Verwaltungsakt mit Dauerwirkung
1 Begriffsbestimmung
Verwaltungsakte sind als Dauerverwaltungsakte zu qualifizieren, wenn sie längerfristige Rechtsverhältnisse begründen oder verändern, ihnen also eine Wirkung zukommt, die sich nicht durch eine einmalige Vollziehung oder Rechtsgestaltung verbraucht. Ihre Wirkung tritt nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums ein.
Beispiel:
Die Gewerbeuntersagung (vgl. § 35 GewO) ist ein Dauerverwaltungsakt, denn sie verbietet dem Betroffenen für die Dauer ihrer Wirksamkeit, das Gewerbe auszuüben.
Weitere Beispiele:
Gewerbe- und Gaststättenerlaubnis, Widmung einer Straße, die Gewährung von BAföG, Beamtenernennung, Einbürgerung.
Gegenbeispiel:
Die Gewährung von Sozialhilfe ist kein Dauerverwaltungsakt. Die Tatsache, dass Sozialhilfe über einen längeren Zeitraum laufend gewährt wird, bedeutet nicht, dass hier für die Zukunft bereits eine Bewilligung der Sozialhilfe vorliegt. Die Bewilligung bezieht sich vielmehr nur auf den nächsten Zahlungszeitraum, der in aller Regel einen Monat umfasst. Entsprechend bedeutet eine Einstellung der Hilfen nicht eine Rücknahme eines Dauerverwaltungsakts, sondern eine Ablehnung eines Verwaltungsakts für den neuen Bewilligungszeitraum.
Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist abzugrenzen von der Sammlung von Einzelbescheiden. Der Unterschied ist insofern bedeutsam, als dass der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung insgesamt rechtswidrig ist, wenn er einen Rechtsfehler aufweist. Die Abgrenzung hat der BFH in der Entscheidung BFH 17.04.2018 – IX R 17/17 nach den Kriterien einheitliches Erscheinungsbild, der Bezeichnung als »Bescheid« sowie der Regelungssystematik des anzuwenden Gesetzes vorgenommen.
Dementsprechend hat der BFH wie folgt geurteilt:
»Der Bescheid, mit dem die Festsetzung der Eigenheimzulage für den gesamten Förderzeitraum geändert und die Eigenheimzulage für alle Jahre auf 0 € festgesetzt wird, ist keine Zusammenfassung von acht Einzelbescheiden, die jeweils eines eigenen rechtlichen Schicksals fähig sind, sondern ein Sammelbescheid, der insgesamt rechtswidrig ist, wenn er einen Rechtsfehler aufweist.«
2 Entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit
Unrichtig ist die Annahme, Streitgegenstand der Anfechtungsklage gegen einen Dauerverwaltungsakt ist stets nur dessen Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Für die Frage des entscheidungserheblichen Zeitpunkts für die Rechtmäßigkeit von Dauerverwaltungsakten ist nach der Entscheidung BVerwG 05.01.2012 – 8 B 62/11 vielmehr wie folgt zu unterscheiden:
Der Umfang des Streitgegenstands einer Anfechtungsklage wird – auch in zeitlicher Hinsicht – durch den Kläger bestimmt.
Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung kann nicht nur für einen bestimmten Zeitpunkt, sondern auch für den gesamten Zeitraum seiner Wirksamkeit oder auch nur für Teile dieses Zeitraums angefochten werden.
Wird der Aufhebungsantrag ohne nähere zeitliche Bestimmung gestellt, ist regelmäßig anzunehmen, dass die Aufhebung des Dauerverwaltungsakts für den gesamten Zeitraum seiner Wirksamkeit begehrt wird.
Der Umstand, dass seine Rechtmäßigkeit in Ermangelung abweichender gesetzlicher Bestimmungen regelmäßig nach der Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist, wie sie im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung besteht, ändert hieran nichts; er hat zur unausgesprochenen Voraussetzung, dass sich die Sach- und Rechtslage seit seinem Erlass nicht verändert hat.
Hat sich die Sach- oder die Rechtslage seit dem Erlass des Verwaltungsakts in ausschlaggebender Weise verändert, so muss der Kläger entscheiden, ob er sein Aufhebungsbegehren auf den Zeitraum nach der Veränderung beschränkt.
Voraussetzung des Antrags auf Aufhebung auch für vergangene Zeiträume ist eine andauernde Beschwer Klägers.
Eine Ausnahme bildet der Fall der Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit: Obwohl es sich bei der Gewerbeuntersagung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, wird hier nicht geprüft, ob die Unzuverlässigkeit des von der Gewerbeuntersagung Betroffenen noch im Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung besteht, entscheidend ist vielmehr, ob Unzuverlässigkeit im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung vorgelegen hat (vgl. BVerwG 16.06.1995 – 1 B 83/95). Grund hierfür ist, dass in § 35 Abs. 6 GewO die Möglichkeit der Wiedergestattung der Ausübung des Gewerbes auf einen entsprechenden Antrag an die Behörde hin vorgesehen ist und verhindert werden soll, dass die Umstände für eine Wiedergestattung in den Anfechtungsprozess gezogen werden.
Eine weitere wichtige Ausnahme bildet der Entzug der Fahrerlaubnis: Auch hier kommt es bei einer gegen die Entziehung gerichteten Klage auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an. Könnte sich der Kläger im Verwaltungsprozess auf eine seit der letzten Behördenentscheidung eingetretene Veränderung berufen, würden die besonderen gesetzlichen Voraussetzungen, die an eine Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach § 20 FeV gestellt werden, umgangen.
3 Rücknahme eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung im Sozialverwaltungsrecht bei Änderung der Verhältnisse
Tatbestandsvoraussetzung ist gemäß § 48 SGB X, dass es sich um einen begünstigenden Bescheid handelt und in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die beim Erlass eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eingetreten ist.
Die Änderung ist wesentlich, wenn der ursprüngliche Bescheid aufgrund der geänderten Verhältnisse in seiner anfänglichen Form so nicht mehr erlassen werden dürfte. Die Voraussetzungen für die Wesentlichkeit sind daher nicht besonders hoch angesetzt.
Rechtsfolge ist grundsätzlich, dass der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben ist. Der Verwaltungsakt soll aber bereits mit Wirkung vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse aufgehoben werden bei Vorliegen der Tatbestände Nr. 1 – 4 des Absatzes 1 des § 48 SG X.
