I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die beklagte B... befugt war, die Zulassung einer von der Klägerin verlegten Druckschrift zum Postzeitungsdienst zu widerrufen. Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die Klägerin verlegt die Druckschrift "s..." mit dem Untertitel "Die internationale Fachzeitschrift für den Sportfachhandel". Diese wird vom Verband Deutscher Sportgeschäfte e.V. (VDS) herausgegeben, als dessen "offizielles Organ" sie dient. Ferner enthält sie die "offiziellen Mitteilungen" des Verbandes der Sportartikelerzeuger und Sportausrüster Österreichs (VSSÖ).

Im März 1976 widerrief die Beklagte die Zulassung zum Postzeitungsdienst. Den Widerspruch der Klägerin wies sie nach einer Auswertung der Hefte Nr. 5 und 9/1976 als unbegründet zurück.

Die Klage, mit der die Klägerin die Aufhebung der angefochtenen Bescheide der Beklagten begehrte, war ebenso wie ihre Berufung ohne Erfolg. Im Urteil des Berufungsgerichts ist ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, ob die positiven Zulassungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 oder Abs. 3 der Postzeitungsordnung (PostZtgO) erfüllt seien; denn die Druckschrift lasse durch ihre inhaltliche Gestaltung erkennen, daß sie herausgegeben werde, um den geschäftlichen Interessen von Unternehmen unmittelbar oder mittelbar zu dienen. Sie unterfalle damit dem Ausschlußtatbestand des § 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO. Wie sich aus den beiden vorliegenden Heften des Jahres 1976 ergebe, sei der erkennbare unmittelbare Herausgabezweck - außerhalb der Werbeanzeigen, die in diesem Zusammenhang nicht zu berücksichtigen seien - in erster Linie die Unterrichtung des Sportfachhandels über die Angebote der Sportartikelindustrie, über die Neuheiten auf diesem Markt und die modischen Trends. Diese Informationen dienten zumindest mittelbar den geschäftlichen Interessen der Herstellerfirmen, die mit ihren Artikeln vorgestellt würden. Sollte dies nach den Vorstellungen des Herausgebers aber nicht der Zweck der Zeitschrift sein, so sei jedenfalls beabsichtigt, den Sportartikelfachgeschäften für ihre Geschäftsdispositionen verwertbare Informationen zu liefern und damit deren geschäftlichen Interessen zu dienen. § 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO setze nicht voraus, daß die Druckschrift im Interesse von Hersteller- oder Vertriebsfirmen herausgegeben werde. Die Vorschrift komme vielmehr auch dann zum Zuge, wenn - wie hier - die geschäftlichen Interessen des Abonnenten oder Käufers der Zeitschrift als Unternehmen bewußt angesprochen würden.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung der §§ 5 Abs. 1 und 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO. Sie führt aus, die Auffassung des Berufungsgerichts, der Ausschlußtatbestand des § 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO sei erfüllt, weil die Herausgabe der Zeitschrift den geschäftlichen Interessen der Sportartikelfachgeschäfte dienen solle, widerspreche der bisherigen Rechtsprechung. Sie rechtfertige sich nicht durch die Neufassung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO, denn hierdurch sei eine materielle Inhaltsänderung nicht eingetreten. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei bisher ausschließlich auf die Herstellerseite abgestellt worden. Danach sei § 6 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO restriktiv auszulegen. Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift seien nur solche, über die berichtet werde, hier also nur Hersteller, nicht auch solche, denen berichtet werde, also die Bezieher der Zeitschrift. Denn § 5 Abs. 1 PostZtgO lasse auch die Unterrichtung über Fachfragen zu; jede Unterrichtung über Fachfragen diene aber zwangsläufig auch den geschäftlichen Interessen derjenigen, die unterrichtet werden. Wenn es auf die geschäftlichen Interessen der Bezieherseite ankäme, könnte keine Fachzeitschrift mehr im Postzeitungsdienst vertrieben werden, obwohl in § 5 Abs. 1 PostZtgO Fachzeitschriften ausdrücklich erwähnt seien.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zu Recht bestätigt, denn der Widerruf der Zulassung der Druckschrift "..." zum Postzeitungsdienst ist rechtmäßig.

Die Klägerin erstrebt die Aufhebung des Widerrufsbescheides der Beklagten vom 12. März 1976, eines gestaltenden Verwaltungsaktes, und des Widerspruchsbescheides vom 18. November 1976. Maßgeblich für die Beurteilung ihres Begehrens ist deshalb, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides. Rechtsgrundlage dieses Bescheides ist die Postzeitungsordnung vom 10. Juli 1970 (BGBl. I S. 1068) - PostZtgO -. Die Änderung durch die Verordnung vom 26. Februar 1974 (BGBl. I S. 436) betrifft eine für den vorliegenden Fall nicht einschlägige Bestimmung und kann hier außer Betracht bleiben. Gegen die Rechtsgültigkeit der Postzeitungsordnung bestehen keine Bedenken (vgl. die Ausführungen in demSenatsurteil vom 6. Oktober 1967 - BVerwG 7 C 142.66 - BVerwGE 28, 36 = Buchholz 442.04 PostVerwG Nr. 1 = Archiv PF 1968, 213 = DVBl. 1968, 181 = DÖV 1968, 174 zu der Postzeitungsordnung vom 28. Mai 1963, BGBl. I S. 373; für die hier maßgebliche Fassung der Postzeitungsordnung gilt insoweit nichts anderes).

Die Zulassung der Druckschrift "s..." zum Postzeitungsdienst konnte gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 PostZtgO widerrufen werden, weil sie im hier maßgeblichen Zeitpunkt die Voraussetzungen für die Zulassung nicht erfüllte. Sie entsprach in ihrer inneren Gestaltung (§ 2 Abs. 2 PostZtgO) nämlich nicht den Vorschriften des § 5 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 PostZtgO. Diese Vorschriften stehen in einem engen inneren Zusammenhang. Während in § 5 Abs. 1 bis 4 die Voraussetzungen aufgeführt sind, unter denen eine Druckschrift (§ 5 Abs. 5) eine Zeitung oder Zeitschrift im Sinne der Postzeitungsordnung ist oder als Zeitung gilt, nennt § 6 Abs. 1 Merkmale, bei deren Vorliegen jene Voraussetzungen nicht gegeben sind. So muß nach § 5 Abs. 1 und 2 Herausgabezweck die Unterrichtung der Öffentlichkeit, hach § 5 Abs. 3 die Förderung der ideellen Ziele von Körperschaften sein. Ist der Herausgabezweck dagegen die Förderung geschäftlicher Interessen von Unternehmen, so fehlt es nicht nur an den positiven Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 bis 3, sondern es ist auch der - insoweit klarstellende - Ausschlußtatbestand des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 gegeben. Soweit § 6 Abs. 1 nicht - wie in Satz 2 Nr. 1 - ausdrücklich auf einen von § 5 abweichenden Herausgabezweck abstellt, sondern lediglich Merkmale aufführt, die indiziell auf geschäftliche Herausgabezwecke hinweisen (Nrn. 2 bis 4), enthält er die unwiderlegliche Vermutung, daß die Druckschrift jedenfalls nicht nur die in § 5 genannten Herausgabezwecke hat.

Entscheidend für die Frage, ob eine Druckschrift die Voraussetzungen für die Zulassung zum Postzeitungsdienst erfüllt, ist hiernach ihr Herausgabezweck. Da der Herausgabezweck der Druckschrift "s..." sich nicht darauf beschränkt, die ideellen Ziele des Verbandes Deutscher Sportgeschäfte e.V. bzw. der Verbandsmitglieder zu fördern und eine Zulassung nach § 5 Abs. 3 PostZtgO deshalb von vornherein ausscheidet, brauchte sich das Berufungsgericht nicht mit der Frage zu befassen, ob die Druckschrift den Charakter eines Vereinsblattes hat. Der Vortrag der Klägerin, daß weitaus die Mehrzahl der Bezieher nicht Mitglieder des Vereins sind, spricht allerdings gegen diesen Charakter. Die Klägerin hätte sich nur dann mit Erfolg gegen den Widerruf der Zulassung zur Wehr setzen können, wenn es sich bei der Druckschrift "s..." in dem für die Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt um eine Zeitschrift im Sinne des § 5 Abs. 2 PostZtgO gehandelt hätte. Das ist jedoch nicht der Fall.

§ 5 Abs. 2 PostZtgO verlangt mit seiner Bezugnahme auf Absatz 1, daß der Herausgabezweck die Unterrichtung der Öffentlichkeit ist. Dies darf nicht nur ein Zweck, sondern es muß der Zweck, d.h. der alleinige Zweck der Herausgabe sein. Daß die Unterrichtung der Öffentlichkeit der alleinige Herausgabezweck einer Zeitung oder Zeitschrift im Sinne des § 5 Abs. 1 und 2 PostZtgO sein muß, hat der erkennende Senat bereits in dem erwähnten Urteil vom 6. Oktober 1967, das noch auf der Grundlage der Postzeitungsordnung vom 28. Mai 1963 (BGBl. I S. 373) ergangen ist, hervorgehoben (BVerwGE 28, 36 [BVerwG 06.10.1967 - BVerwG VII C 142.66] [53]), obwohl der damals geltende Wortlaut diesen Zweck nicht ausdrücklich nannte. Da der Verordnungstext - seit der Verordnung zur Änderung der Postzeitungsordnung vom 6. August 1966 (BGBl. I S. 489) - die Unterrichtung der Öffentlichkeit nunmehr ausdrücklich als den Herausgabezweck bezeichnet, muß dies für die hier maßgebliche Rechtslage erst recht gelten. Es reicht demnach für die Zulassung zum Postzeitungsdienst nicht aus, daß eine Druckschrift auch der Information der Öffentlichkeit dienen soll. Wird mit der Herausgabe - neben dem Informationszweck - der Zweck verfolgt, geschäftliche Interessen von Unternehmen zu fördern, so gehört die Druckschrift nicht zu den Zeitungen oder Zeitschriften, die zum Postzeitungsdienst zugelassen werden können. Dieses schon aus der Auslegung des § 5 Abs. 1 PostZtgO folgende Ergebnis wird durch die - nicht abschließende - Aufführung von Merkmalen, die den geschäftlichen Herausgabezweck erkennen lassen, in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 PostZtgO bestätigt und verdeutlicht.

Nach den nicht angegriffenen, das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist Herausgabezweck der Druckschrift "s..." in erster Linie die Unterrichtung des Sportfachhandels über die Angebote der Sportartikelindustrie, über die Neuheiten auf dem Markt und über die modischen Trends. Dies legt die Schlußfolgerung nahe, daß die Druckschrift auch zu dem Zweck herausgegeben wird, den geschäftlichen Interessen der Sportartikelindustrie zu dienen, zumal da eine Reihe von Anhaltspunkten, auf die im erstinstanzlichen Urteil ausführlich eingegangen worden ist, deutlich dafür sprechen, daß sich "..." - auch außerhalb des Anzeigenteils - in den Dienst der Werbung für Produkte der Herstellerfirmen stellt (z.B. durch die Herausstellung eines bestimmten Produktes auf der Titelseite mit dem Markenzeichen dieses Produkts, ferner etwa durch die Gestaltung des Textteils, insbesondere der umfangreichen Rubrik "Orderhilfe"). Das Berufungsgericht hat diese Schlußfolgerung jedoch nicht gezogen, sondern die Frage offengelassen. Seine Entscheidung beruht auf der - nicht angegriffenen - Feststellung, daß die Druckschrift jedenfalls (auch) zu dem Zweck herausgegeben wird, den Sportartikelfachgeschäften bei ihren Geschäftsdispositionen verwertbare Informationen zu liefern und damit den geschäftlichen Interessen der Sportartikelfachgeschäfte zu dienen. Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß damit der Ausschlußtatbestand des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PostZtgO erfüllt wird, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Fehl geht demgegenüber die Meinung der Revision, daß bei den geschäftlichen Interessen allein auf die Herstellerseite, nicht aber auf die Abnehmerseite abzustellen sei.

Zeitungen und Zeitschriften im Sinne des § 5 Abs. 1 und 2 PostZtgO sind, wie bereits dargelegt, nur solche Druckschriften, deren alleiniger Herausgabezweck die Unterrichtung der Öffentlichkeit ist. Das ist bei Druckschriften, die die geschäftlichen Interessen ihrer Bezieher als Warenabnehmer und -weiterveräußerer fördern wollen, nicht der Fall. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PostZtgO stellt denn auch - hiermit übereinstimmend - fest, daß Druckschriften nicht als Zeitungen im Sinne des § 5 gelten, die "zu dem Zweck herausgegeben werden, den geschäftlichen Interessen von Unternehmen ... zu dienen". Unternehmen ist aber nicht nur der Herstellerbetrieb. Ein Unternehmen betreibt vielmehr auch der Händler. Schon der Verordnungswortlaut ergibt mithin eindeutig, daß "s..." vom Postzeitungsdienst ausgeschlossen ist.

Dafür sprechen auch Sinn und Zweck der Regelung, so daß sich eine den Wortlaut einschränkende Auslegung verbietet. Mit dem Postzeitungsdienst verfolgt die Bundespost das Ziel, zur Förderung der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit Erzeugnisse der Presse dem Empfänger so günstig wie möglich zuzuführen; denn zur Pressefreiheit gehört auch die Möglichkeit, den Empfänger zu möglichst günstigen Bedingungen zu erreichen (vgl. das erwähnte Senatsurteil vom 6. Oktober 1967 - BVerwGE 28, 36 [BVerwG 06.10.1967 - VII C 142.66] [50] -). Mit Recht beschränkt deshalb § 5 PostZtgO die Vergünstigungen des Postzeitungsdienstes auf solche periodisch erscheinenden Druckschriften, deren Herausgabezweck darauf gerichtet ist, über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten. Denn nur sie, nicht aber Druckerzeugnisse, deren Herausgabezweck geschäftlicher Art ist, erfüllen eine öffentliche Aufgabe.

Der Postzeitungsdienst gehört zu der. defizitären Dienstzweigen der Bundespost. Die Bundespost begnügt sich hier mit Gebühren, die die Kosten bei weitem nicht decken (vgl. hierzu Busch, DÖV 1969, 623; Kämmerer/Eidenmüller, Post- und Fernmeldewesen, Kommentar, Stand: Dezember 1982, PostZtgO § 1 Anm. 2). Der Postzeitungsdienst muß somit von den lukrativen Dienstzweigen "subventioniert" werden. Das aber ist nur gerechtfertigt, soweit die Förderung der echten Nachrichtenpresse zugute kommt. Denn nur sie erfüllt eine öffentliche, staatspolitisch bedeutsame Aufgabe. Der Postzeitungsdienst soll der Presse die Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe erleichtern, nicht aber geschäftliche Interessen von wirtschaftlichen Unternehmen unterstützen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum geschäftliche Interessen letztlich auf Kosten der Allgemeinheit der Postbenutzer, die mit ihren Gebührenzahlungen das Defizit im Postzeitungsdienst ausgleichen müssen, gefördert werden sollten. Jedenfalls entspricht es nicht dem Zweck des Postzeitungsdienstes, geschäftliche Interessen in der Weise zu privilegieren, daß sie die Bundespost für Beförderungsleistungen ohne kostendeckende Gebühr in Anspruch nehmen dürfen. Wessen geschäftliche Interessen mit der Druckschrift gefördert werden sollen, die eines Herstellers oder die eines Händlers, der die Druckschrift bezieht, kann hiernach keine Rolle spielen. Eine Differenzierung unter diesem Gesichtspunkt ist deshalb rechtlich nicht gerechtfertigt.

Die Revision kann sich demgegenüber nicht mit Erfolg auf die bisherige Rechtsprechung berufen. Allerdings hat der erkennende Senat in demUrteil vom 18. April 1969 - BVerwG 7 C 45.68 -(Buchholz 442.05 § 74 PostO Nr. 1 = Archiv PF 1969, 611 = GewArch. 1969, 214) aus dem Umstand, daß die Druckschrift "Das Autohaus" der Förderung der geschäftlichen Interessen der Mitglieder des Zentralverbandes des Kraftfahrzeughandels und -gewerbes diente, nicht die Folgerung gezogen, daß sie vom Postzeitungsdienst ausgeschlossen ist. Dieses Urteil beruht jedoch auf einer anderen Rechtsgrundlage, nämlich §§ 71 und 74 der Postordnung in der Fassung der Verordnung vom 17. Februar 1956, Bundesanzeiger Nr. 41 S. 1 - PostO -. Nach § 74 Abs, 2 Buchst. a PostO waren vom Postzeitungsdienst Druckschriften ausgeschlossen, die "Werbe-, Empfehlungs- oder sonstige geschäftliche Schriften gewerblicher Unternehmen unmittelbar oder mittelbar darstellen oder solchen Zwecken unmittelbar oder mittelbar dienen". Durch die Hervorhebung des Gesichtspunkts der Werbung und Empfehlung war der Blick auf die Herstellerfirmen gelenkt. Außerdem waren in erster Linie die geschäftlichen Schriften gewerblicher Unternehmen angesprochen, also solche Schriften, als deren Urheber gewerbliche Unternehmen anzusehen waren. Auch in § 74 Abs. 2 Buchst. b PostO war vorwiegend der Werbezweck und damit das Interesse von Herstellerfirmen hervorgehoben. Durch die Neufassung der Ausschlußtatbestände in § 6 der Postzeitungsordnung vom 20. Juli 1967 (BGBl. 1 S. 782), die von der hier maßgebenden Postzeitungsordnung vom 10. Juli 1970 (SGBl. I S. 1068) unverändert übernommen worden sind, ist dies jedoch geändert worden. Schon in seinem Beschluß vom 15. März 197 6 - BVerwG 7 B 99.7 5 - (Buchholz 442.051 PostZtgO Nr. 1) hat der erkennende Senat ausgeführt, der Verordnunggeber habe mit der neuen Postzeitungsordnung gegenüber dem früheren Recht die Gewährung der Tarifbegünstigung zum Nachteil der Postkunden weiter eingeschränkt. Wenn nunmehr als Ausschlußgrund der Zweck genannt wird, "den geschäftlichen Interessen von Unternehmen, Vereinen, Verbänden und sonstigen Körperschaften unmittelbar oder mittelbar zu dienen", so fallen darunter zwar auch die Werbungsinteressen von Herstellerfirmen; sie füllen diesen Ausschlußgrund aber nicht aus. Vielmehr werden darüber hinaus die geschäftlichen Interessen von Handelsfirmen, denen die Druckschrift zu dienen bestimmt ist, ebenfalls erfaßt. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob "s..." nach dem früher geltenden Recht vom Postzeitungsdienst ausgeschlossen war. Denn jedenfalls nach dem hier anzuwendenden Recht ist das der Fall.

Der Hinweis der Revision, jede Unterrichtung über Fachfragen diene zwangsläufig auch den geschäftlichen Interessen dessen, der unterrichtet wird, so daß wenn das Bundesverwaltungsgericht dem Berufungsgericht folge, sämtliche Fachzeitschriften vom Postzeitungsdienst ausgeschlossen wären, trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Maßgebend ist - wie ausgeführt - der Herausgabezweck. Der Herausgabezweck - etwa der von einem Fachverlag herausgegebenen wissenschaftlichen Fachzeitschrift - kann sich auf die Information beschränken, auch wenn die Information bestimmten Beziehern geschäftlich förderlich ist. Davon abgesehen muß eine beruflich nützliche Information nicht zwangsläufig den geschäftlichen Interessen von Unternehmen im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PostZtgO dienen. Allen Fachzeitschriften, deren Herausgabezweck die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Fachfragen ist, bleibt der Postzeitungsdienst demnach zugänglich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.