I.

Der in Jugoslawien geborene Kläger ist heimatloser Ausländer im Sinne des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet. Seit 1950 lebt er in Trier. Wiederholt hat er Kaffee in größeren Mengen aus Luxemburg in die Bundesrepublik Deutschland geschmuggelt. Mehrfach wurde er verurteilt, u.a.:

Mit Rücksicht auf diese Strafen lehnte die zuständige Ordnungsbehörde es am 22. Dezember 1953 ab, dem Kläger eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Gleichzeitig erließ sie auf Grund des § 5 Abs. 1 Buchst. b und d der Ausländerpolizeiverordnung in Verbindung mit § 23 des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet gegen ihn ein unbefristetes Aufenthaltsverbot für das gesamte Gebiet der Bundesrepublik. In dem Bescheid heißt es: "Sie haben das Bundesgebiet innerhalb von zwei Monaten zu verlassen. Die Frist beginnt mit dem Zeitpunkt der Rechtskraft dieser Verfügung. Wir weisen darauf hin, daß Sie sich rechtzeitig um eine Einreiseerlaubnis in einen anderen Staat zu bemühen haben. Die zum Grenzübertritt und zur Beantragung des Einreisesichtvermerks notwendigen Paßpapiere werden Ihnen von hier ausgestellt."

Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage war in zwei Instanzen ohne Erfolg, Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz führte in seinem Urteil aus: Als Ausländer unterliege der Kläger grundsätzlich den Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung vom 22. August 1938 (RGBl. I S. 1053) - APVO -. Die Anwendung dieser Verordnung sei jedoch für die heimatlosen Ausländer durch das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25. April 1951 (BGBl. I S. 269) - HAG - eingeschränkt. Dies zeige sich bei den Vorschriften über die Aufenthaltserlaubnis und das Aufenthaltsverbot. Nach der Ausländerpolizeiverordnung stehe die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Ermessen der Behörde. Dagegen müsse diese Erlaubnis nach dem Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet gegeben werden, wenn es sich um einen heimatlosen Ausländer im Sinne des Gesetzes handele. Dem Kläger hätte daher an sich die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden müssen, doch würde dies im vorliegenden Falle widersinnig sein, weil ein Ausweisungsgrund sowohl nach § 5 APVO als auch nach § 23 HAG gegeben sei. Die Voraussetzungen des § 5 APVO lägen vor, da der Kläger mehrfach im Bundesgebiet rechtskräftig verurteilt worden sei. Nach § 23 HAG dürfe ein heimatloser Ausländer aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Diese "Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" seien mit der "Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" im Sinne der polizeirechtlichen Vorschriften des Landes Rheinland-Pfalz gleichzusetzen. Allerdings rechtfertige nicht jede Gefährdung die Ausweisung, es müsse sich um eine erhebliche Gefährdung handeln. Eine solche liege vor, wenn der heimatlose Ausländer wegen wiederholter gewohnheitsmäßiger Straftaten rechtskräftig verurteilt und die Gefahr eines erneuten Straffälligwerdens mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei. Diese Voraussetzungen seien gegeben.

Auf die Beschwerde des Klägers ist die Revision gegen dieses Urteil vom Bundesverwaltungsgericht zugelassen worden. Der Beschluß hierüber ist dem Kläger am 17. Dezember 1955 zugestellt worden. Mit einem erst am Mittwoch, dem 18. Januar 1956, eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger Revision eingelegt. Wegen der Versäumung der Revisionsfrist hat er um Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gebeten. Zum Beweise dessen, daß ihm an der Versäumung der Frist kein Verschulden zuzumessen sei, hat er sich auf die Vermerke berufen, die die Post auf dem bei den Akten befindlichen Briefumschlag angebracht hat. Zur Begründung der Revision hat der Kläger vorgetragen, § 23 des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer sowie die Art. 32 und 33 der Genfer Flüchtlingskonvention seien verletzt. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei vom Berufungsgericht falsch ausgelegt worden. Die ihm gewährte Frist zur Beschaffung von Ausreisepapieren sei nicht angemessen. In dem Aufenthaltsverbot sei nicht klargestellt, daß seine Ausweisung und Abschiebung nach Jugoslawien und in die Ostblockstaaten gemäß § 23 Abs. 3 HAG ausgeschlossen sei. Er sei in diesen Staaten wegen seiner politischen Anschauung in seiner Freiheit bedroht. Die Ausländerpolizeiverordnung sei im übrigen grundgesetzwidrig. Das Aufenthaltsverbot verstoße gegen Art. 26 des Grundgesetzes.

Demgegenüber hält der Beklagte den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht für genügend begründet. Er bittet, die Revision zurückzuweisen, und weist u.a. darauf hin, daß der Kläger inzwischen erneut wegen schweren Diebstahls zu neun Monaten Gefängnis verurteilt worden sei.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt hat, hat sich mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Vorschrift des § 23 Abs. 3 HAG, wonach die Ausweisung und Abschiebung eines heimatlosen Ausländers in einen Staat, in dem sein Leben und seine Freiheit u.a. wegen seiner politischen Anschauung bedroht seien, bereits bei Erlaß des Aufenthaltsverbots oder erst bei seinem Vollzug zu beachten sei. Er ist der Meinung, daß es sich um eine Vorschrift für den Vollzug der Ausweisung handle, die den Erlaß des Aufenthaltsverbots selbst nicht ausschließe.

II.

Die Revision ist zulässig.

Zwar ist der Revisionsschriftsatz einen Tag nach der gemäß § 57 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - am 17. Januar 1956 abgelaufenen Revisionsfrist beim Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz eingegangen, doch war dem Kläger nach § 22 BVerwGG Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Nach dieser Vorschrift ist in den vorigen Stand wiedereinzusetzen, wer glaubhaft macht, daß er ohne Verschulden verhindert gewesen ist, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben. Auf Grund der Postvermerke, die auf dem bei den Akten befindlichen Briefumschlag angebracht worden sind, und auf Grund des Vorlageberichtes, mit dem die Akten vom Oberverwaltungsgericht an das Bundesverwaltungsgericht übersandt wurden, ist davon auszugehen, daß der zuständige Postbote versucht hat, den Brief mit dem Revisionsschriftsatz am 17. Januar 1956 spätnachmittags oder abends auszutragen, daß ihm dies aber nicht möglich war, weil die Geschäftsstelle des Oberverwaltungsgerichts bereits geschlossen, ein Spätdienst der Geschäftsstelle nicht eingerichtet und ein Nachtbriefkasten nicht vorhanden war. Bei dieser Sachlage trifft den Kläger kein Verschulden an dem verspäteten Eingang seines Revisionsschriftsatzes, so daß die Revision als zulässig behandelt werden muß.

III.

Die Revision ist zum Teil begründet.

Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat(Urteil vom 12. Januar 1956 - BVerwG I C 42.55 -), haben die heimatlosen Ausländer kraft Gesetzes, ohne daß sie einer besonderen Aufenthaltserlaubnis nach der Ausländerpolizeiverordnung vom 22. August 1938 (RGBl. I S. 1053) - APVO - bedürfen, das Recht zum Aufenthalt in der Bundesrepublik. Dieses Recht kann nur gemäß § 23 des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25. April 1951 (BGBl. I S. 269) - HAG - eingeschränkt werden. In § 23 HAG sind die Voraussetzungen geregelt, unter denen ein heimatloser Ausländer ausgewiesen, ihm also das Recht auf Aufenthalt in der Bundesrepublik genommen werden, kann. Die Ausweisung ist im vorliegenden Fall in Form eines Aufenthaltsverbots gemäß den Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung verhängt worden. Ob dieses Aufenthaltsverbot mit § 23 HAG in Einklang steht, ist die entscheidende Frage des Rechtsstreits. Zwar enthält die angefochtene Verfügung nicht nur ein Aufenthaltsverbot, sondern durch sie ist darüber hinaus dem Kläger auch die Aufenthaltserlaubnis versagt worden. Aber diesem Teil der Verfügung kommt im vorliegenden Fall neben dem Aufenthaltsverbot eine besondere Bedeutung nicht zu; er steht und fällt mit dem Aufenthaltsverbot.

Abgesehen von § 23 HAG beruft sich der Kläger auf die Art. 32 und 33 des internationalen Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge - Genfer Konvention - vom 28. Juli 1951 (BGBl. II S. 559). Ob der Kläger von den Vorschriften der Genfer Konvention erfaßt wird und sich auf diese Vorschriften berufen kann, mag dahingestellt bleiben. Auch wenn dies der Fall sein sollte, würde die hier zu entscheidende Frage nicht nach den Vorschriften der Genfer Konvention, sondern nach § 23 HAG zu beurteilen sein. Nach Art. 5 der Genfer Konvention bleiben die sonstigen Rechte und Vorteile, die unabhängig von der Konvention den Flüchtlingen gewährt werden, unberührt. Weitergehende Rechte sollen also den Betroffenen erhalten bleiben. Das gilt insbesondere für die sich aus dem RAG ergebenden Rechte der heimatlosen Ausländer, Denn der Gesetzgeber betrachtete bei Erlaß des HAG, wie der amtlichen Begründung des Gesetzes zu entnehmen ist, die Schutzbestimmungen der damals in Entstehung befindlichen Genfer Konvention als das Mindestmaß dessen, was den heimatlosen Ausländern als Schutz gewährt werden sollte. Er gewährte insbesondere in § 23 HAG den heimatlosen Ausländern einen über die Genfer Konvention hinausgehenden Schutz.

Sowohl § 23 HAG als auch die hier in Betracht kommenden Art. 32 und 33 der Genfer Konvention verbieten es, einen Flüchtling (heimatlosen Ausländer) in einen Staat auszuweisen oder auszuliefern, in dem das Leben oder die Freiheit des Flüchtlings wegen seiner Rasse, seiner Abstammung, seiner Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauung bedroht ist. Nach Art. 33 Abs. 2 der Genfer Konvention kann sich jedoch ein Flüchtling auf diese Vergünstigung dann nicht berufen, wenn er aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder wenn er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses. Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. § 23 HAG kennt eine solche Ausnahme von der Schutzbestimmung nicht. Dieses Gesetz gewährt einen Schutz gegen Ausweisung und Auslieferung an die genannten Staaten ohne jede Einschränkung. § 23 HAG ist also als die weitergehende Schutzvorschrift auf jeden Fall maßgebend.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß die Ausländerpolizeiverordnung grundsätzlich auch für heimatlose Ausländer gilt, und zieht infolgedessen bei der Prüfung der sachlich-rechtlichen Voraussetzungen des Aufenthaltsverbots den § 5 APVO mit heran. Hiergegen sind, soweit es sich um die sachlich-rechtlichen Voraussetzungen eines Aufenthaltsverbots handelt, Bedenken geltend zu machen. Der Ausländerpolizeiverordnung und dem Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet liegen, soweit es sich um diese sachlich-rechtlichen Voraussetzungen handelt, völlig voneinander verschiedene Auffassungen zugrunde. Die Ausländerpolizeiverordnung stellt die Frage, ob dem Ausländer ein Recht auf Aufenthalt zu gewähren ist, weitgehend in das Ermessen der Behörde. Dementsprechend sind auch die sachlich-rechtlichen Voraussetzungen für ein Aufenthaltsverbot in der Verordnung geregelt. Dagegen gibt das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer dem durch das Gesetz erfaßten Personenkreis bestimmte, der Rechtsstellung des deutschen Staatsangehörigen stark angenäherte Rechte und läßt eine Ausweisung nur aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und auch dann nur mit gewissen Einschränkungen zu. Bei dieser Rechtslage müssen die Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung im Rahmen einer Prüfung der sachlich-rechtlichen Voraussetzungen für ein gegen einen heimatlosen Ausländer erlassenes oder zu erlassendes Aufenthaltsverbot ausscheiden. § 23 HAG ist daher auch insoweit allein maßgebend.

Anders steht es mit den Vorschriften der Ausländerpolizeiordnung, soweit sie sich auf die Durchführung der Ausweisung beziehen. Die dargelegten Gesichtspunkte stehen der Heranziehung der Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung in dieser Hinsicht nicht entgegen. Im Gegensatz zu den sachlich-rechtlichen Voraussetzungen eines Aufenthaltsverbots unterscheidet sich die Ausweisung eines heimatlosen Ausländers in ihrer Durchführung nicht grundsätzlich von der eines sonstigen Ausländers, auch wenn man die hierzu erlassenen besonderen Bestimmungen des § 23 Abs. 2 und 3 HAG berücksichtigt. Die Meinung des Klägers, daß die Ausländerpolizeiverordnung als Ganzes nicht mehr angewandt werden könne, trifft, wie der Senat bereits in seinemUrteil vom 15. Dezember 1955 - BVerwG I C 1.54 - entschieden hat, nicht zu. Zwar ergeben sich im einzelnen bei der Anwendung der für die Ausweisung eines Ausländers in der Ausländerpolizeiverordnung enthaltenen Bestimmungen, insbesondere aus § 7 APVO, noch Zweifelsfragen. Sie können hier jedoch unerörtert bleiben; denn jedenfalls sind Bedenken dagegen, daß die Ausweisung des Klägers in Form eines Aufenthaltsverbots verfügt worden ist, wie es die Ausländerpolizeiverordnung für die Ausweisung vorsieht, nicht geltend zu machen. Solche Bedenken ergehen sich auch nicht, wie der Kläger meint, aus Art, 26 des Grundgesetzes.

Nach § 23 HAG darf ein heimatloser Ausländer nur aus Gründen der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Bei der Auslegung der hier verwendeten Begriffe ist zu berücksichtigen, daß das Gesetz nicht nur ein innerdeutsches, sondern auch ein internationales Problem regeln und die Schutzbestimmungen der Genfer Konvention für die Gruppe der heimatlosen Ausländer vorweg in Kraft setzen sollte. Bei der Auslegung dieser Begriffe ist daher auf die Genfer Konvention zurückzugreifen. Daraus ergibt sich, daß die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 23 HAG den in der Genfer Konvention (Art. 32) verwendeten Begriffen der national security und public order entsprechen. Von diesen Begriffen ist daher auszugehen. Die Ausweisung muß das geeignete und unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigte Mittel zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im oben dargelegten, Sinne sein. Darauf, ob diese Begriffe den entsprechenden Begriffen im Polizeirecht des Landes Rheinland-Pfalz gleichzusetzen sind, kommt es also nicht an. Doch kann diese Frage hier dahingestellt bleiben, weil im Ergebnis der Ansicht des Berufungsgerichts insoweit beizupflichten ist, als die Ausweisung eines heimatlosen Ausländers unter Berücksichtigung der oben dargelegten Gesichtspunkte dann gerechtfertigt ist, wenn er, wie das Berufungsgericht für den vorliegenden Fall ausführt, wegen wiederholter gewohnheitsmäßiger Straftaten rechtskräftig verurteilt und die Gefahr eines erneuten Straffälligwerdens mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.

Ebensowenig können die Einwendungen des Klägers aus § 23 Abs. 2 HAG zum Zuge kommen. Nach dieser Vorschrift ist dem Betroffenen bei der Ausweisung eine angemessene Frist zu gewähren, in welcher er um Aufnahme in einen anderen Staat nachsuchen kann. Eine Frist von zwei Monaten, wie sie dem Kläger hierzu ursprünglich zugebilligt worden ist, dürfte im allgemeinen dieser Vorschrift nicht genügen. Eine solche kurze Frist mag ausreichend sein, wenn es sich um einen Ausländer handelt, der den Schutz eines Heimatstaates in Anspruch nehmen kann. Bei einem heimatlosen Ausländer aber, der eines solchen Schutzes entbehren muß, wird es in der Regel längerer Fristen bedürfen. Doch ist im vorliegenden Fall hierauf nicht näher einzugehen. Die bewilligte Frist ist unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles als angemessen anzusehen, weil der Kläger bei der ihm bekannten Sachlage mit der zumindest teilweisen Bestätigung des Aufenthaltsverbots rechnen mußte und daher während der Dauer des Verwaltungsstreitverfahrens bereits entsprechende Vorbereitungen zu seiner Ausreise treffen konnte.

Das Aufenthaltsverbot mußte aber mit Rücksicht auf die bereits erwähnte Vorschrift des § 23 Abs. 3 HAG teilweise aufgehoben werden. Nach dieser Vorschrift darf der Kläger nicht in Staaten ausgewiesen, abgeschoben oder zurückgesandt werden, in denen u.a. seine Freiheit wegen seiner politischen Anschauung bedroht ist. Ob und in welcher Hinsicht diese Vorschrift im Falle des Klägers zum Zuge kommt, ist bisher nicht geprüft worden. Sie hätte aber nach Lage des Falles für Jugoslawien und die Ostblockstaaten geprüft werden müssen. Die Meinung des Oberbundesanwalts, daß eine solche Prüfung erst dann zu erfolgen habe, wenn die zwangsweise Ausweisung vorgenommen wird, wird dem Sinn des Gesetzes nicht gerecht. Das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer ist von dem Gedanken des Rechtsschutzes beherrscht, der dem heimatlosen Ausländer gewährt werden soll. Diesem Rechtsschutz kommt bei dem heimatlosen Ausländer eine besondere Bedeutung zu. Bei ihm fehlt es an einem Staat, der - wie bei anderen Ausländern - den Rechtsschutz seiner Bürger im Ausland übernimmt. Wollte man die sich aus § 23 Abs. 3 HAG ergebende Frage nicht sofort bei Erlaß des Aufenthaltsverbots, sondern erst später prüfen, so würde der Rechtsschutz vielfach illusorisch werden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Aufenthaltsverbot nach den Vorschriften der Ausländerpolizeiverordnung zugleich eine Grundlage für die zwangsweise Durchführung der Ausweisung bietet. Es wird daher die Ausweisung meist bereits durchgeführt sein, bevor der Kläger eine gerichtliche Nachprüfung der Frage überhaupt beantragen kann, ob nicht die Ausweisung in den Staat, in den er zwangsweise abgeschoben wird, den Vorschriften des § 23 Abs. 3 HAG widerspricht.

Aus diesem Grunde mußten die ergangenen Urteile und die angefochtene Verfügung insoweit aufgehoben werden, als das Aufenthaltsverbot eine Grundlage für die zwangsweise Ausweisung des Klägers nach Jugoslawien und in die Ostblockstaaten bietet, Die Sache mußte insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen werden. Im übrigen aber waren das Aufenthaltsverbot und die angefochtenen Urteile zu bestätigen.

Die Entscheidung über die Kosten und die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes war der Schlußentscheidung vorzubehalten.