Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.10.1986, Az.: BVerwG 6 A 2.84

I.

Der Kläger steht als Oberregierungsrat im Dienst des Bundesnachrichtendienstes (BND). Mit Verfügung des BND vom 16. August 1983 wurde er unter Zusage der Umzugskostenvergütung an den derzeitigen Dienstort umgesetzt. Die von dem Kläger hiergegen erhobene Anfechtungsklage wies das erkennende Gericht durch Urteil vom 18. September 1985 - BVerwG 2 A 5.83 - ab. Am 28. September 1984 hat er seine Wohnung am bisherigen Dienstort gekündigt. Ab 13. März 1985 bewohnte er dort mit seiner Ehefrau, die am bisherigen Dienstort als diplomierte Dokumentarin berufstätig war, eine kleine Mietwohnung als Hauptwohnung. Im September 1985 zog der Kläger an seinen neuen Dienstort um. Seine Ehefrau ist dort seit Anfang 1986 beim Deutschen Patentamt tätig.

Der Kläger erhielt für seine ursprüngliche Wohnung an dem bisherigen Dienstort einen Mietzuschuß. Außerdem wurde ihm von seinem Dienstantritt am neuen Dienstort an (ab 8. November 1983) Trennungsgeld gewährt. Mit Schreibem vom 21. Dezember 1983 bot Ihm der BND dort im Rahmen der Wohnungsfürsorge eine 3-Zimmer-Wohnung zu einem Nettomietpreis von monatlich 500 DM an, wobei als Bezugsdatum der 1. Februar 1984 genannt wurde. Der Kläger lehnte jedoch den Bezug dieser Wohnung wegen zu großer Entfernung von der Dienststelle, wegen unzumutbarer Lärmbelästigung, zu hoher Miete und zu kurzfristiger Terminsetzung ab. Der BND hielt diese Ablehnungsgründe für nicht gerechtfertigt und stellte mit Verfügung vom 26. Januar 1984 die Zahlung des Trennungsgeldes sowie des Mietzuschusses für die Wohnung am bisherigen Dienstort ab 1. Februar 1984 ein. Nachdem sich ergeben hatte, daß die angebotene Wohnung erst zum 1. März 1984 bezogen werden konnte, wurden Trennungsgeld und Mietzuschuß bis zu diesem Zeitpunkt weiterbewilligt. Ein Antrag des Klägers, ihm gemäß § 2 Abs. 2 TGVüber den 1. März 1984 hinaus Trennungsgeld zu gewähren, weil er aus zwingenden persönlichen Gründen an einem Umzug gehindert sei, lehnte der BND durch Bescheid vom 12. April 1984 ab. Die Widersprüche des Klägers gegen diese Bescheide blieben ohne Erfolg.

Der Kläger hat daraufhin beim erkennenden Gericht Klage erhoben.

Er beantragt,

Zur Begründung trägt er vor:

Die Klage richte sich nicht gegen die Feststellung der Beklagten, der Wohnungsmangel am neuen Dienstort sei am 1. März 1984 behoben gewesen. Die Beklagte sei jedoch zur Weiterzahlung von Trennungsgeld verpflichtet, weil seine Ehefrau aus zwingenden Gründen vorübergehend nicht an den neuen Dienstort habe umziehen können. Dies folge allerdings nicht schon aus der Berufstätigkeit seiner Ehefrau am bisherigen Dienstort. Es hätten - abgesehen von der Einhaltung der Kündigungsfrist - keine beruflichen Verpflichtungen oder sonstige Bindungen bestanden, die sie daran gehindert hätten, vom bisherigen Dienstort wegzuziehen. Es habe aber damals damit gerechnet werden müssen, daß seine Ehefrau wegen ihres Lebensalters und ihrer Schwerbehinderteneigenschaft aufgrund einer im Kindesalter erlittenen Kinderlähmung bei einem Umzug für den Rest ihres Lebens arbeitslos bleiben würde. Trotz umfangreicher Bemühungen sei es ihr bis Ende März 1984 nicht gelungen, an dem neuen Dienstort oder in dessen Umgebung eine angemessene Tätigkeit in ihrem Beruf als Fachdokumentarin zu finden. Für seine Ehefrau stelle die berufliche Tätigkeit einen besonders wichtigen Lebensinhalt dar. Um eine dauernde, womöglich lebenslange Arbeitslosigkeit zu vermeiden, habe sie die gemeinsame Wohnung am bisherigen Dienstort vorübergehend beibehalten müssen. Wegen der Besonderheiten des bisherigen Dienstortes und der Flugkostenzuschußregelung sei auch nicht ein Umzug an den neuen Dienstort mit Begründung einer Zweitwohnung am bisherigen Dienstort möglich gewesen. Das Umzugshindernis habe nur vorübergehenden Charakter gehabt, da es mit dem Tag entfallen wäre, an dem seine Ehefrau am neuen Dienstort einen Arbeitsplatz finden würde. Das Trennungsgeld werde nicht zum Ausgleich für eine möglicherweise lebenslange Arbeitslosigkeit der Ehefrau begehrt; es habe vielmehr eine solche Arbeitslosigkeit dadurch vermieden werden sollen, daß sie die Stellensuche aus ungekündigter Anstellung betreiben konnte.

Die Beklagte habe demnach durch die Ablehnung der Weiterzahlung des Trennungsgeldes von dem ihr gesetzlich eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die ihr obliegende Fürsorgepflicht verletzt. Außerdem verstoße die angefochtene Verfügung gegen Art. 6 Abs. 1 GG, da er damals bei einem Umzug nur noch gelegentlich mit seiner Ehefrau hätte zusammenleben können. Dadurch sei der Bestand seiner Ehe gefährdet gewesen.

Die Einstellung der Gewährung des Mietzuschusses sei ebenfalls rechtswidrig. Zweck der Mietzuschußsonderregelung des BND - MZSR - sei nicht nur die Einsparung von Trennungsgeld. Die Gewährung von Mietzuschüssen stelle vielmehr eine Maßnahme der Wohnungsfürsorge dar. Zwar könne nach Ziff. 3.3.5 d MZSR die Zahlung des Mietzuschusses eingestellt werden, wenn ein Mietzuschußempfänger den Bezug einer ihm angebotenen der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegenden Wohnung ohne ausreichenden Grund ablehnt. Diese Voraussetzungen seien hier nicht gegeben, weil ein vorübergehendes Umzugshindernis im Sinne des Bundesumzugskostengesetzes als ausreichender Grund anzusehen sei. Im übrigen sei die Weiterzahlung des Mietzuschusses auch aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes geboten, da bei der Anmietung der Wohnung am bisherigen Dienstort weitgehende dienstliche Auflagen hätten beachtet werden müssen.

Die Beklagte beantragt,

II.

Die - zulässige - Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung von Trennungsgeld und Mietzuschuß für den Zeitraum vom 1. März 1984 bis zum 12. März 1985 nicht zu.

1.

Für die rechtliche Beurteilung des Anspruchs auf Trennungsgeld sind § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Umzugskostenvergütung und das Trennungsgeld für die Bundesbeamten, Richter im Bundesdienst und Soldaten (Bundesumzugskostengesetz - BUKG -) in der Fassung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1629) und § 2 Abs. 2 der Verordnung über das Tennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV -) vom 22. November 1973 (BGBl. I S. 1715) maßgebend. Nach diesen Vorschriften erhält ein Beamter, der aus dienstlichen Gründen an einen anderen Ort als den bisherigen Dienstort versetzt worden ist und dem die Umzugskostenvergütung zugesagt worden ist, ein Trennungsgeld, sofern er uneingeschränkt umzugswillig, aus zwingenden persönlichen Gründen aber vorübergehend gehindert ist, an den neuen Dienstort umzuziehen. Der Versetzung aus dienstlichen Gründen steht die nicht nur vorübergehende Zuteilung des Beamten aus dienstlichen Gründen zu einem Teil der Beschäftigungsbehörde gleich, der an einem anderen Ort als dem bisherigen Dienstort und dem Wohnort untergebracht ist (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b TGV). Der Kläger ist mit Wirkung vom 1. November 1983 unter Zusage der Umzugskostenvergütung an den derzeitigen Dienstort umgesetzt worden. Da der Wohnungsmangel dort am 1. März 1984 behoben war, steht ihm Trennungsgeld für die folgende Zeit nur dann zu, wenn er vorübergehend aus einem zwingenden persönlichen Grund an einem Umzug gehindert war. Das ist jedoch nicht der Fall.

Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits wiederholt dargelegt, daß die Gewährung von Trennungsgeld an die durch die Versetzung "erzwungene" getrennte Haushaltsführung anknüpft und in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn sowie in der Billigkeit wurzelt (BVerwGE 41, 84 <87>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72] = DÖV 1973, S. 499). Die Zahlung von Trennungsgeld ist daher nur insoweit gerechtfertigt, als sie als ein Gebot der an der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu orientierenden Billigkeit gelten kann. Dabei haben die Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit zugleich Begrenzungscharakter (BVerwGE 41, 84 <87>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72];  44, 72 <78>[BVerwG 07.09.1973 - VII C 2/70];  54, 248 <254>[BVerwG 03.08.1977 - VIII C 6/76];  66, 1 <2>[BVerwG 16.06.1982 - 6 C 70/79]; Urteile vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugkosten Nr. 63 = ZBR 1976, 184>, vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - <Buchholz a.a.O. Nr. 76> und vom 16. Juni 1982 - BVerwG 6 C 111.79 - <Buchholz a.a.O. Nr. 94 = DÖV 1983, 158>). Hieraus folgt, wie das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls schon verschiedentlich festgestellt hat, daß die Gewährung von Trennungsgeld grundsätzlich nur dann und insoweit geboten ist, als die getrennte Haushaltsführung durch eine dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme geprägt ist. Das aber ist unmittelbar nur dann der Fall, wenn der Beamte durch Wohnungsmangel am neuen Dienstort am Umzug verhindert ist (Urteil vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - <a.a.O.> m.w.N.).

Die Begrenzungsfunktion der Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit gewinnt, wie der erkennende Senat insbesondere in BVerwGE 41, 84 <87>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72] hervorgehoben hat, in dem Maß an Gewicht, in dem die getrennte Haushaltsführung nicht entscheidend auf der Versetzung als einer dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnenden Maßnahme, sondern auf Umständen beruht, die ihre Ursache im Bereich des Beamten haben (ebenso BVerwGE 44, 72 <78>[BVerwG 13.09.1973 - II C 13/73]). § 2 Abs. 2 Satz 1 TGV stellt sich aus dieser Sicht gesetzessystematisch als eine Vorschrift dar, die Ausnahmelagen regeln soll und dementsprechend eng auszulegen ist (so auch der gemäß § 93 a Abs. 3 BVerfGG ergangene Beschluß des BVerfG vom 29. April 1976 - 2 BvR 321/76 -). Die dem Umzug im persönlichen Bereich des Beamten vorübergehend entgegenstehenden Hindernisse sind daher nur dann als "zwingend" im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, wenn sie über die mit jedem Orts- und Wohnungswechsel verbundenen Schwierigkeiten in der Umstellung der persönlichen Verhältnisse des Beamten und seiner Ehefrau nach Eigenart und Gewicht deutlich hinausgehen. Aber selbst wenn das der Fall ist, sind die Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungsgeld noch nicht ohne weiteres erfüllt. Denn nicht jedes derart begründete Umzugshindernis verpflichtet den Dienstherrn, die trotz Bereitstehens einer Wohnung am neuen Dienstort weiter entstehenden Mehrkosten der getrennten Haushaltsführung durch die Gewährung von Trennungsgeld auszugleichen. Ein solcher Ausgleich ist vielmehr nur gerechtfertigt, aber auch geboten, wenn das in der persönlichen Sphäre des Beamten liegende zwingende Umzugshindernis aus Umständen erwachsen ist, die der Dienstherr im Rahmen der ihm gegenüber dem Beamten und dessen Familie obliegenden Fürsorge nicht außer acht lassen darf. Das ist dann der Fall, wenn ein sofortiger Umzug den Beamten in eine Zwangslage versetzen würde, die er und seine Familienangehörigen nicht zu vertreten haben und in der ein Ortswechsel zu Belastungen für ihn oder einen Familienangehörigen führen würde, deren Hinnahme vom Dienstherrn billigerweise nicht erwartet werden kann (vgl. Urteil vom 16. Juni 1982 - BVerwG 6 C 111.79 - <a.a.O.>).

Bei Anwendung dieser Grundsätze entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 41, 84 <88>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72];  44, 72 <79>[BVerwG 07.09.1973 - VII C 2/70]), daß freiwillig eingegangene berufliche Verpflichtungen und sonstige Bindungen der Ehefrau des Beamten grundsätzlich nicht zu einer derartigen, von ihr nicht zu vertretenden und vom Dienstherrn im Rahmen seiner Fürsorgepflicht bei der Bewilligung des Trennungsgeldes zu berücksichtigenden Belastung führen, gleichviel aus welchen Motiven die Ehefrau einen Beruf ausübt oder eine andere Bindung an den bisherigen Wohnort eingegangen ist. Denn sie werden stets auch durch wirtschaftliche oder andersgeartete Eigeninteressen bestimmt oder doch mitbestimmt, auf die Bedacht zu nehmen die an der Fürsorgepflicht orientierte Billigkeit dem Dienstherrn nicht gebietet. Geschähe das dennoch, würden Sinn und Zweck des Trennungsgeldes verändert; denn die Berücksichtigung beruflicher oder sonstiger ortsbezogener Bindungen der Ehefrau des Beamten als in der Person des Beamten bestehende "zwingende" Umzugshindernisse läge - ungeachtet ihrer Bedeutung im Einzelfall - gänzlich außerhalb der Zweckbestimmung des Trennungsgeldes. So ist insbesondere anerkannt, daß es sich nicht um einen dem Umzug entgegenstehenden Grund handelt, der billigerweise die Übernahme der Mehrkosten durch den Dienstherrn gebietet, wenn sich die Ehefrau des Beamten nur unter Einhaltung einer Kündigungsfrist aus dem Arbeitsverhältnis lösen kann und deshalb der Umzug verzögert wird (vgl. Urteile vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - <a.a.O.> und vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - <a.a.O.>). Dasselbe gilt für den Fall, daß die Ehefrau des Beamten im Zeitpunkt seiner Versetzung eine Einrichtung des zweiten Bildungsweges mit dem Ziel besuchte, die Hochschulreife zu erlangen (Urteil vom 16. Juni 1982 - BVerwG 6 C 111.79 - <a.a.O.>).

Damit kann auch nicht der Umstand, daß es der Ehefrau des Klägers vor dem - hier maßgebenden - Zeitpunkt der Beziehbarkeit der angebotenen Wohnung nicht gelungen ist, am neuen Dienstort oder in dessen Umgebung eine angemessene Tätigkeit in ihrem Beruf als Fachdokumentarin zu finden, als ein im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 TGV zwingendes und daher vom Dienstherrn zu beachtendes Umzugshindernis angesehen werden. Dabei geht der Senat mit dem Kläger davon aus, daß die berufliche Tätigkeit für seine Ehefrau wegen ihres Lebensalters und ihrer Schwerbehinderteneigenschaft ein wichtiger Lebensinhalt bedeutet und eine dauernde Arbeitslosigkeit sie besonders belasten würde. Es mag auch sein, daß eine Stellensuche der Ehefrau am neuen Dienstort bei ungekündigter Anstellung größere Erfolgsaussichten versprach. Dennoch sind diese Schwierigkeiten dem Bereich der freien persönlichen Lebensgestaltung der Ehefrau des Klägers zuzuordnen, die im Verhältnis zum Dienstherrn allein der Kläger zu vertreten hat und deren Folgen nicht dem Dienstherrn zuzurechnen sind. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet es nicht, zur Vermeidung einer der Ehefrau des Beamten am neuen Dienstort drohenden Arbeitslosigkeit Trennungsgeld zu gewähren. Davon abgesehen war die Ehefrau des Klägers nicht gezwungen, am neuen Dienstort mit ihm eine Wohnung zu beziehen. Sie konnte vielmehr - wie es offenbar auch geschehen ist - ihre Berufstätigkeit am bisherigen Dienstort bei getrennter Haushaltsführung fortführen. Der Kläger kann nur nicht verlangen, daß der Dienstherr durch Zahlung von Trennungsgeld die Mehrkosten dafür übernimmt, daß wegen der Berufstägigkeit der Ehefrau eine getrennte Haushaltsführung erforderlich ist. Die dadurch entstehenden Kosten sind von dem Kläger zu tragen, auch wenn durch die dienstliche Anordnung der Beklagten bei Reisen an den bisherigen Dienstort Flugzeugbenutzung vorgeschrieben ist und die dadurch entstehenden Mehrkosten lediglich zu einem geringen Teil von der Beklagten übernommen werden.

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann dahinstehen, ob - wie die Beklagte meint - bei der Versetzung eines Beamten von seiner Ehefrau "Flexibilität" verlangt werden kann und ob sie ihre Berufswünsche in dem Maß "zurückzuschrauben" hat, wie dies von jedem Arbeitnehmer, dem Arbeitslosigkeit droht, zu erwarten ist. Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, daß sie der Ehefrau des Klägers im eigenen Bereich und am neuen Dienstort - allerdings unter Abstrichen vom bisherigen beruflichen Tätigkeitsfeld - die Übernahme als Angestellte in den öffentlichen Dienst angeboten habe. Nachdem ein Dienstposten frei geworden sei, der finanziell dem bisherigen Einkommen der Ehefrau des Klägers entsprochen habe und auf dem genau diejenige Tätigkeit zu verrichten gewesen sei, für die sie ursprünglich ausgebildet worden sei (staatlich geprüfte Chemotechnikerin), habe sie das Angebot aus in ihrer Person liegenden Gründen abgelehnt. Ob diese Darstellung, der der Kläger widersprochen hat, richtig ist, braucht nicht geklärt zu werden. Denn der Dienstherr ist aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht jedenfalls nicht gehalten, im Falle der Versetzung eines Beamten zur Vermeidung einer Arbeitslosigkeit der Ehefrau dieser einen ihrer bisherigen beruflichen Tätigkeit entsprechenden Arbeitsplatz anzubieten.

Diese Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 1 TGV widerspricht entgegen der Auffassung des Klägers nicht dem Grundrecht aus Art. 6 Abs. 1 GG. Eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung, Ehe und Familie zu schützen, kommt nur in Betracht, wenn eine Gesetzesbestimmung oder deren Auslegung wirtschaftliche oder andere Nachteile gerade mit der Familie verbindet (vgl. BVerfGE 28, 104 <112>[BVerfG 18.03.1970 - 1 BvR 498/66]). Die Gewährung von Trennungsgeld knüpft jedoch, wie ausgeführt, an die durch die Versetzung "erzwungene" getrennte Haushaltsführung an. Es kann daher auch nicht von Verfassungs wegen verlangt werden, daß sich das Trennungsgeld an den beruflichen Interessen der Ehefrau des Beamten ausrichtet. Die Aufgabe des Staates, Ehe und Familie zu fördern, geht nicht so weit, daß der Staat gehalten wäre, von der Familie jede sie treffende finanzielle Belastung fernzuhalten (BVerfGE 23, 258 <264>[BVerfG 07.05.1968 - 1 BvR 133/67];  28, 104 <113>[BVerfG 10.03.1970 - 2 BvQ 1/70]; BVerwGE 41, 84 <88>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72];  44, 72 <79, 80>[BVerwG 13.09.1973 - II C 13/73]). Das gilt jedenfalls dann, wenn diese Belastung - wie hier - weitgehend vom Verhalten der Betroffenen selbst abhängt oder die Folge ihres eigenen Verhaltens ist.

2.

Zu Recht hat die Beklagte auch die Zahlung von Mietzuschuß für die Zeit nach Beziehbarkeit der dem Kläger am neuen Dienstort angebotenen Wohnung eingestellt.

Nach Nr. 1.1 der von der Beklagten erlassenen Mietzuschußsonderregelung in der Fassung vom 1. September 1983 - MZSR - kann für bestimmte ihrer Mitarbeiter das Beschaffen einer Wohnung durch Bewilligung eines Finanzierungsbeitrages erleichtert werden, wenn Wohnungen, die der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegen, in angemessener Frist nicht zur Verfügung stehen oder aus dienstlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Dieser Finanzierungszuschuß kann u.a. in einem laufenden Mietzuschuß bestehen. Nach Nr. 3.3.5 d MZSR wird jedoch die Zahlung des Mietzuschusses eingestellt, wenn ein Mietzuschußempfänger den Bezug einer ihm angebotenen, der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegenden Wohnung ohne ausreichenden Grund ablehnt. Die Zahlung muß zu dem Zeitpunkt eingestellt werden, zu dem die angebotene Wohnung hätte bezogen werden können.

Der Begriff des "ausreichenden Grundes" in Nr. 3.3.5 d MZSR wird in den Richtlinien nicht näher erläutert. Für seine Auslegung muß maßgebend sein, daß die Mietzuschußsonderregelung in engem Zusammenhang mit den Vorschriften über die Gewährung von Trennungsgeld steht und die Zahlung des Mietzuschusses auch den Zweck hat, Trennungsgeld einzusparen. Ein Mitarbeiter der Beklagten, der angesichts seiner Verwendung für die Gewährung eines Mietzuschusses in Betracht kommt, kann demnach, soweit die angebotene Wohnung für ihn und seine Familie angemessen ist, die Ablehnung der Wohnung nur damit begründen, daß dem Umzug vorübergehend ein zwingendes persönliches Umzugshindernis entgegensteht. Ein derartiges Umzugshindernis ist jedoch im vorliegenden Fall nicht gegeben.

Der Kläger kann die Weiterzahlung des Mietzuschusses für die Zeit bis zu seinem Umzug auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes verlangen. Es ist zwar richtig, daß der Kläger die Wohnung am bisherigen Dienstort unter erhöhten Sicherheitsrücksichten anmieten mußte und er deshalb nicht auf preisgebundenen Wohnraum zurückgreifen konnte. Zum Ausgleich dieser Belastung hat ihm die Beklagte einen Mietzuschuß gewährt, der höher war als an anderen Dienstorten. Diese besondere Förderung mußte jedoch zu dem Zeitpunkt entfallen, an dem der Kläger an dem neuen Dienstort eine ihm angemessene und zumutbare Wohnung beziehen konnte. Wenn der Kläger das Mietverhältnis am bisherigen Wohnort im Hinblick auf die berufliche Tätigkeit seiner Ehefrau dennoch zunächst beibehalten hat, hat er dies selbst zu vertreten.

Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.