Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.03.1997, Az.: BVerwG 11 VR 2/97

I.

Die Antragsteller sind Eigentümer von bebauten Grundstücken entlang des Bundesschienenweges Uelzen - Stendal, der nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz als Ausbaustrecke (Verkehrsprojekt Deutsche Einheit Schiene Nr. 8) auszubauen ist. Diese Strecke stellte bis 1945 die kürzeste Verbindung zwischen dem mitteldeutschen Raum und den Nordseehäfen dar und wurde zweigleisig betrieben. Im Juli 1945 wurde der Eisenbahnbetrieb zwischen den Grenzbahnhöfen von Sachsen-Anhalt und Niedersachsen eingestellt. In den folgenden Jahren wurden die Gleisanlagen in Grenznähe vollständig abgebaut und im weiteren Streckenabschnitt zwischen Wieren und Uelzen eingleisig zurückgebaut.

Zur Realisierung der Ausbaustrecke hat die Beigeladene die auf die Elektrifizierung beschränkte Planfeststellung beantragt. Für die den Streckenabschnitt Stederdorf - Uelzen betreffenden Planfeststellungsabschnitte 25 und 26 wird derzeit das Planfeststellungsverfahren durchgeführt. Im Planfeststellungsabschnitt 25 hat die Auslegung der Planfeststellungsunterlagen bereits stattgefunden. Die Einwendungsfrist ist abgelaufen. Die Antragsteller haben Einwendungen erhoben. Die dem Planfeststellungsabschnitt 26 betreffenden Planfeststellungsunterlagen liegen derzeit öffentlich aus. Die Antragsgegnerin beabsichtigt, die Einwendungen zu beiden Planfeststellungsabschnitten in einem gemeinsamen Termin zu erörtern.

Die Antragsteller haben am 11. Februar 1997 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie befürchten, daß ihre Grundstücke durch den Ausbau erheblich an Wert verlieren, weil trotz der zu erwartenden Lärmbelästigung keine Lärmschutzmaßnahmen vorgesehen seien. Sie vertreten die Auffassung, daß es sich bei der Ausbaumaßnahme um eine wesentliche Änderung eines Schienenweges handele, weil die Bahnstrecke in den Jahren 1984/1985 in eine eingleisige Strecke zurückgestuft worden sei. Deswegen sei die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte im Sinne der 16. Bundesimmissionsschutzverordnung durch Lärmschutzmaßnahmen sicherzustellen. Darüber hinaus seien Kreuzungsbauten im Sinne des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vorzusehen. Die Beigeladene wolle sich diesen Konsequenzen aber entziehen, indem sie - ebenso wie das Bundesministerium für Verkehr - die Rückstufung der Strecke bestreite, die Einsicht in die entsprechenden Unterlagen verweigere, diese Unterlagen zurückhalte und nicht den ausgelegten Planunterlagen beifüge. Ohne Offenlegung dieser Akten dürfe das Planfeststellungsverfahren nicht weiter betrieben werden. Anderenfalls würden die Rechte der Antragsteller verletzt, insbesondere ihr Recht auf Eigentum und Gesundheit. Der Rechtsschutz müsse in Form der beantragten einstweiligen Anordnung bereits jetzt und nicht erst nach Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses gewährt werden. Anderenfalls sei eine ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer Rechte im Planfeststellungsverfahren nicht möglich. Darüber hinaus liefen sie Gefahr, im späteren Verfahren mit ihren Einwendungen präkludiert zu sein. Effektiver Rechtsschutz sei nicht gewährleistet, da möglichen Planungsalternativen, die sich aus der vollständigen Kenntnis aller Planungsunterlagen ergeben könnten, im Rahmen einer bloß nachträglichen Rechtskontrolle kein maßgebliches Gewicht mehr zukomme. Deswegen stehe § 44 a VwGO dem Antrag nicht entgegen. Das ergebe sich auch daraus, daß die Sachentscheidung vom Eisenbahn-Bundesamt getroffen werde, während es hier um eine Verfahrenshandlung der Antragsgegnerin gehe; sie wäre bei Anwendung von § 44 a VwGO nicht mehr angreifbar.

Die Antragsteller beantragen,

der Antragsgegnerin zu untersagen, das Anhörungsverfahren für die Planfeststellungsabschnitte 25 und 26 im Planfeststellungsverfahren des VDE Nr. 3 (Bahnlinie Uelzen-Stendal-Berlin) fortzusetzen, solange nicht

a. die Deutsche Bahn AG die zur Überprüfung dieser Aussagen erforderlichen Rückstufungsakten für den Streckenabschnitt Wieren-Uelzen von zweigleisigem Verkehr auf dauernd eingleisigen Verkehr - zu der HBV-Verfügung vom 29.03.1984 zu Az. Pi 2. NK 3 Bebsh (Han 18) der Deutschen Bundesbahn und

b. der Bundesminister für Verkehr die zur Überprüfung dieser Aussagen erforderlichen Rückstufungsakten für den Streckenabschnitt Wieren-Uelzen von zweigleisigem Verkehr auf dauernd eingleisigen Verkehr - zum Erlaß vom 22.02.1984 zu Az. E 15/32.38.02/428 Bb 83

der Antragsgegnerin vorlegt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält den Antrag wegen § 44 a VwGO für unzulässig. Jedenfalls fehle es an der Begründetheit. Die Planungsunterlagen seien nicht unvollständig. Auf ihrer Grundlage seien den Antragstellern hinreichende substantielle Einwendungen möglich, die im Rahmen des Anhörungsverfahrens erörtert würden.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Dem Antrag stehe § 44 a VwGO entgegen. Hierdurch werde der Rechtsschutz der Antragsteller nicht unzumutbar beschränkt. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Den Antragstellern stehe kein Anspruch auf Abbruch oder Aussetzung des Anhörungsverfahrens zu. Auch Eilbedürftigkeit sei nicht gegeben, weil den Antragstellern von der Durchführung des Anhörungsverfahrens keine Nachteile drohten. Die Klagemöglichkeit gegen die spätere Sachentscheidung biete hinreichenden Rechtsschutz.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO, für den das Bundeserwaltungsgericht nach § 5 VerkPlBG zuständig ist (vgl. Beschluß vom 13. Oktober 1994 - BVerwG 7 VR 10.94 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 3), ist gem. § 44 a VwGO unzulässig. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen, sofern sie nicht vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen, nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Die Voraussetzungen dieser Regelung sind gegeben.

1. Mit ihrem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung machen die Antragsteller einen "Rechtsbehelf" im Sinne von § 44 a VwGO geltend. Darunter fallen nicht allein Widerspruch und Anfechtungsklage. Im Hinblick auf den Zweck der Vorschrift, die Sachentscheidung nicht durch Rechtsstreitigkeiten über Verfahrenshandlungen zu verzögern oder zu erschweren (Begründung des Regierungsentwurfs, BTDrucks 7/910, Seite 97 f.) sind unter anderem auch Verpflichtungsklagen zu den ausgeschlossenen Rechtsbehelfen zu zählen (BVerwG, Urteil vom 12. April 1978 - BVerwG 8 C 7.77 - Buchholz 310 § 44 a VwGO Nr. 1). Ausgeschlossen sind darüber hinaus auch Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz unabhängig davon, ob es sich um solche nach §§ 80, 80 a VwGO oder - wie hier - um solche nach § 123 VwGO handelt, weil im Eilverfahren nicht weitergehender Rechtsschutz erlangt werden kann als im Klageverfahren (vgl. OVG Münster DVBl 1980, 964; VGH München BayVBl 1995, 631; Stelkens in Schoch u.a. (Hrsg.), VwGO, § 44 a Rn. 20).

2. Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Rechtsbehelf gegen behördliche "Verfahrenshandlungen". Dabei kann offenbleiben, ob ihr Begehren bei sachgerechter Auslegung ihres Antrages letztlich auf (eigene) Akteneinsicht, auf Wiederholung der Auslegung oder auf bloße Vervollständigung der Planunterlagen gerichtet ist. Denn in jedem Fall handelt es sich - insbesondere unter Einbeziehung der beantragten Untersagung der Fortsetzung des Anhörungsverfahrens bis zur Realisierung des Begehrens - um (abgelehnte) Verfahrenshandlungen, weil sie im Zusammenhang mit der Ausgestaltung eines behördlichen Verfahrens stehen, das bereits begonnen wurde und auf den Erlaß einer Sachentscheidung in Form eines Planfeststellungsbeschlusses gerichtet ist.

3. Ein Ausnahmefall nach § 44 a Satz 2 VwGO liegt nicht vor. Die Antragsteller wenden sich gegen die Ablehnung ihres Begehrens und somit nicht gegen "vollstreckbare" Verfahrenshandlungen. Sie sind auch keine "Nichtbeteiligten" im Sinne der Vorschrift. Zwar erfüllen sie nicht die Voraussetzungen von "Beteiligten" im Sinne von § 13 Abs. 1 VwVfG. Für Planfeststellungsverfahren finden sich jedoch in der hier gemäß § 20 Abs. 1 AEG anwendbaren Vorschrift des § 73 Abs. 4 und 6 VwVfG spezielle Beteiligungsregelungen. Die hierdurch erfolgte Einbeziehung von Einwendungsberechtigten in das Planfeststellungsverfahren schließt nach Sinn und Zweck der Regelung des § 44 a VwGO eine Qualifizierung dieses Personenkreises als "Nichtbeteiligte" aus (OVG Koblenz, NVwZ 1988, 76; VGH München, NVwZ 1988, 1054 sowie NVwZ 1989, 1179; vgl. auch BVerfG (3. Kammer des Ersten Senats) NVwZ 1988, 1017; ferner Stelkens in Schoch u.a. (Hrsg.), VwGO, § 44 a Rn. 31 m.w.N.). Denn die Ausnahmeregelung in § 44 a Satz 2 VwGO beruht darauf, daß Nichtbeteiligten ein Anfechtungsrecht gegen die Sachentscheidung nicht zusteht (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs a.a.O.). Dieser Gesichtspunkt greift bei Einwendungsberechtigten - jedenfalls nach Maßgabe des von den Antragstellern erfüllten § 42 Abs. 2 VwGO - nicht.

4. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet nicht, den Antrag der Antragsteller auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung in verfassungskonformer Auslegung von § 44 a Satz 2 VwGO als statthaft anzusehen. Allerdings gewährleistet diese Grundrechtsnorm den Anspruch des Bürgers auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle der jeweils belastenden Verwaltungsentscheidung (BVerfGE 35, 263 (274);  46, 166 (178) [BVerfG 19.10.1977 - 2 BvR 42/76];  54, 94 (96 f. [BVerfG 15.04.1980 - 2 BvR 827/79]); 61, 82 (111); 64, 261 (279)). Dieser Gewährleistung ist aber dadurch hinreichend Rechnung getragen, daß Mängel im Verwaltungsverfahren, die wegen § 44 a VwGO nicht unmittelbar mit Rechtsbehelfen gegen die Verfahrenshandlung geltend gemacht werden können, im Rahmen eines gegen die Sachentscheidung zulässigen Klageverfahrens gerügt werden können und rechtlich geprüft werden. Das gilt allerdings nur unter der Voraussetzung, daß der Betroffene im späteren Verfahren hinreichend effektiven Rechtsschutz zu erlangen vermag (BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats) NJW 1991, 415 (416) [BVerfG 24.10.1990 - 1 BvR 1028/90]).

Die Antragsteller machen geltend, daß diese Voraussetzung nicht erfüllt sei. Das trifft jedoch nicht zu. Die Antragsteller sind auch ohne Zuerkennung des beantragten vorläufigen Rechtsschutzes nicht gehindert, ihre Einwendungen in einer den Anforderungen des § 20 AEG entsprechenden Weise vorzubringen. Das belegen bereits ihre Ausführungen in der Antragsschrift im vorliegenden Verfahren. Die Planfeststellungsbehörde kann hieraus ohne weiteres entnehmen, daß sie Lärmschutzmaßnahmen zur Sicherung des Immissionsgrenzwertes des § 2 der 16. BImSchV für erforderlich halten, weil nach ihrer Ansicht die planfeststellende Maßnahme die Voraussetzungen einer wesentlichen Änderung von Schienenwegen im Sinne des § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der 16. BImSchV erfüllt. Die damit von den Antragstellern aufgeworfene Rechtsfrage könnte weder im vorliegenden Eilverfahren noch durch die begehrte Aktenvorlage verbindlich entschieden werden. Dies könnte erforderlichenfalls erst in einem gegen den Planfeststellungsbeschluß gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahren geschehen. Es ist nicht erkennbar, daß diese Rechtsschutzmöglichkeit im Hinblick auf das Begehren der Antragsteller nicht mehr zeitgerecht oder inhaltlich, insbesondere im Hinblick auf die Kontrolle von Verfahrensfehlern, Planrechtfertigung oder Abwägungsmängeln, unzureichend wäre. Die Antragsteller haben keinen weitergehenden Anspruch darauf, ihre Rechtsposition noch vor Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses gerichtlich bestätigt zu erhalten oder die Planfeststellungsbehörde noch während des laufenden Planfeststellungsverfahrens zur Übernahme der Rechtsauffassung der Antragsteller gerichtlich zu zwingen. Schon von daher sind im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG bedeutsame rechtliche oder tatsächliche Nachteile für die Antragsteller durch den Ausschluß ihres jetzt geltend gemachten Rechtsbehelfs nicht erkennbar. Das gilt nicht zuletzt deshalb, weil die Antragsteller davon ausgehen, daß bereits durch die unstreitig gegebene dauernde Betriebseinstellung eine "Entwidmung" des zweiten Gleises stattgefunden habe, so daß dessen Wiederinbetriebnahme Lärmschutzmaßnahmen im Sinne der 16. BImSchV erforderlich mache. Mithin kommt es nach der Rechtsauffassung der Antragsteller für die Frage, ob sie Einwendungen bzw. gegebenenfalls Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß erheben werden, auf das Vorhandensein und den Inhalt der begehrten Unterlagen nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159, § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 3 GKG i.V.m. § 5 ZPO.

Dr. Diefenbach

Prof. Dr. Bonk

Dr. Rubel