Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.03.1997, Az.: BVerwG 3 C 2/97

I.

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit einer Autorallye, die der Kläger im September 1992 im Rhein-Sieg-Kreis rund um die Stadt Bonn durchführen wollte.

Der Kläger ist ein Zusammenschluß von 7 Motorsportclubs aus dem Rhein-Sieg-Kreis. Diese hatten zunächst jeweils eigenständig mit Ausnahmegenehmigung der Beklagten verschiedene Autorallyes durchgeführt. Im Jahre 1984 schlossen sie sich zusammen, um der Forderung gerecht zu werden, im Kreisgebiet nur noch eine solche Veranstaltung pro Jahr durchzuführen. Daraufhin führte der Kläger in den Jahren 1984 und 1986 bis 1989 mit Ausnahmegenehmigung der Beklagten jeweils im September die ADAC-Rhein-Sieg-Rallye durch. Diese bildete jeweils einen Wertungslauf zur Deutschen Rallyemeisterschaft.

Den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für 1990 nahm der Kläger wegen des nicht zu überwindenden Widerstandes der betroffenen Gemeinden zurück. Den Antrag für 1991 lehnte die Beklagte ab. Über den dagegen eingelegten Widerspruch wurde nicht entschieden.

Am 8. Juni 1992 beantragte der Kläger eine Ausnahmegenehmigung für eine Rallyeveranstaltung am 12. September 1992.

Diese sollte um 14.00 Uhr in Siegburg starten, wobei die erwarteten 60 Teilnehmer jeweils im Abstand von einer Minute an den Start gehen sollten. Das Ziel sollte nach einer Fahrtstrecke von rund 140 km gegen 17.00 Uhr in Lohmar erreicht werden. Unterwegs waren 6 Wertungsprüfungen auf Bestzeit vorgesehen, von denen 5 auf öffentlichen Kreis-, Gemeinde- und Wirtschaftswegen der Gemeinden Hennef, Swisttal, Alfter und der Stadt Königswinter stattfinden sollten. Auf den festgelegten Verbindungsstrecken zwischen den einzelnen Wertungsprüfungen sollten die Fahrzeuge ohne Sonderbefugnisse am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen. Die Wertungsprüfungen sollten fast ausschließlich außerhalb von Landschafts- und Naturschutzgebieten stattfinden.

Zur Begründung des Antrags machte der Kläger geltend, daß die Rallye in der Vergangenheit beanstandungsfrei durchgeführt worden sei und bei Behörden und Öffentlichkeit eine hohe Akzeptanz gefunden habe. Er verwies auf den sportlichen Rang der Rallye und ihre Bedeutung für die Existenz und die verkehrserzieherische Arbeit des Klägers.

Mit Bescheid vom 15. Dezember 1992 lehnte die Beklagte die Erteilung der Genehmigung ab. Dazu führte sie aus, nach § 29 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO) sei ein Rennen mit Kraftfahrzeugen verboten. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung stehe im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Von dieser Möglichkeit sei nur in besonders dringenden Fällen Gebrauch zu machen. Ein solcher besonders dringender Fall sei von der Klägerin nicht dargetan. Darüber hinaus sei die Veranstaltung auch mit den Belangen der Allgemeinheit nicht zu vereinbaren. Sie belaste die Luft ohne Not mit Autoabgasen. Es sei zu erwarten, daß nicht nur der Zustand der für die Wertungsprüfungen in Anspruch genommenen Gemeinde- und Wirtschaftswege verschlechtert werde; durch umherfliegende Steine und aufgewirbelten Staub drohe auch eine Beeinträchtigung der angrenzenden Feldraine und Ackerflächen. Diese sei auch durch die Verdichtung des Erdreichs im Bereich der Zuschaueransammlungen zu befürchten. Schließlich seien die Belange der Erholungsuchenden zu berücksichtigen. Diesen würden am Tag der Veranstaltung nicht nur die für die Wertungsprüfungen in Anspruch genommenen Wege vorenthalten. Auch die umliegenden Bereiche seien durch Lärm und Abgase belastet. Dies falle gerade an einem Samstag besonders ins Gewicht.

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte durch Bescheid vom 16. Juli 1993 als unzulässig zurück.

Daraufhin hat der Kläger am 27. Juli 1993 Klage auf Feststellung erhoben, daß die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung rechtswidrig gewesen sei. Dazu hat er vorgetragen, die Beklagte sei zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung verpflichtet gewesen. Die für die Versagung angeführten Gründe träfen nicht zu. Die Belange des Klägers, die durch die Grundrechte der Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und der Vereinsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) auch verfassungsrechtlich geschützt seien, überwögen bei weitem etwaige entgegenstehende öffentliche Belange. Diese seien allenfalls von geringem Gewicht, da die Wertungsprüfungen auf abgelegenen Strecken durchgeführt werden sollten, so daß der übrige Verkehr kaum berührt werde.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Dazu hat sie die Ausführungen des ablehnenden Bescheides wiederholt und vertieft.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 8. Juli 1994 aus den Gründen des ablehnenden Bescheides abgewiesen.

In der Berufungsinstanz haben die Beteiligten klargestellt, daß die streitige Ausnahmegenehmigung nur die 5 auf öffentlichen Straßen und Wegen durchzuführenden Wertungsprüfungen zum Gegenstand hätte haben sollen. Durch Urteil vom 12. Juni 1996 hat das Oberverwaltungsgericht der Berufung des Klägers stattgegeben und festgestellt, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Antrag des Klägers auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung erneut zu bescheiden. Dazu hat es ausgeführt, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Sie sei auch begründet. Die auf öffentlichen Straßen und Wegen durchzuführenden Wertungsprüfungen auf Bestzeit seien Rennen mit Kraftfahrzeugen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Verbot derartiger Rennen habe nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO im Ermessen der Beklagten gestanden. Diese Bestimmung enthalte kein selbständiges objektives Tatbestandsmerkmal des besonderen Ausnahmefalls. Ob ein solcher Ausnahmefall vorliege, sei vielmehr als Ergebnis der Abwägung aller in Betracht kommenden öffentlichen und privaten Belange im Rahmen einer einheitlichen Ermessensentscheidung festzustellen. Es könne offenbleiben, ob die Beklagte von dem hier eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht habe. Jedenfalls habe sie dies nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise getan. Das Verbot des § 29 Abs. 1 StVO ziele nicht speziell auf organisierte Motorsportveranstaltungen. Daher komme insbesondere bei motorsportlich organisierten Rennen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO in Betracht. Die angeführten Bestimmungen dienten gerade dem angemessenen Interessenausgleich zwischen der Verkehrssicherheit auf öffentlichen Straßen und dem organisierten Motorsport. Das zeige auch die ausdrückliche Erwähnung der Rennveranstaltungen in § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO.

Die erforderliche Interessenabwägung müsse einzelfallbezogen durchgeführt werden. Dies habe die Beklagte versäumt. Die von ihr angeführten Gründe für die Versagung der Genehmigung könnten in gleicher Weise gegen jede organisierte Motorsportveranstaltung auf öffentlichen Straßen ins Feld geführt werden. Der Verordnungsgeber habe aber solche Veranstaltungen ersichtlich nicht generell verhindern wollen. Deshalb müsse davon ausgegangen werden, daß er die notwendigerweise mit einem solchen Rennen verbundenen Beeinträchtigungen nicht als Versagungsgrund habe gelten lassen wollen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung der §§ 29 Abs. 1, 46 Abs. 2 Satz 1 StVO. Dazu trägt sie vor, die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung setze tatbestandlich das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalls voraus. Erst dann sei der Behörde ein Ermessensspielraum eröffnet. Die Annahme des Berufungsgerichts, ein organisiertes motorsportliches Rennen sei stets ein atypischer Sonderfall, finde in der Straßenverkehrsordnung keine Grundlage. Dasselbe gelte für die Aussage, die mit einem solchen Rennen notwendigerweise verbundenen Beeinträchtigungen für Verkehr und Umwelt dürften nicht zur Versagungsgrundlage gemacht werden.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1996 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. Juli 1994 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die Ablehnung des Ausnahmegenehmigungsantrages durch die Beklagte sei rechtswidrig gewesen, verletzt Bundesrecht.

1. Nicht zu beanstanden ist die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig ist. Es ist unbestritten, daß diese unmittelbar für die Anfechtungsklage geltende Bestimmung auf die Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens entsprechende Anwendung findet. Bedenken könnten allerdings bestehen, ob der ablehnende Bescheid vom 15. Dezember 1992 zum Gegenstand der Beurteilung gemacht werden kann, obwohl er erst ergangen ist, nachdem der Genehmigungsantrag durch das Verstreichen des für die Veranstaltung vorgesehenen Termins gegenstandslos geworden war. Dem braucht hier aber nicht weiter nachgegangen zu werden, weil sich aus den besonderen Umständen des vorliegenden Falles ergibt, daß die Beklagte den Genehmigungsantrag bereits vor Eintritt der Erledigung durch konkludentes Verhalten aus den Gründen des Bescheides vom 15. Dezember 1992 abgelehnt hat.

Zu berücksichtigen ist hier zum einen, daß der das Jahr 1991 betreffende Antrag, der ein völlig gleichartiges Vorhaben betraf, von der Beklagten ausdrücklich abgelehnt worden war. Zum anderen fällt ins Gewicht, daß das Vorhaben des Klägers auf eine termingebundene Veranstaltung gerichtet war. Lag vor diesem Termin die Genehmigung nicht vor, so konnte die Veranstaltung nicht stattfinden. Das Ausbleiben der Genehmigung zusammen mit der Ablehnung im Vorjahr konnte vom Kläger daher nur dahin verstanden werden, daß die Beklagte auch im Jahre 1992 die Genehmigung versagen wollte. Diese Sicht wird bestätigt durch den übereinstimmenden - nach § 137 VwGO allerdings nicht berücksichtigungsfähigen - Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, daß die Beklagte den Kläger vor der Veranstaltung telefonisch auf die Ablehnung des Vorjahres verwiesen habe.

2. Das angefochtene Urteil verletzt § 114 VwGO in Verbindung mit den §§ 29 Abs. 1, 46 Abs. 2 StVO, soweit es die Klage für begründet erklärt hat.

2.1 Zutreffend legt das Berufungsgericht der Beurteilung des klägerischen Begehrens § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO zugrunde. Danach können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Zu den Vorschriften, von denen hiernach eine Ausnahme zugelassen werden kann, gehört § 29 Abs. 1 StVO. Dieser bestimmt, daß Rennen mit Kraftfahrzeugen verboten sind. Die Bestimmung ist in den Ausnahmeregelungen des § 46 Abs. 1 StVO nicht aufgeführt. Daß sie der generellen Ausnahmeregelung des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO unterfällt, ergibt sich schon daraus, daß § 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 StVO für Ausnahmen vom Verbot der Rennveranstaltungen (§ 29 Abs. 1) eine besondere Zuständigkeitsanordnung trifft.

2.2 Außer Frage steht auch, daß die auf öffentlichen Straßen und Wegen durchzuführenden Wertungsprüfungen Rennen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO sind. Rennen sind nach der zutreffenden Definition der Verwaltungsvorschriften zu § 29 StVO Wettbewerbe oder Teile eines Wettbewerbs zur Erzielung von Höchstgeschwindigkeiten mit Kraftfahrzeugen. Das lag hier vor, da die Wertungsprüfungen auf Bestzeit gefahren werden sollten. Der zeitliche Abstand zwischen dem Start der einzelnen Teilnehmer ändert an dem Renncharakter nichts. Damit unterlagen die Wertungsprüfungen, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, dem prinzipiellen Verbot des § 29 Abs. 1 StVO.

2.3 Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO steht die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Ermessen der zuständigen Behörde. Zu Unrecht rügt die Revision, das Berufungsgericht habe verkannt, daß die Eröffnung des Ermessensspielraums das Vorliegen eines "besonderen Ausnahmefalls" als zwingendes objektives Tatbestandsmerkmal voraussetze.

Im Wortlaut des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO findet die Auffassung der Beklagten keine Grundlage. Dort ist der Begriff der Ausnahme der Rechtsfolgenseite zugeordnet, in der auch die Ermessensermächtigung angesiedelt ist. Auch Sinn und Zweck der Regelung stehen der Annahme entgegen, die Vorschrift verlange ein objektives - und gerichtlich voll überprüfbares - Tatbestandsmerkmal des besonderen Ausnahmefalls. Zwar soll die Vorschrift eine Abweichung von den generellen Bestimmungen der StVO ermöglichen, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten (vgl. BVerfGE 40, 371, 377 [BVerfG 10.12.1975 - 1 BvR 118/71]; BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - BVerwG 11 C 48.92 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10 S. 7). Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt jedoch den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Dementsprechend hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 16. März 1994 (a.a.O.) ausgesprochen, die Behörde habe eine geltend gemachte und bestehende besondere Ausnahmesituation im Lichte der Ziele des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d StVG zu gewichten. Das Merkmal der Ausnahmesituation ist damit nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Das entspricht der allgemeinen Konzeption derartiger Ausnahmevorschriften. Selbst in Fällen, in denen die Rechtsordnung die Möglichkeit der Ausnahme von generellen Verboten an eine besondere oder unbeabsichtigte Härte knüpft, sieht die Rechtsprechung darin regelmäßig nicht die Koppelung eines selbständig festzustellenden Tatbestandsmerkmals mit einer Ermessensermächtigung, sondern lediglich eine Wertungsvorgabe im Rahmen einer einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1985 - BVerwG 8 C 22.83 - BVerwGE 72, 1).

2.4 Das Berufungsurteil beruht auf der zentralen Aussage, die Beklagte habe von dem ihr in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ("Ermessensfehlgebrauch"). Sie habe die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung nicht auf Gründe stützen dürfen, die prinzipiell gegen jede derartige Veranstaltung geltend gemacht werden könnten. Dies ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Es verkennt die Bedeutung, die dem grundsätzlichen Verbot von Rennveranstaltungen auf öffentlichen Straßen für die von der zuständigen Behörde zu treffende Ermessensentscheidung zukommt.

Der Ansicht des Berufungsgerichts liegt die Wertung zugrunde, ein motorsportlich organisiertes Rennen gehöre nicht zu den Veranstaltungen, die der Verordnungsgeber in § 29 Abs. 1 StVO typischerweise mit seinem Verbot habe treffen wollen. Das Berufungsgericht sieht deshalb in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO eine Norm, die gerade dem angemessenen Interessenausgleich zwischen der Verkehrssicherheit auf öffentlichen Straßen und dem organisierten Motorsport diene. Aus der Erwähnung der Ausnahme für Kraftfahrzeugrennen in § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO schließt das Berufungsgericht, daß der Verordnungsgeber organisierte Motorsportveranstaltungen habe privilegieren wollen.

Im Wortlaut des § 29 Abs. 1 StVO findet die Auffassung des Berufungsgerichts keine Grundlage. Die generelle Aussage, daß Rennen mit Kraftfahrzeugen verboten sind, differenziert nicht zwischen wilden Rennen und motorsportlich organisierten Rennveranstaltungen. Auch der Sinn und Zweck der Vorschrift bietet keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme, motorsportlich organisierte Rennveranstaltungen gehörten nicht typischerweise zu dem, was der Verordnungsgeber bei seinem generellen Verbot im Auge gehabt habe. Solche Rennen sind und waren keineswegs eine bloße Ausnahmeerscheinung gegenüber wilden Rennen oder sonstigen von freien Veranstaltern durchgeführten Wettbewerben. Die Organisation eines Rennens erfordert in aller Regel einen hohen organisatorischen Aufwand. Dieser setzt Erfahrung und umfangreiche sachliche und persönliche Mittel eines Veranstalters voraus. Es muß daher davon ausgegangen werden, daß motorsportlich organisierte Rennen gerade der Regelfall von Rennen waren und sind, die auf öffentlichen Straßen stattfinden.

Dies wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des Verbots von Kraftfahrzeugrennen auf öffentlichen Straßen. Dieses Verbot wurde - beschränkt auf Kraftwagen - durch Verordnung vom 14. März 1956 (BGBl I S. 199, 206) in die Straßenverkehrsordnung mit der Begründung (BRDrucks 391/55 S. 21) eingefügt, für Rennveranstaltungen mit Kraftwagen böten unsere Straßen keine ausreichende Sicherheit mehr. Lediglich zwei Straßen seien so ausgebaut, daß man es verantworten könne, dort noch Rennveranstaltungen mit Kraftwagen durchzuführen: Die Avus-Rennstrecke in Berlin und die Solitude-Rennstrecke bei Stuttgart. Auf diesen beiden öffentlichen Straßen allein dürften zukünftig noch Rennen mit Kraftwagen veranstaltet werden, wenn die zuständigen obersten Landesbehörden hierzu die Genehmigung erteilten. Im übrigen müßten Rennen mit Kraftwagen auf geschlossene Rennstrecken, wie z.B. auf den Nürburg-Ring, beschränkt werden. Der Verordnungsgeber hatte hiernach beim Erlaß des Verbots von Kraftfahrzeugrennen auf öffentlichen Straßen gerade die motorsportlich organisierten Rennen im Auge.

§ 29 StVO steht unter der Überschrift "Übermäßige Straßenbenutzung". Er will mithin Straßenbenutzungen verhindern, für die die Straßen nicht gebaut sind. In den Verwaltungsvorschriften zu § 46 StVO heißt es dazu, die Straßen seien nur für den normalen Verkehr gebaut. Das generelle Verbot von Kraftfahrzeugrennen macht deutlich, daß der Verordnungsgeber die öffentlichen Straßen und Wege grundsätzlich nicht für tauglich hält, solche Rennen zu veranstalten. Dabei fällt zum einen der Gesichtspunkt ins Gewicht, daß für die Zeit des Rennens jede sonstige Straßenbenutzung ausgeschlossen ist. Wie die schon zitierte Verordnungsbegründung zeigt, wird das Verbot zum anderen durch Sicherheitsaspekte getragen. Dabei war der Verordnungsgeber nicht auf die Berücksichtigung der Sicherheit etwaiger Zuschauer beschränkt. Auch die Eigengefährdung der Veranstaltungsteilnehmer ist ein Gesichtspunkt, der in den Bereich der öffentlichen Sicherheit gehört. Das zeigt schon die Erwägung, daß auch im normalen Straßenverkehr die Vorschriften nicht nur die übrigen Verkehrsteilnehmer sondern auch den Fahrer selbst schützen sollen. Es kann aber nicht bezweifelt werden, daß die Straßen üblicherweise für eine "angepaßte" Fahrweise gebaut werden. Die Fahrer sollen nicht "bis an die Grenze gehen", wie es gerade der Zweck eines Autorennens ist.

Diese Zielsetzung des § 29 StVO steht auch mit der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG im Einklang, auf der die Straßenverkehrsordnung beruht. Danach ist neben der Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen die Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen ein wesentliches durch die Straßenverkehrsordnung zu erreichendes Ziel.

Auch mit diesem Ziel kollidieren Rallyeveranstaltungen der hier streitigen Art. Der Kläger hat das Ansinnen der Beklagten, auf geschlossene Rennstrecken auszuweichen, mit der Begründung zurückgewiesen, die Fahrer müßten ihre Fähigkeiten auch und gerade auf Schotterstrecken und behelfsmäßig befestigten Wegen unter Beweis stellen. Es liegt auf der Hand, daß solche Strecken erheblich in Mitleidenschaft gezogen werden, wenn eine größere Zahl von Fahrzeugen sie in kurzem Abstand mit einer unter Sicherheitsgesichtspunkten gerade noch vertretbaren Geschwindigkeit durchfährt. Selbst bei asphaltierten Straßen liegt es nahe, daß die Fahrer etwa in engen Kurven zur Optimierung der Geschwindigkeit die weniger oder gar nicht befestigten Randstreifen einbeziehen.

Hiernach steht für den Senat außer Zweifel, daß auch motorsportlich organisierte Kraftfahrzeugrennen zu den Veranstaltungen gehören, die der Verordnungsgeber durch das generelle Verbot des § 29 Abs. 1 StVO hat treffen wollen.

Dem kann die Erwähnung der Ausnahme vom Verbot des § 29 Abs. 1 StVO in § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO nicht entgegengehalten werden. Es handelt sich um eine reine Zuständigkeitsregelung. Aus ihr ergibt sich lediglich, daß der Verordnungsgeber Ausnahmen vom Verbot des Kraftfahrzeugrennens für möglich hält. Daß er damit von vornherein eine bestimmte Kategorie von Rennen der vom Verbot vorgenommenen Bewertung hätte ausnehmen wollen, ist daraus nicht zu entnehmen.

Auch die vom Kläger angesprochenen Grundrechtsbestimmungen rechtfertigen keine andere Betrachtung. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, das die allgemeine Handlungsfreiheit schützt, steht nach Art. 2 Abs. 1 GG unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung. Zu dieser verfassungsmäßigen Ordnung gehört auch eine Bestimmung, die die Benutzung öffentlicher Straßen und Wege für Zwecke verbietet, für die sie nicht gebaut sind. Das Recht auf Vereinigungsfreiheit erweitert nicht generell die Rechtssphäre der sich zusammenschließenden Bürger. Was dem einzelnen verboten ist, wird nicht dadurch zulässig, daß sich mehrere zu diesem Tun zusammenschließen.

Das Berufungsurteil verletzt hiernach Bundesrecht, wenn es annimmt, § 46 Abs. 2 StVO habe die Zulassung motorsportlich organisierter Rennen im Rahmen einer offenen Ermessensausübung generell ermöglichen wollen. Das generelle Verbot von Rennen mit Kraftfahrzeugen erfaßt typischerweise auch solche Veranstaltungen mit der Folge, daß die vom Verordnungsgeber vorgenommene Bewertung auch im Rahmen des § 46 Abs. 2 StVO zu beachten ist.

Deshalb ist der Schlußfolgerung des Berufungsgerichts nicht zu folgen, dem Antragsteller könnten die typischerweise mit einer solchen Veranstaltung verbundenen Nachteile und Belastungen nicht entgegengehalten werden. Damit kehrt das Gericht das von der Verordnung vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis um.

Hiernach geht auch die Rüge des Berufungsgerichts fehl, die Beklagte habe ihre Bedenken gegen die streitige Veranstaltung nicht hinreichend einzelfallbezogen dargelegt. Da es sich um die Bedenken handelt, die den Verordnungsgeber zum generellen Verbot veranlaßt haben, wäre die Beklagte zu substantiierterem Vorbringen nur verpflichtet gewesen, wenn der Kläger geltend gemacht hätte, daß diese generellen Bedenken im konkreten Fall gegenstandslos seien. Davon kann aber nach den vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen keine Rede sein.

Auch der Vorwurf des Berufungsgerichts, die Beklagte habe die motorsportliche Bedeutung der streitigen Veranstaltung nicht hinreichend gewürdigt, rechtfertigt das Berufungsurteil nicht. Die Beklagte ist in ihrem Bescheid auf diesen Punkt eingegangen, hat ihm aber im Vergleich zu den durch das generelle Verbot geschützten Belangen kein entscheidendes Gewicht beigemessen. Einem Ermessensfehler vermag der Senat hierin nicht zu erblicken.

2.5 Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Das Berufungsgericht hat offengelassen, ob die Beklagte von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht hat. Dies kann aber nach dem Inhalt des ablehnenden Bescheides nicht zweifelhaft sein.

Die Beklagte hat zwar im Berufungs- und Revisionsrechtszug die Auffassung vertreten, bei Fehlen eines besonderen Ausnahmefalls stehe ihr kein Ermessen zu. Der ablehnende Bescheid, auf den das Berufungsgericht ausdrücklich Bezug nimmt, enthält demgegenüber eindeutig die Aussage, die Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung stehe im Ermessen der Behörde. Folgerichtig hat die Beklagte im weiteren die vom Kläger geltend gemachten Gesichtspunkte aufgeführt und erklärt, ihnen komme kein hinreichendes Gewicht zu, um sich über das generelle Verbot des § 29 Abs. 1 StVO hinwegzusetzen. Darin ist eindeutig eine Ermessensausübung zu sehen. Eine Zurückverweisung zur weiteren tatrichterlichen Aufklärung erscheint in diesem Punkte nicht erforderlich.

Hiernach hat das Berufungsgericht der Klage zu Unrecht stattgegeben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Sommer

van Schewick

Dr. Pagenkopf

Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel