I.

Der Kläger ist Arzt. Außerdem betreibt er ein medizinisches Labor. Er ist seit 1981 im Besitz einer Erlaubnis für Privathubschrauberführer und seit 1983 Inhaber jeweils zeitlich befristeter Erlaubnisse zu Außenstarts und -landungen mit unterschiedlichem Umfang. Mit Bescheid vom 2. Oktober 1989 hat er zuletzt eine bestandskräftig gewordene Erlaubnis für Landungen mit seinem Hubschrauber erhalten. Diese Erlaubnis ist auf Landungen bei Krankenhäusern mit Hubschrauberlandemöglichkeiten und auf Flüge beschränkt, die mit seiner Tätigkeit als Laborarzt sowie als Arzt für Mikrobiologie und mit dem Betrieb des jeweiligen Krankenhauses zusammenhängen oder sonst ärztlich begründet sind.

Mit seinem Antrag vom 17. März 1989 begehrte er eine generelle Erlaubnis zu Außenstarts und -landungen in Baden-Württemberg (künftig: Allgemeinerlaubnis) für Flüge zu beruflichen und zu privaten Zwecken. Das zuständige Regierungspräsidium lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 17. April 1989 mit der Begründung ab, nach den für Außenlandungen mit dem Hubschrauber geltenden Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums müßten Bewerber für eine Allgemeinerlaubnis im Besitz einer Erlaubnis für Berufshubschrauberführer sein, die der Kläger nicht besitze. Der hiergegen gerichtete Widerspruch wurde durch Bescheid vom 20. April 1990 mit der Begründung zurückgewiesen, es sei ermessensgerecht, wenn mit Bezugnahme auf diese Richtlinien die Qualifikation eines Berufshubschrauberführers gefordert werde. Damit würden die mit erheblicher Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verbundenen Risiken von Außenlandungen auf ein vertretbares Maß reduziert. Die langjährige fliegerische Erfahrung des Klägers im Rahmen der auf Hubschhrauberlandemöglichkeiten bei Krankenhäusern in Baden-Württemberg beschränkten Außenstarts und -landungen rechtfertige keine Ausnahme.

Die Verpflichtungsklage des Klägers hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, § 25 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) enthalte ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, wobei sich die Erteilung der Erlaubnis als die Ausnahme von der sich aus dem Luftverkehrsgesetz ergebenden Regel des Flugplatzzwanges darstelle. Bei der gebotenen Ermessensentscheidung sei insbesondere diesem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen. Zu Recht sei im Widerspruchsbescheid erkannt worden, daß der Kläger keinen Anlaß gebe, von den Richtlinien abzuweichen. Die umfangreichere Ausbildung, die ein Berufshubschrauberführer absolviere, könne nur zum Teil durch Flugerfahrung, die der Kläger als Privathubschrauberführer unstreitig besitze, ersetzt werden. Es sei auch zu berücksichtigen, daß der Kläger bereits eine beschränkte Allgemeinerlaubnis besitze, darüber hinaus Einzelerlaubnisse nach § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG einholen oder die für Hubschrauber zugelassenen Flugplätze benützen könne.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers durch Beschluß aus den Gründen des angefochtenen Urteils zurückgewiesen und ergänzend ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Allgemeinerlaubnis seien in § 25 Abs. 1 LuftVG und § 15 Luftverkehrsverordnung (LuftVO) zwar nicht im einzelnen umschrieben, ergäben sich aber aus dem gesetzlichen Zweck des Flugplatzzwanges, der der Gefahrenabwehr aus Gründen der Sicherheit im weitesten Sinne, insbesondere dem Schutz des Luftfahrzeugs und seiner Insassen sowie dem Schutz Dritter diene. Die Erlaubnis dürfe daher nur erteilt werden, wenn Start und Landung technisch sicher durchgeführt werden könnten und die Erlaubnis auch nicht gegen sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoße. Es sei weder zu beanstanden, daß das der Behörde eingeräumte Ermessen durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werde, noch daß die Richtlinien die Erteilung von Allgemeinerlaubnissen auf Berufshubschrauberführer beschränkten. Die Differenzierung zwischen Berufs- und Privathubschrauberführer entspreche der Zielsetzung des § 25 Abs. 1 LuftVG, nämlich Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige schützenswerte öffentliche Interessen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Erlaubnis nicht hinreichend qualifizierten Hubschrauberführern erteilt würde. Die Richtlinien gingen in sachgerechter Weise davon aus, daß im Regelfall nur ein Berufshubschrauberführer den Nachweis der erforderlichen Qualifikation für eine unbeschränkte Allgemeinerlaubnis erbringe. Beim Kläger lägen keine Besonderheiten vor, die ausnahmsweise eine andere Betrachtungsweise geböten. Es sei zu berücksichtigen, daß die Ausbildung zum Berufshubschrauberführer insbesondere im theoretischen Bereich wesentlich umfangreicher sei als die zum Privathubschrauberführer und auch nicht durch praktische Flugerfahrung ausgeglichen werden könne. Diese umfangreichere theoretische und praktische Ausbildung erfolge zwar auch im Hinblick auf die weitergehenden beruflichen Möglichkeiten des Berufshubschrauberführers, führe jedoch allgemein zu einer erhöhten fliegerischen Fähigkeit, die auch bei unvorhergesehenen Situationen von Nutzen sein könne. Dementsprechend liege auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Etwas anderes ergebe sich ferner nicht daraus, daß nach den früheren Richtlinien auch Privathubschrauberführern eine Allgemeinerlaubnis habe erteilt werden können; denn das Bundesverkehrsministerium sei zur Änderung seiner Richtlinien auch ohne Vorliegen besonderer Gründe berechtigt gewesen. § 25 LuftVG verstoße des weiteren nicht gegen Art. 12 und 2 Abs. 1 GG. Schließlich sei die Entscheidung der Behörde nicht unverhältnismäßig. Den Interessen des Klägers sei mit der Erteilung der eingeschränkten Allgemeinerlaubnis hinreichend entsprochen. Das Argument der Zeitersparnis sei nicht so gewichtig, daß dem Kläger nicht zuzumuten sei, zugelassene Flugplätze zu benutzen oder eine Erlaubnis für den Einzelfall einzuholen.

Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein auf Erteilung einer Allgemeinerlaubnis gerichtetes Klagebegehren weiter, jedoch nunmehr beschränkt auf Flüge zu geschäftlichen und beruflichen Zwecken. Er macht geltend, Privathubschrauberführern dürfe die Allgemeinerlaubnis nicht vorenthalten werden, ohne daß fliegerisches Können und berufliches Bedürfnis berücksichtigt würden. Jedenfalls habe der Verwaltungsgerichtshof die Interessen an der öffentlichen Sicherheit des Luftverkehrs mit seinen privaten Interessen falsch abgewogen; denn die Sicherheit des Luftverkehrs müsse unabhängig von privaten Interessen generell gewährleistet sein. Dies könne nur anhand fliegerischer Fähigkeiten entschieden werden, die er besitze und die mit denjenigen eines Berufshubschrauberführers vergleichbar seien. Dies gelte auch für seine Flugerfahrung. Schon häufig habe er auf unpräpariertem Außengelände Landungen durchgeführt. Wegen seiner außerordentlichen beruflichen Inanspruchnahme sei es ihm unmöglich, einen Berufshubschrauberführerschein zu erwerben. Dies sei ihm auch nicht zuzumuten, nur um Außenstarts und -landungen allgemein durchführen zu dürfen. Einzelerlaubnisse zu beantragen, helfe ihm nichts; denn hierfür werde eine viel zu lange Bearbeitungszeit benötigt.

Das beklagte Land und der Oberbundesanwalt verteidigen die Berufungsentscheidung.

II.

Die Revision, mit der der Kläger sein Klagebegehren zulässigerweise nur eingeschränkt weiterverfolgt, ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Der Beschluß des Berufungsgerichts verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die von der Luftfahrtbehörde gemäß § 25 Abs. 1 LuftVG getroffene Entscheidung mit ihrer maßgeblichen Erwägung, der Kläger habe zur Erteilung der Allgemeinerlaubnis nicht die von der Behörde im Rahmen ihres Ermessens geforderte hohe Qualifikation nachgewiesen, als rechtsfehlerfrei gewertet.

1.

§ 25 Abs. 1 LuftVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl I S. 61), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Januar 1992 (BGBl I S. 178), und § 15 Luftverkehrsverordnung - LuftVO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. November 1969 (BGBl I S. 2117), zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. Juli 1986 (BGBl I S. 1097), bilden die Rechtsgrundlagen zur Beurteilung des klägerischen Begehrens. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Luftfahrzeuge, wozu der Hubschrauber des Klägers als Drehflügler rechnet (vgl. § 1 Abs. 2 LuftVG), außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze nur starten und landen, wenn hierzu u.a. die zuständige Luftfahrtbehörde (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 LuftVO) die Erlaubnis erteilt hat. Nach § 25 Abs. 1 Satz 3 LuftVG kann die Erlaubnis - wie vom Kläger beantragt - auch allgemein erteilt werden.

Ausdrückliche Kriterien für diese Ermessensentscheidung ergeben sich zwar weder aus § 25 LuftVG noch aus § 15 LuftVO, doch begegnet dies keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn durch Auslegung der Vorschrift des § 25 Abs. 1 LuftVG erschließen sich dessen Programm und gesetzgeberischer Zweck (vgl. BVerfGE 8, 274, 326;  45, 393 <399>[BVerfG 22.06.1977 - 1 BvL 2/74];  49, 168 <181>[BVerfG 09.08.1978 - 2 BvR 831/76]). Wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, läßt sich aus § 25 Abs. 1 LuftVG in Verbindung mit den Vorschriften über die Flugplätze (§§ 6 ff. LuftVG) entnehmen, daß das Starten und Landen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig ist (Flugplatzzwang), außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden kann. Es handelt sich um ein repressives Verbot des Außenstartens und -landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) eine Befreiung erteilen darf. Das Verbot dient der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potentiell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, z.B. dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung. Mit Außenstarts und -landungen sind erhöhte Gefahren für die genannten Rechtsgüter verbunden; dies gilt auch für Drehflügler, obgleich sie für solche Flugmanöver besonders geeignet sind. Denn bei Außenstarts und -landungen stehen die auf Flugplätzen vorhandenen technischen Hilfen nicht zur Verfügung. Besonders Dritte werden dadurch in erhöhtem Maße gefährdet. Dieser erhöhten Gefährdung sowie z.B. auch dem Schutz vor Fluglärm soll mit dem Grundsatz des Flugplatzzwanges, der Außenstarts und -landungen nur im Ausnahmefall zuläßt, begegnet werden.

Hieraus folgt, daß die Erteilung einer Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 LuftVG ausgeschlossen ist, wenn der Antragsteller nicht über dasjenige Maß an fliegerischem Können und Wissen verfügt, das notwendig ist, um die von ihm geplanten Außenstarts und -landungen sicher zu bewältigen. Die Behörde muß sich aber nicht auf diese zwingend gebotene Mindestanforderung beschränken. Zumal bei einer Allgemeinerlaubnis, die dem Hubschrauberführer Außenstarts und -landungen ohne behördliche Kontrolle der jeweiligen örtlichen Verhältnisse ermöglicht, liegt es im Rahmen des der Behörde eröffneten Ermessensspielraums, bei den Sicherheitsanforderungen im Interesse der Gefahrenabwehr einen möglichst optimalen Sicherheitsstandard zu verlangen. Der erkennende Senat teilt deshalb die Ansicht des Berufungsgerichts, daß es rechtlich nicht zu beanstanden ist, wenn die Luftfahrtbehörde entsprechend den Richtlinien für Allgemeinerlaubnisse für den Einsatz von Hubschraubern vom 1. Februar 1985 (NfL I - 49/85) als Voraussetzung für die Erteilung einer Allgemeinerlaubnis im Regelfall eine fliegerische Qualifikation fordert, wie sie der Inhaber einer Berufshubschrauberführererlaubnis aufweist.

Dies schließt allerdings - wie das Berufungsgericht nicht verkennt - ein, daß einem Privathubschrauberführer eine entsprechende Befähigung nicht in jedem Fall abgesprochen werden kann; er muß sie jedoch durch besondere Nachweise dartun. Es wäre - im Rahmen einer auf Einzelfallwürdigung ausgerichteten Ermessensermächtigung der Verwaltungsbehörde - gleichheitswidrig und für das von der Behörde angestrebte Sicherheitsziel nicht erforderlich, ausnahmslos auf den Besitz der formellen Berufshubschrauberführererlaubnis abzustellen und sonstige Nachweise einer ungefähr gleichen theoretischen und praktischen Sicherheit beim Außenstarten und -landen nicht zuzulassen.

2.

Dem Berufungsgericht ist auch darin zu folgen, daß sich die Ablehnung der vom Kläger beantragten Allgemeinerlaubnis als eine nach den dargelegten Grundsätzen rechtmäßige Ermessensentscheidung erweist.

a)

Wie im Berufungsurteil und dem darin in Bezug genommenen erstinstanzlichen Urteil zutreffend ausgeführt ist, ergibt sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Nr. 1 VwGO), daß die Behörde den Antrag nicht schon wegen Fehlens der Berufshubschrauberführererlaubnis abgelehnt hat; sie war sich vielmehr bewußt, daß es im Einzelfall aus besonderen Gründen gerechtfertigt sein kann, "von der Qualifikation als Berufshubschrauberführer abzusehen". Die Vorinstanzen haben den Widerspruchsbescheid ohne Rechtsfehler dahin ausgelegt, daß die Behörde beim Kläger einen solchen Sonderfall deshalb verneint hat, weil nach ihrer Auffassung die langjährige praktische Flugerfahrung, auf die der Kläger verweist, nicht ausreicht, um seine im Vergleich zum Berufshubschrauberführer geringere theoretische Ausbildung zu ersetzen und ihn hinsichtlich seines fliegerischen Könnens und Wissens in bezug auf Außenstarts und -landungen einem Berufshubschrauberführer gleichzuachten. Zwar meinte die Widerspruchsbehörde irrig, die praktische Flugerfahrung des Klägers beim Außenstarten und -landen beschränke sich "auf Hubschrauberlandemöglichkeiten bei Krankenhäusern". Dies berührt aber nicht die erwähnte tragende Erwägung der Behörde, der Kläger habe jedenfalls nicht die theoretische Vorbildung nachgewiesen, die zu einem Sicherheitsstandard, wie Berufshubschrauberführer ihn bieten, gehöre.

b)

Diese für die Ablehnung maßgebliche Erwägung der Behörde hält sich in den Grenzen vertretbarer Ermessensausübung. Die Vorinstanzen weisen zu Recht darauf hin, daß die Ausbildung des Berufshubschrauberführers insbesondere im theoretischen Bereich wesentlich umfangreicher ist als die des Privathubschrauberführers. Die theoretische Ausbildung des Klägers als Privathubschrauberführer umfaßte in fünf verschiedenen Sachgebieten insgesamt 80 Unterrichtsstunden (§ 18 Abs. 2 der Verordnung über Luftpersonal - LuftPersV - vom 9. Januar 1976 in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Februar 1984 <BGBl I S. 265>, zuletzt geändert durch Verordnung vom 30. November 1988 <BGBl I S. 2193>). Ein Berufshubschrauberführer muß in diesen Fächern hingegen 400 Stunden absolvieren (vgl. § 23 Abs. 2 LuftPersV), der Inhaber einer Privathubschrauberführererlaubnis, der die Zulassung zum Berufshubschrauberführer anstrebt, zusätzlich zu der schon genossenen Ausbildung sogar noch 350 Stunden (vgl. § 24 Abs. 3 LuftPersV). Zwar bezieht sich die umfangreichere Ausbildung des Berufshubschrauberführers nicht speziell auf das Außenstarten und -landen, sondern auch auf die weitergehenden Aufgaben und Einsatzmöglichkeiten des Berufshubschrauberführers; sie führt aber, wie das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler feststellt, allgemein zu einer erhöhten fliegerischen Fähigkeit, die bei unvorhergesehenen Situationen von Nutzen sein kann. Die Forderung nach einer möglichst intensiven theoretischen Ausbildung als Voraussetzung für die Erlaubnis zu präventiv nicht überwachten Außenstarts und -landungen ist weder sachwidrig noch unverhältnismäßig, da in diesen Fällen die Wahrscheinlichkeit unvorhersehbarer Schwierigkeiten, die mit dem jeweiligen Landeplatz zusammenhängen, deutlich höher ist als bei angemeldeten, von der Behörde vorab geprüften Starts und Landungen. Die Behörde darf daher für die Allgemeinerlaubnis Nachweise über theoretische Kenntnisse verlangen, die über die eines Privathubschrauberführers hinausgehen; diese hat der Kläger nicht erbracht.

Auch aus dem Umstand, daß der Kläger trotz seiner geringeren fliegerischen Ausbildung immerhin eine Allgemeinerlaubnis zu Außenstarts und -landungen für "ärztlich begründete Flüge" erhalten hat, lassen sich rechtliche Bedenken gegen die angefochtene Ermessensentscheidung nicht herleiten. Es ist nicht willkürlich, wenn die Behörde aufgrund einer Abwägung für die gesamten Flüge im Interesse der medizinischen Versorgung weniger hohe Sicherheitsanforderungen stellt als für Außenstarts und -landungen, die zwar den geschäftlichen und beruflichen Zwecken des Klägers als Inhaber eines Labors dienen, nicht aber zum ärztlichen Bereich im engeren Sinn gehören. Auch die Erlaubnis für "ärztlich begründete Flüge" setzt voraus, daß die sich aus § 25 Abs. 1 LuftVG ergebenden Mindestanforderungen der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs gewahrt sind.

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.