Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 04.07.1984, Az.: BVerwG 1 DB 22.84

I.

Der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit hat gegen den Beamten mit Verfügung vom 2. November 1983 das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet, gleichzeitig ihn vorläufig des Dienstes enthoben und die Einbehaltung von 50 vom Hundert seiner Dienstbezüge angeordnet. Er macht dem Beamten, der bis zu seiner vorläufigen Dienstenthebung als Statistiker beim Arbeitsamt N. eingesetzt war, insbesondere zum Vorwurf,

seine dienstliche Stellung in Verbindung mit seiner privaten parteipolitischen Tätigkeit dazu mißbraucht zu haben, um unter Vorspiegelung falscher Tatsachen durch den Bezug öffentlicher Gelder (zum Beispiel Eingliederungsbeihilfe, ABM-Mittel) sich oder Dritten einen Vermögensvorteil verschafft zu haben.

Gegen die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von einem Teil seiner Dienstbezüge hat der Beamte durch seine Verteidiger die Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts beantragt. Er ist der Auffassung, daß förmliche Disziplinarverfahren sei nicht wirksam eingeleitet worden, weil ihm in den Vorermittlungen kein rechtliches Gehör gewährt und zudem nicht der Frage nachgegangen worden sei, ob er wegen seines schweren Herzleidens im Zeitraum der Vorermittlungen überhaupt prozeßfähig gewesen sei.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Beschluß vom 2. Mai 1984 die Anordnungen aufrechterhalten, weil das förmliche Disziplinarverfahren wirksam eingeleitet worden sei und der Beamte in dem Verdacht eines Dienstvergehens stehe, das voraussichtlich zu seiner Dienstentfernung führen werde. Aus bisher eingeholten amtsärztlichen Stellungnahmen ergäben sich keine Anhaltspunkte für eine Prozeßunfähigkeit des Beamten. Vielmehr gehe aus einer Stellungnahme des Gesundheitsamtes ... vom 1. März 1984 hervor, daß der Beamte verstandesmäßig durchaus in der Lage sei, einem Verfahren zu folgen und seine Angelegenheiten zu vertreten. Der Beamte übe zudem eine Nebentätigkeit als Chefredakteur einer 14-tägig erscheinenden Zeitschrift aus. Diese Aufgabe könnte er nicht wahrnehmen, wenn er an einer Geisteskrankheit oder Geistesschwäche leiden würde, da diese Tätigkeit einen geistig auf der Höhe stehenden Menschen erfordere. Auch habe keine Verletzung des rechtlichen Gehörs festgestellt werden können. Gerade im Einblick auf den angegriffenen Gesundheitszustand des Beamten sei der Weg der schriftlichen Anhörung gewählt worden. Er habe unabhängig von seinen Krankenhaus auf enthalten bis zum Zeitpunkt der förmlichen Verfahrenseinleitung am 2. November 1983 Zeit und Gelegenheit gehabt, sich schriftlich zu äußern. Selbst wenn ihm kein rechtliches Gehör gewährt worden wäre, so hätte seine Anhörung sowohl im sich anschließenden förmlichen Untersuchungsverfahren als auch im disziplinargerichtlichen Verfahren und auch in dem gegenwärtigen Verfahren nachgeholt werden können. Der Beamte habe jedoch nichts vorgetragen, was geeignet gewesen wäre, die von ihm angefochtenen Anordnungen aufzuheben.

Mit seiner am 25. Mai 1984 eingegangenen Beschwerde gegen diesen ihm am 11. Mai 1984 zugestellten Beschluß verfolgt der Beamte sein Begehren weiter. Hierzu trägt er im wesentlichen vor: Die Einleitungsverfügung leide deshalb unter einem Verfahrensmangel, weil die Vorermittlungen nicht erkennen ließen, daß der Ermittlungsführer auch entlastende Momente berücksichtigt habe. Damit sei vor allem gegen § 26 Abs. 1 BDO verstoßen worden. Auch hätte sich der Ermittlungsführer eingehend mit der Frage seiner - des Beamten - Verhandlungsfähigkeit auseinandersetzen müssen. Der schwerwiegendste Mangel der Einleitungsverfügung bestehe jedoch in der Verletzung des rechtlichen Gehörs. Durch seine Herz- und Kreislauferkrankung, die mehrfach hätte stationär behandelt werden müssen, sei er in seiner Verteidigungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt gewesen. Da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Einleitungsverfügung und der damit zusammenhängenden weiteren Anordnungen nur auf den Zeitpunkt ihres Erlasses ankomme, sei es ohne Belang, ob der Mangel des rechtlichen Gehörs später im förmlichen und Untersuchungsverfahren geheilt werden könne. Eine mit solchen Mängeln behaftete Einleitungsverfügung dürfe nicht Grundlage für die Einbehaltung von 50 vom Hundert der Dienstbezüge sein. Der erzwungene Verzicht auf einen erheblichen Teil seiner Bezüge, die eine wesentliche Einnahmequelle seien, weil seine Ehefrau keine eigenen Einkünfte habe, würde zu einem nicht wieder gutzumachenden Schaden führen.

II.

Das gemäß § 79 BDO zulässige Rechtsmittel ist nicht begründet.

1.

Das Bundesdisziplinargericht hat die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung zu Recht aufrechterhalten. Diese nach § 91 BDO getroffene Anordnung setzt die ordnungsgemäße Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahren sowie den begründeten Verdacht eines Dienstvergehens voraus, das überhaupt geeignet ist, das förmliche Verfahren zu rechtfertigen.

Das förmliche Disziplinarverfahren ist rechtswirksam eingeleitet worden.

Von einer Verletzung der Pflicht zur Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) kann nicht die Rede sein. Dem Beamten war seit der am 24. November 1982 erfolgten Zustellung der Ladung zur ersten Anhörung bekannt, daß gegen ihn Vorermittlungen wegen des Verdacht eines Dienstvergehens durchgeführt werden. In dieser Ladung ist ihm u.a. auch mitgeteilt worden, daß es ihm freistehe, sich mündlich oder schriftlich zu äußern und vorher einen Verteidiger zu befragen. Zusammen mit der Ladung vom 20. April 1983 zur abschließenden Vernehmung am 4. Mai 1983 ist dem Beamten das wesentliche Ergebnis der Vorermittlungen bekanntgegeben und die ihm zum Vorwurf gemachten Verfehlungen damit genau beschrieben worden. Zudem ist ihm unter Berücksichtigung seines angegriffenen Gesundheitszustandes und unter Befolgung der im Gutachten des Gesundheitsamts ... vom 17. Mai 1983 enthaltenen Empfehlung mit Schreiben vom 20. Mai 1983 nochmals Gelegenheit gegeben worden, sich schriftlich zu den ihm mit Schreiben vom 20. April 1983 bekanntgegebenen Vorwürfen zu äußern. Bis zu dem Beginn seiner stationären Krankenhausbehandlung am 13. Juni 1983, aber auch nach seiner Krankenhausentlassung am 22. August 1983 hatte er durchaus die Möglichkeit, zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen, zumal das förmliche Disziplinarverfahren erst am 2. November 1983 gegen ihn eingeleitet worden ist. Anstatt sich auf seinen Anspruch auf rechtliches Gehör zu berufen, wie er dies mit seinen Schreiben vom 3. Mai und 1. September 1983 ausdrücklich getan hat, hätte er sich durch sachgerechtes Verteidigungsvorbringen Gehör verschaffen können. So hat der Beamte seinen Anspruch, rechtliches Gehör vor Gericht zu erhalten, auch in diesem Verfahren nicht wahrgenommen, denn er hat sich bislang zu den ihm vorgeworfenen Verfehlungen nicht geäußert.

Im übrigen ist die Wirksamkeit der Verfahrenseinleitung insbesondere nicht davon abhängig, daß Vorermittlungen vorausgegangen sind, die in jeder Hinsicht der Vorschrift des § 26 BDO entsprechen und die vor allem auch vollständig geführt worden sind. Regelmäßige Beweisgrundlage für das förmliche Disziplinarverfahren ist die Untersuchung. Diese hat der Ermittlung der belastenden, der entlastenden und der für das Disziplinarverfahren bedeutsamen Umstände zu dienen. Sie hat damit nicht nur die gleiche Aufgabe zu erfüllen wie die Vorermittlungen, sondern sie hat für sachgerechte und vollständige Aufklärung des disziplinaren Sachverhalts auch sehr wesentliche, regelmäßig sogar ausschlaggebende Bedeutung. So bedarf es einer lückenlosen, vollständigen Aufklärung des Sachverhalts durch Vorermittlungen nicht; denn die Einleitung steht am Beginn, nicht am Schluß des Verfahrens. Die Notwendigkeit der Einleitung des förmlichen Verfahrens unter Verzicht auf weitere Vorermittlungen kann sich beim Verdacht eines schweren Dienstvergehens allein daraus ergeben, daß vorläufige Maßnahmen im Sinne der §§ 91 ff. BDO unumgänglich sind, eine vorläufige Dienstenthebung aber wenigstens die gleichzeitige Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens vorausgesetzt (Beschluß vom 15. Dezember 1982 - BVerwG 1 DB 29.82 -).

Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, daß der Beamte während der Vorermittlungen verhandlungsunfähig gewesen sei und deshalb ein Pfleger gemäß § 19 BDO hätte bestellt werden müssen. Jedenfalls sind keine Anzeichen von Geisteskrankheit, Geistesschwäche oder sonstigen Störungen der geistigen oder seelischen Kräfte bei dem Beamten zu erkennen, die ihn gehindert hätten, Bedeutung und Tragweite des Disziplinarverfahrens oder einzelner Verfahrensakte zu erfassen und sich entsprechend sachgerecht zu verteidigen. Körperliche Gebrechen begründen für sich allein noch keine Verhandlungsunfähigkeit, weil der Beamte in diesem Falle seine Rechte schriftlich oder durch einen gewählten Verteidiger wahrnehmen kann (Claussen/Janzen, BDO, 4. Aufl. 1981 § 19 Rz. 2 b). Das Gesundheitsamt ... ist vielmehr in seinen Stellungnahmen vom 17. Mai 1983 und 1. März 1984 zu dem Ergebnis gelangt, daß bei dem Beamten zwar ein hyperkinetisches Herzsyndrom mit ausgeprägter Sinustachykardie vorliege, er jedoch hinsichtlich einer Prozeßfähigkeit durchaus in der Lage sei, einem Verfahren zu folgen und seine Angelegenheiten zu vertreten. Diese ärztliche Erkenntnis wird zudem noch dadurch gestützt, daß der Beamte eine Nebentätigkeit als Chefredakteur einer Zeitschrift ausübt, die er nicht wahrnehmen könnte, wenn er nicht in der Lage wäre, seine eigenen Angelegenheiten selbst zu besorgen, worauf das Bundesdisziplinargericht zutreffend hingewiesen hat.

2.

Neben der Ordnungsmäßigkeit der Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens setzt die vorläufige Dienstenthebung des Beamten den Verdacht eines Dienstvergehens voraus, das überhaupt geeignet ist, das förmliche Verfahren zu rechtfertigen.

Ein solcher Verdacht ergab sich für die Einleitungsbehörde im Zeitpunkt der Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens aus dem Ergebnis ihrer eigenen Ermittlungen, wie diese ihren Niederschlag in dem Bericht des Ermittlungsführers vom 8. April 1983 gefunden haben, aus Rücksprachen und Schriftwechsel mit der Staatsanwaltschaft beim Landgericht ... sowie der Vernehmung der Zeugin S. vor dem Amtsgericht ... 8. Oktober 1982. Die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen haben alsdann zur Anklageschrift vom 14. Dezember 1983 geführt. Dem Beamten wird damit zur Last gelegt, er habe als Vorsitzender des Kreisverbandes N. der FDP am 2. Juli 1981 gegenüber dem Sachbearbeiter des Arbeitsamtes N. ... erklärt, daß der FDP-Kreisverband N. die Zeugin S. eine schwerbehinderte Arbeitnehmerin, einstellen und hierfür Eingliederungsbeihilfe beantragen werde. Mit Schreiben vom 9. Juli 1981 habe der Beamte dem Arbeitsamt N. wahrheitswidrig mitgeteilt, daß die Zeugin S. termingerecht am 3. Juli 1981 die Arbeit aufgenommen habe. Am 14. Juli 1981 sei beim Arbeitsamt N. ein Antrag des FDP-Kreisverbandes N. vom 11. Juli 1981 auf Bewilligung von Eingliederungsbeihilfe in Höhe von jeweils 80 vom Hundert des Monatsgehalts von 2.327,40 DM für die Dauer von 24 Monaten eingegangen. Als Beschäftigungsbeginn sei wiederum der 3. Juli 1981 angegeben gewesen. Der von dem Beamten gefertigte Antrag sei auf seine Veranlassung von dem Zeugen R., der als Schüler für die FDP gearbeitet habe, unterschrieben worden. Das Arbeitsamt habe dem Antrag stattgegeben und eine Eingliederungsbeihilfe für die Dauer von 24 Monaten bewilligt. Der Beamte habe jedoch von vornherein nicht die Absicht gehabt, die Zeugin S. tatsächlich zu beschäftigen, vielmehr sei es ihm darum gegangen, die Eingliederungsbeihilfe zu erschleichen und diese - ohne sie dem Vermögen des FDP-Kreisverbandes N. zuzuführen - zur eigenen Verfügung zu erlangen. Demgemäß habe er auf dem Antrag angegeben, daß die Zahlung der Eingliederungsbeihilfe auf ein bei der Commerzbankfiliale N. geführtes Konto des "Liberalen Aktionszentrums N." zu erfolgen habe, das er selbst als Mitarbeiter der "...-Stiftung" unbefugt errichtet hätte. In der Folgezeit habe der Beamte den Zeugen R. veranlaßt, Verdienstbescheinigungen für die Zeugin S. vom 5. Oktober 1981, 10. Dezember 1981, 5. Januar 1982 und 26. Februar 1982 zu unterzeichnen und dem Arbeitsamt zwecks Auszahlung der Eingliederungsbeihilfe vorzulegen, obwohl die Zeugin S. nicht einen einzigen Tag beschäftigt worden sei und dementsprechend auch keinen Lohn erhalten habe. Das Arbeitsamt N. habe daraufhin auf das angegebene Konto dreimal und zwar insgesamt 15.806,20 DM überwiesen und weitere Zahlungen erst eingestellt, nachdem es von der Zeugin S. den wahren Sachverhalt erfahren hätte.

Bei diesem bisher festgestellten Sachverhalt lag die vorläufige Dienstenthebung des Beamten im Ermessen der Einleitungsbehörde. Daß diese die Grenzen des ihr zustehenden - pflichtgemäßen - Ermessens insoweit verkannt oder überschritten hätte, ist nicht ersichtlich.

3.

Aber auch die auf § 92 BDO gestützte Einbehaltungsanordnung ist mit Recht ergangen; denn die in dem Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO gebotene, ihrer Natur nach nur summarische Prüfung des Sachverhalts ergibt anhand des bisherigen Ermittlungsergebnisses unter Berücksichtigung der vorhandenen Beweismittel sowie von Rückschlüssen, die durch die allgemeine Lebenserfahrung gerechtfertigt sind, den hinreichend begründeten Verdacht eines Dienstvergehens, das mit ausreichendem Grad von Wahrscheinlichkeit zur Entfernung des Beamten aus dem Dienst führen wird. Daß diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, hat die Einleitungsbehörde zutreffend angenommen.

Das Schwergewicht der Verfehlung des Beamten liegt bei dem Betrug und der Untreue zum Nachteil des Dienstherrn. Ein Beamter, der durch betrügerische Manipulationen das Vermögen seines Dienstherrn um des eigenen Vorteils willen schädigt, erschüttert dadurch das Vertrauen seiner Verwaltung in seine Redlichkeit und Ehrlichkeit im allgemeinen nachhaltig und rührt damit an die Grundlagen des Beamtenverhältnisses, das sich nicht nur nach der Legaldefinition des Gesetzes (§ 2 Abs. 1 BBG) sondern auch als Folge der das ordnungsgemäße Funktionieren der öffentlichen Verwaltung bedingenden Erfordernisse als ein gegenseitiges Treue- und damit Vertrauensverhältnis darstellt. Der Senat hat zwar in Fällen des Betruges zum Nachteil des Dienstherrn nicht grundsätzlich auf die disziplinare Höchstmaßnahme erkannt und nur bei eng begrenzten und genau bestimmten Gründen ausnahmsweise hiervon abgesehen. Er hat jedoch die Dienstentfernung dann für geboten gehalten, wenn entweder das Eigengewicht der Tat für sich selbst besonders hoch war, wenn neben der Betrugshandlung eine weitere Verfehlung mit nicht unerheblichen disziplinarem Eigengewicht begangen worden ist oder wenn es sich um einen Wiederholungsfall handelt und durchgreifende Milderungsgründe nicht erkennbar sind (vgl. Urteil vom 24. November 1982 - BVerwG 1 D 109.81 - [BVerwG Dok.Ber. B 1983, 105] mit weiteren Nachweisen). Die Anwendung dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall macht die Dienstentfernung des Beamten wahrscheinlich. Seine Betrugshandlungen hat er mit besonderer krimineller Intensität betrieben, wobei der Umfang seiner begrügerisehen Machenschaften auffällig ist. An einer weitergehenden Schädigung seines Dienstherrn ist er nur durch die von der Verwaltung vorgenommene Prüfung, die zur Entdeckung seines Fehl Verhaltens geführt hat, gehindert worden. Besonders verwerflich ist, daß er sich zur Durchsetzung seiner auf eigennützigen Motiven beruhenden Vorteilserlangung der Hilfe eines vorübergehend angestellten Schülers bedient hat, der dadurch selbst in Verdacht einer strafbaren Handlung gekommen ist. Milderungsgründe, die ein Absehen von der Höchstmaßnahme zulassen könnten, sind dem bisher festgestellten Sachverhalt nicht zu entnehmen.

4.

Die Einleitungsbehörde hat auch bei der Bestimmung der Höhe des nach § 92 BDO einbehaltenen Gehaltsteils von 50 vom Hundert der Dienstbezüge des Beamten nicht offensichtlich ermessensfehlerhaft gehandelt. Den Akten ist zu entnehmen, daß der Beamte die Offenlegung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse ausdrücklich abgelehnt hat. Er hat sich hierzu auch im Beschwerdeverfahren nicht geäußert. Der erkennende Senat hat keinen Anlaß, diese Frage weiter aufzuklären. Wenn der Beamte eine Änderung des Einbehaltungssatzes erreichen will, so steht es ihm frei, sich unter Darlegung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse an die Einleitungsbehörde zu wenden, die für die Ermessensentscheidung zuständig ist.

Die Einleitungsbehörde hat zudem, soweit ihr die Einkommensverhältnisse des Beamten im Zeitpunkt der Anordnung bekannt waren, den Grundsatz beachtet, daß dieser zwar eine gewisse Einschränkung seiner Lebenshaltung hinnehmen muß, die Einbehaltung aber wegen ihres vorläufigen Charakters nicht zu einer existenzgefährdenden wirtschaftlichen Beeinträchtigung führen darf. Bei einer Einbehaltung von 50 vom Hundert der Dienstbezüge verbleiben dem Beamten noch 1.800 DM monatlich. Dieser Betrag dürfte, da der Beamte keine Angaben über seine finanziellen Belastungen gemacht hat, ausreichen, um den Lebensbedarf für sich, seine Ehefrau und seine zwei Kinder sicherzustellen, ohne daß es zu einer Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz kommt, zumal er sich gewisse Einschränkungen seiner Lebenshaltung als Folge der vorläufigen Dienstenthebung und der Einbehaltung eines Teils seiner Dienstbezüge gefallen lassen muß.

5.

Die Kostenentscheidung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 1, 116 Abs. 1 BDO.