Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 30.04.1991, Az.: BVerwG 7 C 35.90

I.

Die Kläger haben sich gegen einen Bescheid gewendet, durch den der vorzeitige Beginn der Errichtung einer Abfallentsorgungsanlage zugelassen worden war; sie befürchten Beeinträchtigungen für ihre in der Nähe gelegenen Wohn- bzw. landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Grundstücke.

Die vom Beigeladenen in Augsburg-Lechhausen geplante Anlage soll ein Müllheizkraftwerk, eine Kompostieranlage für Naßmüll und eine Sortieranlage zur Aussonderung wiederverwertbarer Abfälle umfassen. Nach Einleitung des Planfeststellungsverfahrens und Durchführung eines Erörterungstermins ließ die Regierung von Schwaben gemäß § 7 a AbfG den vorzeitigen Beginn hinsichtlich bestimmter vorbereitender Tätigkeiten sowie näher bezeichneter Baumaßnahmen am Abfallheizkraftwerk sowie der Kompostier- und Sortieranlage zu. Ferner wurde für einzelne Gewässerbenutzungen der vorzeitige Beginn nach § 9 a WHG zugelassen. Mit ihren Klagen haben die Kläger die Aufhebung des Zulassungsbescheides in der Fassung der ihn bestätigenden Widerspruchsbescheide beantragt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 17. Juli 1990 die Klagen abgewiesen und dies im wesentlichen damit begründet, daß eine Entscheidung über den vorzeitigen Beginn nur von den unmittelbar Betroffenen mit förmlichen Rechtsbehelfen angegriffen werden könne, nicht aber von solchen, deren Betroffenheit sich erst aus dem späteren Anlagenbetrieb ergebe. Unter dem "Beginn der Ausführung" könnten zwar nur solche Maßnahmen verstanden werden, deren Rückgängigmachung unter einigermaßen vernünftigen Umständen möglich sei und bei denen das Risiko der Rückgängigmachung den weiteren Entscheidungsprozeß nicht ungebührlich präjudiziere. Die hier angefochtene vorzeitige Zulassung halte sich jedoch in diesem Rahmen. Die mit ihr verbundene Prognose der Genehmigungsbehörde, wonach mit einer endgültigen Entscheidung zugunsten des Vorhabenträgers gerechnet werden könne, sei als solche nicht Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision haben die Kläger zunächst ihr Anfechtungsbegehren weiter verfolgt. Sie meinen, mit dem angefochtenen Bescheid sei mehr als der Beginn der Ausführung genehmigt worden. Der angefochtene Bescheid sei zudem verfahrensfehlerhaft, weil weder eine Auslegung der Sicherheitsanalyse noch eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgegangen sei. Ferner sei die für die vorzeitige Zulassung erforderliche Prognose über die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens, die auf Drittanfechtungen hin vom Gericht überprüft werden müsse, hier inhaltlich unrichtig gewesen.

Durch Beschluß vom 28. Januar 1991 hat die Regierung von Schwaben den Plan für die Abfallverwertungsanlage festgestellt. Im Hinblick darauf haben alle Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

II.

Nach den übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten ist das Verfahren einzustellen, die Vorentscheidung entsprechend §§ 141, 125 Abs. 1, 92 VwGO für unwirksam zu erklären und gemäß § 161 Abs. 2 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens der beiden Rechtszüge zu entscheiden. Danach sind die Kosten von den Klägern zu tragen. Denn die Revision hätte voraussichtlich keinen Erfolg gehabt.

1.

Der angefochtene Bescheid über die Zulassung vorzeitigen Beginns findet seine Rechtsgrundlage einerseits in § 7 a AbfG, andererseits in § 9 a WHG. Nach beiden Vorschriften setzt die vorzeitige Zulassung u.a. übereinstimmend voraus, daß mit einer Entscheidung zugunsten des Trägers des Vorhabens (bzw. des Unternehmers) gerechnet werden kann. Diese Bestimmungen entfalten aber insoweit keine drittschützende Wirkung; in einem öffentlich-rechtlichen Nachbarstreit kann eine gegen die vorzeitige Zulassung gerichtete Drittanfechtungsklage nicht mit Erfolg darauf gestützt werden, die Prognose einer stattgebenden Hauptentscheidung sei fehlerhaft. Einwendungen, die die inhaltliche Richtigkeit der das Verfahren abschließenden Hauptentscheidung selbst betreffen, können - und müssen - vielmehr gegen diese selbst erhoben werden.

a)

Die Kläger meinen, die bei der vorzeitigen Zulassung anzustellende Prognose sei im Verfahren über die endgültige Zulassung bindend. Die vorzeitige und die endgültige Zulassung stünden zusammengenommen einer Vollgenehmigung gleich; deshalb müsse die Prognose als ein vorläufiges positives Gesamturteil im Bescheid festgestellt werden. Diese Auffassung ist unzutreffend.

Allerdings hat der erkennende Senat für das Atomrecht entschieden, daß eine Teilgenehmigung neben dem gestattenden Teil einen feststellenden Teil in Gestalt eines vorläufigen positiven Gesamturteils umfaßt. Dieses entfaltet eine nach Maßgabe seiner Vorläufigkeit eingeschränkte Bindungswirkung für weitere Teilgenehmigungen und stellt die "Verklammerung" zwischen Anlagenteil und Gesamtanlage sicher. Soweit das vorläufige positive Gesamturteil die Einhaltung vorhabenbezogener Genehmigungsvoraussetzungen gewährleisten soll, die ihrerseits drittschützend sind, vermittelt es auch selbst Drittschutz. Maßgebend hierfür ist folgende Erwägung: Wenn die einzelnen atomrechtlichen Teilgenehmigungen nur das an Regelungsgehalt aufwiesen, worüber sie abschließend befinden, wäre nach Erteilung der letzten Teilgenehmigung zwar die Errichtung aller Anlagenteile je für sich gestattet, die Anlage aber als Ganzes zu keinem Zeitpunkt Genehmigungsgegenstand gewesen. Eine Vollgenehmigung könnte unter diesen Umständen nicht durch ein Bündel von Teilgenehmigungen ersetzt werden, was indessen dem Sinn des Teilgenehmigungsverfahrens widerspräche (Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 <306 ff.>[BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]).

Diese Überlegungen passen auf die Zulassung vorzeitigen Beginns, wie sie im Abfall- und Wasserrecht geregelt ist, jedoch nicht. Denn der Sinn dieses Rechtsinstituts ist es gerade nicht, im Hinblick auf die Errichtung einer Abfallentsorgungsanlage oder die Benutzung eines Gewässers abtrennbare Teile des Vorhabens endgültig vorab zu genehmigen; vielmehr soll dem Träger des Vorhabens aus Beschleunigungsgründen schon vor der endgültigen Entscheidung der Beginn der Ausführung ermöglicht, also das in diesem Verfahrensstadium grundsätzlich (noch) bestehende präventive Errichtungs- bzw. Benutzungsverbot partiell beseitigt werden. Dieser auf Vorläufigkeit angelegte Normzweck kommt im Gesetzeswortlaut einmal dadurch zum Ausdruck, daß die Zulassung vorzeitigen Beginns nur "unter dem Vorbehalt des Widerrufs" (§ 7 a Abs. 1 AbfG) bzw. "in jederzeit widerruflicher Weise" (§ 9 a WHG) erteilt werden darf. Die Kläger wenden gegen dieses Argument zwar ein, die so umschriebenen Widerrufsvorbehalte überschritten verfassungsgemäß ausgelegt nicht das, was ohnehin in Art. 49 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG bestimmt sei. Sie verkennen dabei jedoch, daß der Gesetzgeber gerade dadurch, daß er die Widerrufsvorbehalte nicht in das Ermessen der Behörde gestellt, sondern sie zwingend ausgestaltet hat, deutlich über das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht hinausgegangen ist und insoweit auch von einer Angleichung an die Verwaltungsverfahrensgesetze bewußt abgesehen hat (vgl. für § 7 a AbfG: BT-Drs. 10/1232, S. 81). Vor allem aber ergibt sich die Vorläufigkeit daraus, daß der Träger des Vorhabens (der Unternehmer) sich verpflichten muß, den früheren Zustand wiederherzustellen, wenn die abfallrechtliche Planfeststellung oder Plangenehmigung (die wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung) nicht erteilt wird (§ 7 a Abs. 1 Nr. 3 AbfG, § 9 a Abs. 1 Nr. 3 WHG). Hätte die Zulassung vorzeitigen Beginns, wie die Kläger meinen, endgültigen Charakter, so schlösse die Bestandskraft des Zulassungsbescheides die Beseitigungspflicht aus. Aus alledem folgt, daß vorzeitige Zulassungen nach § 7 a AbfG, § 9 a WHG die endgültige Zulassung des Vorhabens nicht vorwegnehmen oder gar ersetzen dürfen (vgl. auch OVG Lüneburg, DÖV 1983, 903; Hess. VGH, NVwZ-RR 1989, 631 [OVG Rheinland-Pfalz 21.04.1989 - 8 A 5/88] <634>; Kunig/Schwermer, AbfG, § 7 a, Rdnr. 7). Die Vorstellung, mehrere hintereinander gestaffelte Zulassungsbescheide über, den vorzeitigen Beginn könnten - ähnlich wie Teilgenehmigungen - die Vollgenehmigung ersetzen, ist daher mit Wortlaut, Systematik und Zweck der Gesetze unvereinbar. Damit fehlt es aber auch an einer Rechtfertigung dafür, der Prognose Regelungscharakter und damit Bindungswirkung beizumessen; sie ist vielmehr nur tatbestandliche Voraussetzung der Zulassungsentscheidung.

Ein zusätzliches Argument ergibt sich aus § 15 a BImSchG, der im wesentlichen den § 7 a AbfG und § 9 a WHG nachgebildet ist. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz hat, anders als das Abfallgesetz (vgl. dagegen § 7 Abs. 2 des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes i.d.F. vom 30. Juli 1989, GVBl. I S. 197) und das Wasserhaushaltsgesetz, die Rechtsinstitute des Vorbescheides und der Teilgenehmigung ausdrücklich normiert. Dies macht eine sinnvolle Abgrenzung der jeweiligen Normbereiche erforderlich. Ausweislich der Gesetzesmaterialien zu § 15 a BImSchG (BT-Drs. 11/6633, S. 45) ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, daß mit Teilgenehmigung (§ 8 BImSchG) und Vorbescheid (§ 9 BImSchG) bereits in der Vergangenheit Beschleunigungsinstrumente für genehmigungspflichtige Anlageänderungen zur Verfügung gestanden haben, die jedoch im Hinblick auf das weitere Genehmigungsverfahren verbindliche materielle und insoweit die endgültige Zulassungsentscheidung vorwegnehmende Festlegungen der Genehmigungsbehörde voraussetzen. In Ergänzung hierzu sollte durch § 15 a BImSchG die Möglichkeit geschaffen werden, eine vorläufige, die endgültige Zulassung des Vorhabens weder vorwegnehmende noch ersetzende Regelung zu treffen. Ist aber § 15 a BImSchG schon aus Gründen der inneren Systematik dieses Gesetzes in diesem Sinne auszulegen, so spricht bei einer systematischen Gesamtschau alles dafür, § 7 a AbfG und § 9 a WHG ebenso zu interpretieren (vgl. ferner § 57 b Abs. 1 und 2 BBergG i.d.F. des ÄndG vom 12. Februar 1990, BGBl. I S. 215).

b)

Die Kläger konnten eine gerichtliche Überprüfung der Prognose nach § 7 a Abs. 1 Nr. 1 AbfG/§ 9 a Abs. 1 Nr. 1 WHG auch nicht mit der Maßgabe verlangen, daß das Gericht die Erfolgsaussichten der endgültigen Zulassung im Rahmen einer eigenen Prognose ohne Bindungswirkung für das weitere Verfahren zu berücksichtigen hätte. Ein derartiges Lösungsmodell wäre verfahrensunökonomisch und ließe sich in das sonstige System des Rechtsschutzes im Fachplanungsrecht nicht einordnen. Denn mit der Vorverlegung des Rechtsschutzes muß notwendigerweise das Abschneiden von Rechtsschutzmöglichkeiten in einem späteren Stadium verbunden sein. Der Sinn einer Stufung des Verfahrens mit der Eröffnung verfahrensspezifischen, also ebenfalls gestuften an Stelle konzentrierten Rechtsschutzes kann nämlich nur in einer Abschichtung, nicht jedoch darin liegen, ein ständiges Infragestellen des gesamten Problemstoffes auf allen Ebenen zu ermöglichen (vgl. auch BVerwGE 81, 128 <136>[BVerwG 20.12.1988 - 7 NB 2/88] sowie Steinberg, Das Nachbarrecht der öffentlichen Anlagen, 1988, S. 297 f.). Da hier die von der Behörde anzustellende Prognose einer stattgebenden Hauptentscheidung keine Bindungswirkung im Hinblick auf die endgültige Zulassung hat, kann es nicht zu einer abschichtenden Problemlösung kommen. Dann aber würde eine gerichtliche Kontrolle der Prognose dazu führen, daß dieselben Themen in unökonomischer Weise mehrfach zur Überprüfung gestellt werden. Ein derartiges Auseinanderfallen von Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und Rechtsschutzmöglichkeit kann nicht hingenommen werden.

c)

Damit steht zugleich fest, daß die Kläger nicht mit der Rüge hätten durchdringen können, vor Erlaß der vorzeitigen Zulassung seien bestimmte Verfahrenshandlungen (Auslegung der Sicherheitsanalyse, Umweltverträglichkeitsprüfung) unterblieben, die ihrem Schutz zu dienen bestimmt seien. Die Kläger verkennen, daß für die vorzeitige Zulassung als solche derartige Verfahrensvorschriften nicht normiert sind. Von dieser verfahrensrechtlichen Seite zu trennen ist freilich die materiell-rechtliche Überlegung, daß die Prognose einer Entscheidung zugunsten des Trägers des Vorhabens (§ 7 a Abs. 1 Nr. 1 AbfG) regelmäßig die für das Planfeststellungsverfahren in Art. 73 BayVwVfG vorgeschriebenen Offenlegung erfordert, bevor über die Zulassung vorzeitigen Beginns entschieden wird; denn die Behörde kann in der Regel erst aufgrund des Ergebnisses dieses Verfahrens beurteilen, ob berechtigte Einwände bestehen (Kunig/Schwermer, a.a.O., § 7 a Rdnr. 15). Ähnliches mag für die Umweltverträglichkeitsprüfung gelten. Für die Reichweite des Drittrechtsschutzes ist aber wesentlich, daß die behördliche Prognose selbst nicht Gegenstand der Überprüfung bei einer Drittanfechtungsklage ist. Damit ist den Klägern aber auch der Einwand verschlossen, der Behörde habe es an einer hinreichend sicheren Prognosebasis gefehlt.

2.

Die hier angefochtene Zulassung vorzeitigen Beginns geht auch hinsichtlich des Umfangs der in ihr getroffenen Gestattung nicht über den Rahmen hinaus, den § 7 a AbfG und § 9 a WHG setzen.

a)

Allerdings ist der erkennende Senat mit dem Berufungsgericht der Auffassung, daß die inhaltliche Reichweite einer vorläufigen Zulassung Beschränkungen unterliegt. Unter dem "Beginn" der Ausführung (Benutzung) können nur solche Maßnahmen verstanden werden, die sich wieder rückgängig machen lassen und bei denen das Risiko der Rückabwicklung den weiteren Entscheidungsprozeß nicht unangemessen belastet. Dabei ist neben der technischen Möglichkeit der Rückgängigmachung vor allem zu berücksichtigen, in welchem Maße getätigte Investitionen entwertet würden. Eine derart einschränkende Auslegung des Begriffs "Beginn" ist nach Wortlaut, Systematik und Zweck beider Gesetze geboten.

Schon der Wortlaut des § 7 a AbfG und des § 9 a WHG, wonach eben nicht die Ausführung des Vorhabens bzw. die Benutzung des Gewässers als solche, sondern nur deren Beginn zugelassen werden kann, legt das Ergebnis nahe, daß bei einem komplexen, zahlreiche Ausführungsschritte umfassenden Vorhaben nur dessen "Anfangsphase" Gegenstand der vorzeitigen Zulassung sein kann (vgl. auch OVG Lüneburg, DÖV 1983, 903 <904>). Was dies im einzelnen bedeutet, wird unterschiedlich zu beurteilen sein je nach dem, was im einzelnen Gegenstand der endgültigen Zulassung ist: Bezieht sich ein abfallrechtlicher Plan, wie hier, sowohl auf die Errichtung als auf den späteren Betrieb einer Abfallentsorgungsanlage, so kann unter "Beginn" schon vom Wortsinn her nur der Beginn der Errichtung verstanden werden. Anders liegen die Dinge, wenn es lediglich um den (geänderten) Betrieb einer schon bestellenden Anlage (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1, 2. Alternative AbfG) geht; dann ist "Beginn" der Beginn des (geänderten) Betriebes. Ähnlich ist im Anwendungsbereich des § 9 a WHG danach zu differenzieren, ob lediglich die Benutzung (§ 3 WHG) eines Gewässers als solche oder auch die vorgängige Errichtung von Benutzungsanlagen in Rede steht.

Aus gesetzessystematischer Sicht spricht für dieses Ergebnis die Überlegung, daß die Zulassung vorzeitigen Beginns nicht zu einer Umgehung der abfallrechtlichen Planfeststellung oder der wasserrechtlichen Erlaubnis (oder Bewilligung) führen darf (ebenso auch Hess. VGH, NVwZ-RR 1989, 631 [OVG Rheinland-Pfalz 21.04.1989 - 8 A 5/88] <634>). Dies wäre aber um so eher zu befürchten, je weiter das Vorhaben schon vor der endgültigen Entscheidung über seine Zulässigkeit verwirklicht werden dürfte. Hinzu kommt, daß die in § 7 a Abs. 1 Nr. 3 AbfG und § 9 a Abs. 1 Nr. 3 WHG geregelte Wiederherstellungspflicht des von der vorläufigen Zulassung begünstigten Vorhabenträgers (Unternehmers) in einen systematischen Zusammenhang mit dem Begriff des "Beginns" der Ausführung gestellt werden muß; auch dieser Zusammenhang spricht dafür, die Zulassung auf solche Maßnahmen zu beschränken, deren Rückgängigmachung technisch möglich und wirtschaflich vertretbar ist.

Schließlich steht eine restriktive Auslegung auch mit dem Gesetzeszweck im Einklang. Dieser besteht darin, angesichts der üblicherweise langen Verfahrensdauer bis zum Erlaß einer abschließenden Entscheidung im öffentlichen Interesse - in § 9 a WHG anders als in § 7 a AbfG auch im Interesse des Unternehmers - einen praktikablen Ausgleich zu schaffen. Speziell bei der Errichtung von Abfallentsorgungsanlagen geht es darum, trotz knapper Entsorgungskapazitäten die Entsorgungssicherheit zu gewährleisten. Andererseits sind die Gesetze jedoch von dem objektiven Zweck geprägt, die endgültig zu treffende Entscheidung von jeglicher Bindung rechtlicher, aber auch tatsächlicher Art soweit wie möglich freizuhalten, wie sich aus der Widerrufbarkeit der vorzeitigen Zulassung, insbesondere aber aus der erwähnten Wiederherstellungspflicht bei endgültigem Fehlschlagen des Plans ergibt. Es gilt mit anderen Worten, zwischen diesen im Ausgangspunkt divergierenden Maximen einen Kompromiß zu finden, wie er in dem einschränkenden Verständnis des Begriffs "Beginn" zum Ausdruck kommt.

Vieles spricht auch dafür, daß die Einschränkung, wonach (lediglich) der Beginn der Ausführung/Benutzung vorzeitig zugelassen werden darf, drittschützend ist. Zwar besteht insoweit ein wesentlicher Gesetzeszweck darin, im öffentlichen Interesse zu verhindern, daß in unvertretbarem Umfang Mittel vergeudet und ggf. Natur und Landschaft irreparabel geschädigt werden. Mit erfaßt werden zudem die wohlverstanden eigenen Interessen des Betreibers, der nicht mit einem zu großen, im Extremfall ruinösen Rückabwicklungsrisiko belastet werden soll. Daneben steht aber auch die Überlegung, daß durch die Schaffung vollendeter Tatsachen der Rechtsschutz Dritter gegen das Vorhaben wenn nicht rechtlich, so doch faktisch an Effektivität einbüßen könnte. (Auch) dieser Einbuße soll durch die restriktive Auslegung des Begriffs "Beginn" entgegengewirkt werden.

b)

Die Frage der drittschützenden Wirkung braucht im vorliegenden Beschlußverfahren aber nicht abschließend beantwortet zu werden. Die Revision der Kläger wäre jedenfalls deshalb voraussichtlich ohne Erfolg geblieben, weil sich der Umfang der Maßnahmen, die dem Beigeladenen gemäß § 7 a AbfG und § 9 a WHG gestattet worden sind, innerhalb der oben beschriebenen Grenzen hält. Gegenstand der vorzeitigen Zulassung waren - gemäß § 7 a AbfG - vorbereitende Maßnahmen zur Erschließung und zur Eigenver- und -entsorgung, die Fundamentierung und der Rohbau des Abfallheizkraftwerks bis zu einer Gebäudehöhenkote von ca. 6,60 m, die Fundamentierung und der Rohbau der Kompostier- und Sortieranlage, jeweils für näher benannte Gebäudeteile sowie - gemäß § 9 a WHG - einzelne Gewässerbenutzungen. Der Verwaltungsgerichtshof hat hierzu festgestellt, der Kostenanteil der vorzeitig gestatteten eigentlichen Baumaßnahmen betrage nicht einmal 10 % der voraussichtlichen Gesamtkosten; zudem könnten die Rohbauten der Kompostier- und Sortieranlage, in geringerem Maße auch des Müllheizkraftwerks, notfalls anders verwendet werden. Er hat dies dahin gewürdigt, daß das Risiko einer eventuellen Rückgängigmachung den weiteren Entscheidungsprozeß nicht übermäßig belaste. Alles dies haben die Kläger mit revisionsrechtlich beachtlichen Rügen nicht angegriffen. Allerdings meinen sie, es komme hierauf nicht an, weil als Beginn der Ausführung immer nur eine von mehreren möglichen Maßnahmen genehmigt werden dürfe, während schon jede weitere Maßnahme über den Beginn hinausgehe; regelmäßig könne daher lediglich eine Vorbereitungsmaßnahme vorzeitig gestattet werden. Eine derart weitgehende Einschränkung der § 7 a AbfG und § 9 a WHG wird aber weder vom Wortlaut noch vom Gesetzeszweck gedeckt. Wäre der enge Standpunkt der Kläger richtig, könnte der angestrebte Beschleunigungseffekt noch nicht einmal ansatzweise erreicht werden, weil jegliche Bautätigkeit, kaum daß sie angelaufen wäre, sogleich wieder abgebrochen werden müßte; den vorzeitigen Beginn zuzulassen, wäre dann sinnlos. Das rein formale Kriterium der Reihenfolge mehrerer denkbarer Ausführungsmaßnahmen besagt zudem nichts über den damit verbundenen Investitionsaufwand und auch nichts über die technische Möglichkeit und Wirtschaftlichkeit einer eventuellen Rückgängigmachung.

Dafür, daß die Kläger bereits durch die vorläufig zugelassenen Maßnahmen selbst, also betriebsunabhängig in ihren Rechten verletzt sein könnten - in diesem Rahmen ist selbstverständlich grundsätzlich der Drittrechtsschutz gegeben -, ist nichts vorgetragen und auch sonst nichts ersichtlich.

Angesichts dieses mutmaßlichen Unterliegens hält es der Senat für angemessen, die Kläger mit den Kosten des Verfahrens zu belasten. Weil der Beigeladene in der Vorinstanz einen eigenen Antrag gestellt hat und daher auch selbst ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, den Klägern auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen.