selbst mit der Herstellung öffentlicher Urkunden betrauten Beamten, den Staat durch gefälschte Urkunden zur Gewährung sonst nicht durchsetzbarer Vergünstigungen zu veranlassen, eine nicht unerhebliche Pflichtverletzung.

8.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 116 Abs. 1 BDO.