I.

Der Kläger ist im Jahre 1924 in Spanien geboren. Im Alter von 16 Jahren wurde er in Spanien wegen Diebstahls verurteilt. Er befand sich längere Zeit in spanischen Arbeitslagern und würde mehrfach von der spanischen Polizei, die ihn in ihren Listen als Taschendieb führt, festgenommen. Aus dem spanischen Heeresdienst desertierte er im Jahre 1946. Nachdem er sich mehrere Jahre in Spanien versteckt gehalten hatte, reiste er im September 1951 illegal über Belgien in die Bundesrepublik Deutschland ein. Bald nach seiner Einreise beging er mit einem Landsmann einen Einbruchsdiebstahl. Beide stahlen aus einem Stall vier Hähne, die sie alsbald verzehrten. Der Kläger wurde deswegen vom Schöffengericht Frankfurt/Main zur vier Monaten Gefängnis rechtskräftig verurteilt. Noch während der Strafverbüßung erließ der Polizeipräsident in Frankfurt/Main am 1. Februar 1952 gegen ihn ein dauerndes Aufenthaltsverbot für das Bundesgebiet. Dieses Aufenthaltsverbot ist unanfechtbar geworden.

Daraufhin begab sich der Kläger in die sowjetische Besatzungszone, um sich, wie er angibt, "nach Westberlin abzusetzen". Nach seinem Vortrag wurde er aber in der Sowjetzone wegen Spionageverdachts festgenommen und im Februar 1953 aus dem Untersuchungsgefängnis mit der Auflage entlassen, in Bautzen Aufenthalt zu nehmen und diesen Aufenthaltsort nicht zu verlassen. Der Kläger erhielt in der sowjetischen Besatzungszone einen "Deutschen Personalausweis für Staatenlose" mit einer Aufenthaltsgenehmigung "nur für den Krs. Bautzen". Da ihm, wie er weiterhin vorgetragen hat, die Verhältnisse in der sowjetischen Besatzungszone und die Art, wie man mit ihm verfuhr, nicht zusagten, verließ er Bautzen und kam im Februar 1954 nach Westberlin. Hier erhält er Sozialunterstützung.

Mit der Begründung, daß er in Spanien als Taschendieb bekannt und wiederholt kriminell in Erscheinung getreten sei, sich im übrigen nicht im Besitz eines gültigen Passes befinde und nicht über genügend Mittel zur Bestreitung seines Lebensunterhalts verfüge, erließ der Polizeipräsident in Berlin gegen den Kläger am H. Oktober 1955 ein Aufenthaltsverbot für Westberlin. Gegen dieses Aufenthaltsverbot geht der Kläger, an. Dabei hat er vorgetragen, er habe unter seine kriminelle Vergangenheit einen Strich gezogen, er wolle heiraten, seine Verlobte werde für seinen Unterhalt sorgen; wenn er nicht ausgewiesen werde, könne er sich als Spezialarbeiter Arbeit besorgen. Von den spanischen Behörden werde er als "Rebelde" = Rebell bezeichnet. Er nehme als politisch Verfolgter Asylrecht in Anspruch. Nach dem deutschen Auslieferungsgesetz von 1929 könne er als Deserteur nicht ausgeliefert werden. Seine Klage war in erster Instanz ohne Erfolg. Das Berufungsgericht gab jedoch der Klage statt.

Das Verwaltungsgericht erster Instanz hielt die Voraussetzungen für den Erlaß eines Aufenthaltsverbots für gegeben, weil nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b der Ausländerpolizeiverordnung vom 22. August 1938 (RGBl. I S. 1053) - APVO - bereits eine einmalige Bestrafung des Ausländers genüge, um ihm den Aufenthalt im Geltungsbereich der Ausländerpolizeiverordnung zu verweigern, der Kläger aber mehrmals bestraft worden sei. Im übrigen führte es u.a. aus: Dem Erlaß des Aufenthaltsverbots stehe das Verlangen des Klägers nach politischem Asyl nicht entgegen. Über die Aufnahme eines politischen Flüchtlings sei nach der Asylverordnung in einem besonderen Verfahren zu entscheiden. Dem Kläger stehe es frei, im Rahmen dieses Verfahrens um Asylrecht zu bitten. Daran sei er auch dadurch nicht gehindert, daß er seinen zunächst hierzu gestellten Antrag zurückgenommen habe. Wenn seinem Antrag stattgegeben werde, so sei ein neuer Tatbestand gegeben, der dann auch seiner polizeilichen Ausweisung entgegenstünde.

Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit der Frage eines etwaigen politischen Asylrechts des Klägers nicht auseinandergesetzt. Es hält das Aufenthaltsverbot schon deswegen nicht für begründet, weil nach seiner Ansicht die Voraussetzungen hierfür nach der Ausländerpolizeiverordnung nicht gegeben seien. Es steht auf dem Standpunkt, daß das Vorliegen der Tatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a bis i APVO für den Erlaß eines Aufenthaltsverbots nicht genüge, daß vielmehr in jedem Falle unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr geprüft werden müsse, ob der Ausländer nicht mehr die Gewähr dafür biete, daß er sich der deutschen Gastfreundschaft würdig erweise.

Hierzu führt das Berufungsgericht aus: Die dem Kläger zum Vorwurf gemachten Vorfälle in Spanien müßten unberücksichtigt bleiben. Die Verurteilung des Klägers in Spanien liege 16 Jahre zurück. Auf die polizeilichen Festnahmen in Spanien seien Verurteilungen nicht erfolgt. Warum der Kläger in Spanien in ein Arbeitslager eingewiesen worden sei, lasse sich nicht aufklären. In Betracht zu ziehen sei allein die Verurteilung des Klägers in Frankfurt/Main. Zu der Tat, die der Verurteilung zugrunde liege, sei der Kläger aber offensichtlich verleitet worden, auch habe er sie wohl aus Hunger begangen. Die illegale Einreise des Klägers in die Bundesrepublik und die Tatsache, daß er sich in Frankfurt etwa einen Monat unangemeldet aufgehalten habe, rechtfertigten das Aufenthaltsverbot ebensowenig wie der Umstand, daß er zur Zeit Sozialunterstützung erhalte. Nur wegen des Ausweisungsverfahrens habe er sich Arbeit nicht besorgen können; im übrigen wolle ihn seine Braut unterhalten.

Die Revision wurde vom Oberverwaltungsgericht Berlin zugelassen, weil die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 1955 (BVerwGE 3, 58) abweicht. Der Beklagte hat unter Hinweis auf dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Revision eingelegt. Der Kläger bittet, die Revision zurückzuweisen. Er trägt u.a. vor: Er habe dem politischen Regime in Spanien stets als Gegner gegenübergestanden; während seines Militärdienstes habe er Flugblätter gegen das Regime in der Kaserne verteilt, und deswegen habe er desertieren müssen.

II.

Die Revision mußte im wesentlichen Erfolg haben. Das Aufenthaltsverbot war zu bestätigen. Lediglich die Frage, ob das Aufenthaltsverbot auch durch Abschiebung nach Spanien vollstreckt werden darf, mußte noch offenbleiben. Für die Entscheidung dieser Frage sind weitere Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht erforderlich. Insoweit mußte die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

Das angefochtene Aufenthaltsverbot des Polizeipräsidenten in Berlin ist nicht als eine bloße Wiederholung des gegen den Kläger vom Polizeipräsidenten in Frankfurt/Main früher erlassenen Aufenthaltsverbots anzusehen. Das letztere konnte keine Geltung für Westberlin beanspruchen, da seinerzeit in Westberlin für den Erlaß eines Aufenthaltsverbots besondere besatzungsrechtliche Vorschriften gültig waren. Das neue Aufenthaltsverbot des Polizeipräsidenten in Berlin hat also neben dem früheren unanfechtbar gewordenen und auch weiterhin gültigen Aufenthaltsverbot des Polizeipräsidenten in Frankfurt/Main selbständige Bedeutung. Es ist in vollem Umfang von den Verwaltungsgerichten auf Rechts- und Ermessensfehler nachzuprüfen. Die in § 11 Abs. 2 letzter Satz APVO enthaltene Vorschrift, daß der Polizeipräsident in Berlin über den Einspruch gegen eine von ihm erlassene ausländerpolizeiliche Verfügung endgültig entscheidet, und die weitere in § 11 Abs. 6 enthaltene Vorschrift, daß das verwaltungsgerichtliche Verfahren in ausländerpolizeilichen Angelegenheiten ausgeschlossen sei, sind für Westberlin durch das Berliner Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 8. Januar 1951 (VOBl. I S. 46) und durch Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes - GG -, der auch in Westberlin gültig ist, überholt (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 15. Dezember 1955 - BVerwGE 3, 58 -).

Das angefochtene Aufenthaltsverbot beruht auf § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f und i APVO. Daß § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b und f APVO gültiges Recht sind, hat der erkennende Senat in seinem angeführten Urteil vom 15. Dezember 1955 entschieden. Dasselbe gilt für die Vorschrift in § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. i APVO. Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Ausländerpolizeibehörde zum Erlaß eines Aufenthaltsverbots im Rahmen der Grenzen ihres pflichtgemäßen Ermessens ermächtigt, wenn die Tatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b, f und i vorliegen, d.h. wenn ein Ausländer im Inland wegen eines Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig zu Strafe verurteilt worden ist (Buchst. b), oder wenn er gegen die auf dem Gebiet der Auslanderpolisei, des Paß-, des Ausweis- oder des Meldewesens erlassenen Vorschriften verstoßen hat (Buchst. f), oder wenn er nicht über genügend Mittel zur Bestreitung seines oder des Unterhalts seiner Familie verfügt (Buchst. i). An dieser Rechtsprechung hält der erkennende Senat fest. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die in diesen Vorschriften enthaltene Ermächtigung für die Behörde enger auszulegen sei, kann der Senat nicht als berechtigt anerkennen (vgl. Urteil vom 17. Januar 1957 - BVerwG I C 167.56 -).

Für die Befugnisse, die der Ausländerpolizeibehörde durch § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b, f und i APVO eingeräumt sind, können sich allerdings im Einzelfall, worauf der Senat bereits mehrfach hingewiesen hat (vgl. Entscheidungen vom 28. Juni 1956 - BVerwG I C 23.56 - [BVerwGE 3, 355], vom 25. Oktober 1956 - BVerwG I C 58.56 - [DVBl. 1957 S. 57] und auch vom 17. Januar 1957 - BVerwG I C 167.56 -), Einschränkungen aus den Grundrechtsarktikeln ergeben, soweit sie für alle Menschen gültig sind, ferner aus den allgemeinen Regeln des Völkerrechts, der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (BGBl. 1952 II S. 685 und 1954 II S. 14), ferner aus der Genfer Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBl. 1953 II S. 559 und 1954 II S. 619) sowie aus dem Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25. April 1951 (BGBl. I S. 269). Von diesen Vorschriften kommt hier allein Art. 16 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes in Betracht, wonach politisch Verfolgte Asylrecht genießen. Auf dieses Grundrecht kann sich der Kläger - unabhängig von der Asylverordnung vom 6. Januar 1953 (BGBl. I S. 3 ff.) - berufen. Die Asylverordnung bezieht sich allein auf die Genfer Konvention über die Rechtsstellung von Flüchtlingen, nicht auf das Asylrecht des Art. 16 GG.

Das Asylrecht des Art. 16 GG schließt die Anwendung der Ausländerpolizeiverordnung im Einzelfall nicht vollständig aus (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 17. Januar 1957 - BVerwG I C 65.56 -). Das Asylrecht hat vielmehr - abgesehen von dem Art. 18 GG - in sich Grenzen. Auch der Asylberechtigte kann, wenn auch nur aus Gründen der Staatssicherheit und der öffentlichen Ordnung, ausgewiesen werden. Allerdings darf er nicht in das Land ausgewiesen oder abgeschoben werden, in dem er wegen seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Nationalität, seiner religiösen Überzeugung oder seiner politischen Anschauung an Leben oder Freiheit ernsthaft bedroht ist. Mit dieser Einschränkung konnte also gegen den Kläger auf Grund der Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung ein Aufenthaltsverbot selbst dann erlassen werden, wenn er politisch Verfolgter ist, sofern das Aufenthaltsverbot aus Gründen der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung geboten war.

Nach den tatsächlichen, das Revisionsgericht bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts liegen hiernach die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlaß eines Aufenthaltsverbots gegen den Kläger vor. Der Kläger ist wegen Einbruchsdiebstahls rechtskräftig verurteilt worden. Er bezieht Sozialunterstützung und verfügt somit nicht über die genügenden Mittel zur Bestreitung seines Unterhalts aus eigener Kraft. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b und i der APVO sind somit gegeben. Ob auch der Tatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f vorliegt, kann unter diesen Umständen dahingestellt bleiben. Anzuerkennen ist ferner, daß Gründe der öffentlichen Ordnung das Vorgehen der Ausländerpolizeibehörde gegen den Kläger rechtfertigen. Diese Gründe ergeben sich aus seiner Verurteilung wegen Einbruchsdiebstahls in Frankfurt/Main und aus der Auskunft der spanischen Polizeibehörden, daß er dort als Taschendieb geführt wird und bekannt ist. Die vom Berufungsgericht - allerdings in anderem Zusammenhang - vertretene Auffassung, daß dieser Sachverhalt die Annahme solcher Gründe nicht rechtfertige, wird dem Begriff der öffentlichen Ordnung und den Erfahrungen in der internationalen Verbrechensbekämpfung nicht gerecht. Das Aufenthaltsverbot war daher zu bestätigen.

Offen mußte nur die Frage bleiben, ob dieses Aufenthaltsverbot mit der Einschränkung zu versehen ist, daß der Kläger nicht nach Spanien abgeschoben werden darf.

Dies hängt davon ab, ob der Kläger als politisch Verfolgter im Sinne des Art. 16 GG anzusehen ist. Der Begriff der politischen Verfolgung umfaßt mehr als die Verfolgung wegen eines Tatbestandes, der nach der im Auslieferungsrecht entwickelten objektiven Theorie als politisches Delikt anzusehen ist. Mit Art. 16 GG hat der Grundgesetzgeber, wie der Entstehungsgeschichte dieses Artikels zu entnehmen ist (vgl. hierzu das Urteil des erkennenden Senats vom 17. Januar 1957 - BVerwG I C 65.56 -), an völkerrechtliche Regeln anknüpfen wollen. Wenn es auch im Völkerrecht keine festen Regeln über den Kreis derjenigen Personen gibt, die Asyl beanspruchen können (vgl. Papadatos, Le Délit Politique, p. 70 ff., und Lange, Grundfragen des Auslieferungs- und Asylrechts, ZGesStrRWiss Bd. 65 S. 351 ff.), so wird man doch, wenn man dem Sinn des Art. 16 GG gerecht werden will, auf die im internationalen Recht hierzu in Entwicklung befindlichen Grundsätze zurückzugreifen haben.

Dabei ist auf die Genfer Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 hinzuweisen, in der sich eine große Zahl von Staaten untereinander verpflichtet haben, unter bestimmten Voraussetzungen Flüchtlingen Asyl zu gewähren. Die Bestimmungen der Konvention haben auf Grund des Gesetzes vom 1. September 1953 - BGBl. II S. 559 - in der Bundesrepublik Gesetzesrecht (vgl. auch Bekanntmachung des Bundesministers des Auswärtigen vom 25. Mai 1954 (BGBl. II S. 619)). Von Bedeutung ist hier Art. 1 A dieser Konvention. Danach ist es ein wesentliches Merkmal des Begriffs der von der Konvention erfaßten ausländischen Flüchtlinge, daß es sich um Personen handelt, die aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befinden, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, oder sich, wenn es sich um Staatenlose handelt, außerhalb des Landes befinden, in welchem sie gewöhnlich ihren Aufenthalt haben. Nach diesen Grundsätzen wird, wie sich aus der Konvention ergibt, in zivilisierten Staaten in zunehmendem Maße die Frage entschieden, ob Asylrecht im Einzelfall zu gewähren ist.

Entsprechend diesen Grundsätzen ist nach Auffassung des erkennenden Senats bei Prüfung der Frage vorzugehen, ob es sich im Einzelfall um einen politisch Verfolgten im Sinne des Art. 16 GG handelt. Dabei mag dahingestellt bleiben, ob schon eine Verfolgung, die in Widerspruch zu rechtsstaatlichen Grundsätzen steht, als politische Verfolgung anzusehen ist. Auf diese Frage kommt es hier nicht an. Nach dem Sachvortrag des Klägers kommt allein eine Verfolgung wegen seiner politischen Überzeugung in Frage. Die wegen der Fahnenflucht zu erwartende strafrechtliche Verfolgung des Klägers ist nicht ohne weiteres politischer Art. Sie kann als politische Verfolgung nur dann angesehen werden, wenn zu erwarten steht, daß die vom Kläger behauptete Haltung gegenüber der Staatsgewalt seines Heimatstaates zu seinen Ungunsten mit berücksichtigt wird. Es müssen also - abgesehen von der Fahnenflucht - besondere Umstände vorliegen, die die strafrechtliche Verfolgung wegen Fahnenflucht als politische Verfolgung im Sinne des Art. 16 GG erscheinen lassen. Dies bedarf in tatsächlicher Hinsicht weiterer Aufklärung.

Nicht jede Verfolgung wegen politischer Überzeugung rechtfertigt im übrigen den Asylanspruch nach Art. 16 GG. Der Zusammenhang der Grundrechtsartikel, in den Art. 16 GG gestellt ist, ergibt, daß es das Anliegen des Grundgesetzgebers ist, denjenigen, die entgegen den Grundsätzen der freiheitlich-demokratischen Ordnung aus politischen Gründen verfolgt werden, Asylschutz zu gewähren. Hat der Asylsuchende im Ausland ein Verhalten an den Tag gelegt, das die freiheitlich-demokratische Ordnung gefährdet und das aus diesem Grunde strafrechtlich verfolgt wird, so kann ihm nach dem Sinn des Art. 16 GG ein Anspruch auf Asyl nicht zustehen. Mag der Staat auch im internationalen Rechtsverkehr berechtigt sein, in diesen Fällen Asyl zu gewähren, so hat doch der Asylsuchende insoweit dem Staat gegenüber keinen Rechtsanspruch.

Art. 18 GG steht dieser Auffassung nicht entgegen. Nach Art. 18 GG kann der Asylberechtigte des Asylrechts durch das Bundesverfassungsgericht für verlustig erklärt werden, wenn er es zum Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Ordnung mißbraucht. Die Vorschrift geht davon aus, daß der betreffende Ausländer bereits im Inland Asylschutz genießt und im Inland die freiheitlich-demokratische Ordnung bekämpft. Hiervon zu unterscheiden ist derjenige Fall, in dem der Ausländer bereits, bevor er Asyl nach Art. 18 GG in Anspruch nimmt, im Ausland die freiheitlich-demokratische Ordnung bekämpft oder gar gefährdet und sich dadurch im Ausland einer strafrechtlichen Verfolgung ausgesetzt hat. In diesem Fall entsteht der Asylanspruch des Art. 16 GG von vornherein nicht.

Auch muß ein Zusammenhang zwischen der vom Kläger behaupteten politischen Verfolgung und seinem Ansuchen um Asyl bestehen. Wenn der Asylsuchende sich zunächst längere Zeit anderwärts aufgehalten hat und dort vor den von ihm behaupteten Verfolgungen Schutz genoß, so ist ein solcher Zusammenhang nicht ohne weiteres gegeben. Im vorliegenden Fall wird daher zu prüfen sein, ob der Zusammenhang zwischen der vom Kläger behaupteten Verfolgung und seiner Bitte um Asyl nicht dadurch unterbrochen ist, daß er in Bautzen Aufenthalt genommen und dort einer Arbeit nachgegangen ist. Hierzu werden die Gründe näher zu prüfen sein, die den Kläger veranlaßten, sich nach Westberlin zu begeben. Wenn dies ohne zwingende Gründe geschehen ist, wird von dem erforderlichen Zusammenhang zwischen Verfolgung und dem Anspruch auf Asyl nicht mehr gesprochen werden können. Auch in dieser Hinsicht bedarf der Sachverhalt weiterer Aufklärung in tatsächlicher Hinsicht.

Nach diesen Gesichtspunkten wird das Berufungsgericht auf Grund anderweitiger mündlicher Verhandlung zu entscheiden haben, ob der Kläger als politisch Verfolgter im Sinne des Art. 16 GG anzusehen ist und infolgedessen das Aufenthaltsverbot mit der Einschränkung versehen werden muß, daß es nicht durch Abschiebung des Klägers nach Spanien vollstreckt werden darf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625). Soweit die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen wurde, mußte die Entscheidung über die Kosten der Schlußentscheidung vorbehalten bleiben.