Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.01.1993, Az.: BVerwG 5 C 22/90

§ 116 Abs. 1 BSHG in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1987 (BGBl. I S. 401 ber. S. 494) verpflichtet die Unterhaltspflichtigen (und die Kostenersatzpflichtigen), dem Träger der Sozialhilfe über ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben, soweit die Durchführung des Bundessozialhilfegesetzes es erfordert (gleichlautend § 116 Abs. 1 Satz 1 BSHG in der am 1. Juli 1990 in Kraft getretenen Fassung von Art. 24 Nr. 3 des Dritten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S. 1221)). Die Vorschrift begründet eine eigenständige öffentlich-rechtliche Pflicht zur Auskunftserteilung, der ein Auskunftsanspruch des Sozialhilfeträgers gegenübersteht. Sie ermächtigt den Träger der Sozialhilfe, die Auskunftspflicht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Pflichtigen geltend zu machen und bei Auskunftsverweigerung im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Es begegnet deshalb keinen Bedenken, daß der Beklagte sein Auskunftsverlangen, soweit es die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Klägers betrifft, durch Verwaltungsakt geregelt hat.

Entgegen der Ansicht der Revision setzt die Rechtmäßigkeit dieses Auskunftsverlangens nicht voraus, daß der früheren Ehefrau des Klägers der zur Überleitung vorgesehene nacheheliche Unterhaltsanspruch auch zusteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Überleitung nicht schon dann rechtswidrig, wenn der übergeleitete Anspruch nicht besteht, es sei denn, er bestünde offensichtlich nicht (mehr) - sog. Negativevidenz (vgl. BVerwGE 49, 311 (315 f.) [BVerwG 06.11.1975 - V C 28/75];  56, 300 (302) [BVerwG 02.10.1978 - 6 P 11/78];  87, 217 (225) [BVerwG 13.12.1990 - 5 C 17/88]). Für die Auskunftspflicht nach § 116 Abs. 1 BSHG gelten keine strengeren Anforderungen. Denn ihr Zweck ist es, dem Sozialhilfeträger erst die Prüfung zu ermöglichen, ob und in welchem Umfang der Nachrang der Sozialhilfe (§ 2 Abs. 1 BSHG) durch Inanspruchnahme Dritter hergestellt werden kann. Dieser Zweck gebietet es, als "Unterhaltspflichtige" im Sinne von § 116 Abs. 1 BSHG alle Personen anzusehen, die als Unterhaltsschuldner in Betracht kommen, d. h. nicht offensichtlich ausscheiden. Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß hier ein Fall der sog. Negativevidenz nicht vorliegt. Die vom Kläger dagegen erhobenen Einwände betreffen die Auslegung der in dem beiderseitigen Unterhaltsverzicht enthaltenen Not-Klausel sowie die einzelfallbezogene Anwendung des hier maßgeblichen Unterhaltsrechts, die den Zivilgerichten vorbehalten ist. Diese Einwände berühren die hier bestehende Möglichkeit eines nachehelichen Unterhaltsanspruchs nicht.

Der Kläger ist nach § 116 Abs. 1 BSHG verpflichtet, die von ihm verlangten Auskünfte zu erteilen, soweit sie seine eigenen Einkommens- und Vermögensverhältnisse betreffen. Der Einwand des Klägers, er sei nicht verpflichtet, Angaben über seine regelmäßigen Ausgaben und Verbindlichkeiten ("Schulden") zu machen, greift nicht durch. Nach dem Gesetzeswortlaut beschränkt sich die Auskunftspflicht nicht im Sinne einer Bestandsaufnahme auf "Einkommen und Vermögen" des potentiell Unterhaltspflichtigen. Das Berufungsgericht hat zu Recht hervorgehoben, daß der vom Gesetzgeber gewählte Begriff der "Einkommens- und Vermögensverhältnisse" weiterreicht. Danach umfaßt die Auskunftspflicht nicht nur die Einkünfte (Einnahmen) und vermögenswerten Rechte und Güter, sondern auch Verpflichtungen und Belastungen, die die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Auskunftspflichtigen negativ beeinflussen, d. h. Einkommen und Vermögen mindern.

Nach § 116 Abs. 1 BSHG besteht die Auskunftspflicht, soweit die Durchführung des Bundessozialhilfegesetzes es erfordert. Steht - wie hier - die Überleitung eines bürgerlich-rechtlichen Unterhaltsanspruchs in Frage, hat der Auskunftspflichtige die Angaben über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu machen, die der Sozialhilfeträger benötigt, um auf der Grundlage der §§ 90, 91 BSHG rechts- und ermessensfehlerfrei über die Überleitung eines etwaigen Unterhaltsanspruchs auf sich entscheiden zu können. Der Sozialhilfeträger hat sicherzustellen, daß der Inhalt der einzelnen Fragen in einem von ihm verwendeten Fragebogen nicht weitergeht, als es die Zweckbindung der Auskunft und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zulassen.

Die vom Kläger verlangte Auskunft über seine (eigenen) Einkommensund Vermögensverhältnisse überschreitet diese gesetzlichen Grenzen nicht. Der Kläger hat hierüber Auskunft zu geben, weil der Beklagte nur auf der Grundlage dieser Informationen prüfen kann, ob die beabsichtigte Anspruchsüberleitung die Überleitungsgrenze in § 91 Abs. 1 Satz 2 BSHG einhalten würde. Danach darf der Sozialhilfeträger einen Unterhaltsanspruch nur in dem Umfang auf sich überleiten, in dem ein Hilfeempfänger nach den Bestimmungen des Abschnitts 4 des Gesetzes (mit Ausname von § 84 Abs. 2 und § 85 Nr. 3 Satz 2 BSHG) sein Einkommen und Vermögen einzusetzen hätte. Die maßgebliche Grenze ist nach den individuellen Verhältnissen des potentiell Unterhaltspflichtigen zu berechnen. Die Einkommen und Vermögen des Klägers betreffenden Fragen sind im wesentlichen durch § 76 BSHG (Begriff des anzurechnenden Einkommens) und § 88 BSHG (Umfang des Schonvermögens) sowie in den zu diesen Vorschriften erlassenen Durchführungsverordnungen inhaltlich vorgezeichnet.

Vom Einkommen, das nach § 76 Abs. 1 BSHG u. a. auch Unterhaltsleistungen und Einkünfte aus Vermögen umfaßt, sind gemäß § 76 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 BSHG neben Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen auch Beiträge zu öffentlichen oder privaten Versicherungen (z. B. Krankenkassenbeiträge) sowie die mit der Erzielung des Einkommens verbundenen notwendigen Ausgaben abzusetzen. Die vom Kläger verlangten Auskünfte über weitere regelmäßige Ausgaben (z. B. Aufwendungen für ein Eigenheim, Schuldzinsen) und besondere Belastungen (z. B. durch Unterhaltsleistungen, Ausbildung, Behinderung oder Krankheit) finden ihren Rechtsgrund in § 84 Abs. 1 BSHG, der das die maßgebliche Einkommensgrenze übersteigende Einkommen betrifft und in Verbindung mit § 91 Abs. 1 Satz 2 BSHG regelt, daß die Aufbringung der Mittel dem (potentiell) Unterhaltspflichtigen in angemessenem Umfang zuzumuten sein muß; dabei sind u. a. seine besonderen Belastungen zu berücksichtigen (vgl. § 84 Abs. 1 Satz 2 BSHG).

Angesichts dieses für die Bestimmung der Tragweite des § 116 Abs. 1 BSHG maßgeblichen gesetzlichen Rahmens verletzt das Auskunftsverlangen des Beklagten nicht - wie der Kläger meint - sein in Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes Persönlichkeitsrecht, insbesondere nicht sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 65, 1). Sein Einwand, Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil er seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse offenbaren müsse, obwohl sich später herausstellen könne, daß diese "Bloßstellung" überflüssig gewesen sei, wenn ein nachehelicher Unterhaltsanspruch seiner früheren Ehefrau ihm gegenüber nicht bestehe, ist unbegründet. Der Kläger berücksichtigt dabei nicht, daß die von ihm verlangten Angaben die rechtsfehlerfreie Überleitung eines etwaigen Unterhaltsanspruchs ermöglichen sollen, das tatsächliche Bestehen eines Unterhaltsanspruchs - wie dargelegt - aber gerade nicht Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Auskunftsverlangens und der Überleitung ist. Im übrigen hat der Kläger Anspruch auf die Wahrung des Sozialgeheimnisses (§ 35 SGB I), das in den Vorschriften über den Schutz der Sozialdaten in §§ 67 bis 85 SGB X geregelt wird.

Name und Anschrift der Krankenkasse werden vom Begriff der Einkommensverhältnisse in § 116 Abs. 1 BSHG - anders als Name und Anschrift des Arbeitgebers (vgl. auch § 116 Abs. 2 BSHG) - allerdings grundsätzlich nicht erfaßt. Der Kläger hat die Höhe seiner Krankenkassenbeiträge anzugeben, weil sie bei der Ermittlung der für ihn maßgeblichen Überleitungsgrenze (§ 91 Abs. 1 Satz 2 BSHG) nach § 76 Abs. 2 Nr. 3 BSHG von seinem Einkommen abzusetzen sind. Eine darüber hinausreichende Pflicht zur Auskunft über die Krankenkasse mag in Sonderfällen bestehen. Die Notwendigkeit einer solchen Auskunft hat der Sozialhilfeträger jedoch im Interesse des Auskunftspflichtigen darzulegen und zu begründen. Das ist hier nicht geschehen. Umstände des Einzelfalls, die die verlangten Angaben zur Krankenkasse rechtfertigen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich.

Nicht beizupflichten ist dem Berufungsgericht ferner darin, daß § 116 Abs. 1 BSHG den Beklagten auch ermächtigt, Auskunft über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der jetzigen Ehefrau des Klägers zu verlangen. Sie selbst trifft nach dieser Vorschrift keine Auskunftspflicht, da sie der früheren Ehefrau des Klägers gegenüber (offensichtlich) nicht unterhaltspflichtig ist. Auch der Kläger ist nach § 116 Abs. 1 BSHG nicht zur Auskunft über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse seiner jetzigen Ehefrau verpflichtet. Denn nach dieser Vorschrift sind die Unterhaltspflichtigen (und die Kostenersatzpflichtigen) verpflichtet, dem Träger der Sozialhilfe über ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse Auskunft zu geben. Damit hat der Gesetzgeber den Gegenstand der Auskunftspflicht individualisiert und personenbezogen definiert. Diese persönliche Zuordnung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse begrenzt den Auskunftsgegenstand. Bei der Durchsetzung des Auskunftsanspruchs muß daher zwischen den Einkommens- und Vermögensverhältnissen des (potentiell) Unterhaltspflichtigen und den entsprechenden Verhältnissen Dritter, die dem Sozialhilfeempfänger gegenüber nicht unterhaltspflichtig sind, unterschieden werden. Das gilt auch in dem Fall, in dem der (potentiell) Unterhaltspflichtige mit einer offensichtlich nicht unterhaltspflichtigen Person in ehelicher (oder nichtehelicher) Gemeinschaft lebt.

Bei einer erweiternden Auslegung, der zufolge die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des (potentiell) Unterhaltspflichtigen u. a. Einkommen und Vermögen seines dem Sozialhilfeempfänger gegenüber nicht unterhaltspflichtigen Ehegatten mitumfassen, könnte der Sozialhilfeträger auf der Grundlage von § 116 Abs. 1 BSHG Einblick in die Einkommensund Vermögensverhältnisse einer Person beanspruchen und erhalten, die selbst nicht zum Kreis der Auskunftspflichtigen gehört. Für dieses Ergebnis bietet der Gesetzeswortlaut keine hinreichenden Anhaltspunkte. Denn der Gesetzgeber hat in § 116 Abs. 1 BSHG gerade davon abgesehen, neben den Unterhaltspflichtigen z. B. auch die zu seinem Haushalt rechnenden Familienmitglieder oder sonstige Personen zur Auskunft über ihre Einkommensund Vermögensverhältnisse zu verpflichten. Die vom Kläger verlangten Angaben über Einkommens- und Vermögensverhältnisse seiner jetzigen Ehefrau (Erwerbstätigkeit, Einkünfte, Gebäude und Grundbesitz, Schuldverpflichtungen und regelmäßige Ausgaben) werden daher von der Auskunftspflicht in § 116 Abs. 1 BSHG nicht erfaßt. Dasselbe gilt für die geforderten Auskünfte über Beruf, Arbeitgeber und Nettoeinkommen von Angehörigen des Klägers innerhalb und außerhalb seines Haushalts.

Den Vorinstanzen und dem Beklagten ist zwar einzuräumen, daß die vom Kläger verlangten Angaben über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse seiner jetzigen Ehefrau und weiterer Familienangehöriger für die Berechnung der maßgeblichen Überleitungsgrenze (§ 91 Abs. 1 Satz 2 BSHG) beachtlich sein können. Das betrifft u. a. den Bereich der besonderen Belastungen des Klägers im Sinne von § 84 Abs. 1 Satz 2 BSHG, unter die auch Unterhaltsverpflichtungen des Klägers gegenüber seiner jetzigen Ehefrau und weiteren Angehörigen fallen können. Das Ausmaß dieser Unterhaltsverpflichtungen kann der Beklagte wiederum nur beurteilen, wenn er Einkünfte (aus Erwerbstätigkeit und Vermögen einschließlich regelmäßiger Ausgaben und Belastungen) sowie Art und Umfang vorhandener Vermögenswerte dieser (weiteren) Unterhaltsberechtigten kennt. Denn diese sind nur unterhaltsbedürftig, soweit sie ihren Lebensunterhalt nicht selbst bestreiten können. Dem Beklagten bleibt es jedoch unbenommen, sich zur Aufklärung der für die Überleitungsentscheidung erheblichen Tatsachen der Beweismittel zu bedienen, die ihm das Verwaltungsverfahrensrecht in § 21 SGB X zur Verfügung stellt. Er kann insbesondere den Kläger als Beteiligten anhören (§ 21 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Nr. 2 SGB X). Die Beteiligten sollen bei der Ermittlung des Sachverhalts mitwirken; sie sollen insbesondere ihnen bekannte Tatsachen und Beweismittel angeben (§ 21 Abs. 2 Satz 1 und 2 SGB X).

Diese Vorschriften ermächtigen den Beklagten nicht, durch Verwaltungsakt zu regeln, daß der Kläger Auskunft zu erteilen hat. Denn § 21 Abs. 2 Satz 1 und 2 SGB X legt den Beteiligten keine rechtlich selbständige Mitwirkungspflicht auf, deren Erfüllung gegebenenfalls im Wege der Vollstreckung erzwungen werden könnte, sondern eine der Verfahrensförderung dienende Mitwirkungslast, der auf seiten der Behörde kein selbständig durchsetzbarer Auskunftsanspruch entspricht. Das ergibt sich zum einen daraus, daß die Sätze 1 und 2 in § 21 Abs. 2 SGB X als Soll-Vorschriften und damit - anders als z. B. § 116 Abs. 1 BSHG - nicht als rechtliche Verpflichtungen normiert sind, und zum anderen aus dem rechtssystematischen Zusammenhang dieser Sätze mit dem nachfolgenden Satz 3 in § 21 Abs. 2 SGB X, der bestimmt, daß eine weitergehende Pflicht, bei der Ermittlung des Sachverhalts mitzuwirken, nur besteht, soweit sie durch Rechtsvorschrift besonders vorgesehen ist. Dabei hat der Gesetzgeber berücksichtigt, daß der Beteiligte im allgemeinen nicht zur Aufklärung solcher Umstände gezwungen werden sollte, die seine Stellung im Verwaltungsverfahren verschlechtern oder ihn in sonstiger Weise belasten würden (so die Begründung zu § 26 Abs. 2 VwVfG (§ 22 Abs. 2 des Entwurfs) in BT-Drs. 7/910, S. 50, dem § 21 Abs. 2 SGB X nachgebildet ist, vgl. BT-Drs. 8/2034, S. 1, 32).

Der Auskunftsbescheid des Beklagten vom November 1986 und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid sind, soweit sie noch Gegenstand des Revisionsverfahrens sind, rechtswidrig, weil der Beklagte diese Bescheide ohne gesetzliche Grundlage auf die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der jetzigen Ehefrau des Klägers und weiterer Familienangehöriger erstreckt hat. Dies wäre rechtlich nur dann nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte den Kläger in geeigneter Form darauf hingewiesen hätte, daß er zu Angaben über seine eigenen Einkommens- und Vermögensverhältnisse hinaus gesetzlich zwar nicht verpflichtet, aber im Rahmen der Aufklärung aller entscheidungserheblichen Tatsachen auch im eigenen Interesse, wenngleich auf freiwilliger Basis, aufgerufen ist. Teilrechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide scheidet aus, da die geforderten Auskünfte in ihrer Gesamtheit nach der getroffenen Regelung ("Sie haben beiliegenden Fragebogen über Ihre persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse auszufüllen.") sowie nach Form und Inhalt des beigefügten Fragebogens bei objektiver Betrachtung eine Einheit bilden.