Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.04.1996, Az.: BVerwG 2 C 27/95

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger keinen Anspruch auf Zahlung eines ruhgehaltfähigen Zuschusses in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den ihm gezahlten Bezügen und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen nach der Besoldungsgruppe R 1 der Besoldungsordnung R (Anlage III des Bundesbesoldungsgesetzes) gemäß § 73 BBesG i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 der Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands i. d. F. der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 778, ber. S. 1035; zuletzt geändert durch Art. 7 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1994 vom 24. August 1994, BGBl I S. 2229) - Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV -.

Die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung geht im Grundsatz davon aus, daß im Beitrittsgebiet erstmals ernannte und verwendete Beamte, Richter und Soldaten für eine Übergangszeit eine abgesenkte Besoldung erhalten. § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV enthält eine Ausnahmeregelung. Danach erhalten Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2 2. BesÜV einen ruhegehaltfähigen Zuschuß, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden. Seit seiner Ernennung zum Richter unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe im Dienst des Beklagten erhält der Kläger zu Recht Dienstbezüge gemäß § 2 Abs. 1 2. BesÜV, da er von diesem Zeitpunkt an im Beitrittsgebiet verwendet wird und seine frühere Ernennung zum Rechtsreferendar unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf keinen Anspruch auf Dienstbezüge, sondern nur auf sonstige Bezüge (§ 59 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 3 Nr. 1 BBesG) begründet hat.

Der Kläger besitzt die Befähigung zum Richteramt. Er ist aber nicht aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen zum Richter ernannt worden.

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV verwandte Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" ist weiter als derjenige der "Befähigung". Er umfaßt auch die dienstrechtlich für diesen Befähigungserwerb geforderten Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen. Nach dem Wortlaut, der Systematik, dem Sinn und Zweck sowie der historischen Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV müssen der nach dem Laufbahnrecht für die jeweilige Laufbahn erforderliche Vorbildungsabschluß, Vorbereitungsdienst im laufbahnrechtlichen Rahmen und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden sein. Denn bei der Auslegung besoldungsrechtlicher Vorschriften ist der beamtenrechtliche Grundsatz der funktionsbezogenen Bewertung zu beachten. Aus §§ 13, 14 BRRG ergibt sich, daß für die Laufbahnen des höheren Verwaltungsdienstes ein geeignetes, mindestens dreijähriges, mit einer Prüfung abgeschlossenes Studium an einer Hochschule sowie ein Vorbereitungsdienst mit abschließender Prüfung erforderlich sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts haben diese als Rahmenrecht zu beachtenden laufbahnrechtlichen Grundsätze auch ihren Niederschlag in den Regelungen des Thüringer Beamtengesetzes vom 10. Juni 1994 (GVBl S. 589) - ThürBG - (vgl. u. a. §§ 19 bis 22) gefunden.

Die dargelegten beamtenrechtlichen Grundsätze und Systematik finden sich in der hier anzuwendenden, unmittelbar für Richter in Bund und Ländern geltenden Vorschrift des § 5 des Deutschen Richtergesetzes - DRiG - wieder. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift erwirbt die Befähigung zum Richteramt, wer ein rechtswissenschaftliches Studium an einer Universität mit der ersten Staatsprüfung und einen anschließenden Vorbereitungsdienst mit der zweiten Staatsprüfung abschließt. Mithin sind die Befähigungsvoraussetzungen für das Amt eines Richters im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1. 2. BesÜV nur dann im bisherigen Bundesgebiet erworben, wenn das rechtswissenschaftliche Studium an einer Universität mit der ersten Staatsprüfung und ein anschließender Vorbereitungsdienst mit der zweiten Staatsprüfung im bisherigen Bundesgebiet erfolgreich durchgeführt wurden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Anlage I Kap. III Sachgebiet A Abschn. III Nr. 8 Maßgabe y)gg) zum Einigungsvertrag vom 23. September 1990 (BGBl. II S. 885 ff.) - EV -. Danach wird der Abschluß eines rechtswissenschaftlichen Studiums als Diplom-Jurist an einer Universität oder wissenschaftlichen Hochschule im Beitrittsgebiet - von bestimmten, hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - der ersten Staatsprüfung im Sinne der §§ 5 bis 6 DRiG gleichgestellt. Durch diese Gleichstellung wird nicht die Voraussetzung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV erfüllt, wonach die Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben sein müssen.

Diese nach dem Wortlaut und der Systematik gebotene Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV steht auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, die Bereitschaft von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu einer Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung und der Rechtspflege im Beitrittsgebiet zu fördern (vgl. BRDrucks 215/91 A. 2.; B. 4. Spiegelstrich, 2. Unterabsatz, sowie Begründung B. zu § 4).

Die Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV ist mit höherrangigem Recht (Art. 80 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5, Art. 3 Abs. 1 und 2 GG) vereinbar.

Die Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG trägt dem Vorbehalt des Gesetzes gemäß Art. 80 Abs. 1 GG i. V. m. § 2 BBesG in dem rechtsstaatlich erforderlichen Umfang Rechnung. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es nicht erforderlich, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefaßt ist; sie hat von Verfassungs wegen hinreichend bestimmt zu sein (vgl. u. a. BVerfGE 58, 257 (277) [BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80]). Danach kann zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das von der gesetzlichen Regelung insgesamt verfolgte Ziel auch unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte der Norm berücksichtigt werden. Die Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen sind von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig, wobei geringere Anforderungen vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen sind, oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse alsbald ändern werden (vgl. BVerfGE a.a.O. (277 f.) m. w. N.).

Die Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG, auf deren Grundlage die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung und mithin der hier einschlägige § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV durch die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats erlassen worden ist, begegnet bei Anlegung dieser Maßstäbe keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. § 73 BBesG legt Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung für die Anpassung der Besoldung in den neuen Ländern hinreichend bestimmt fest. Dabei sind bei der Auslegung die folgenden Gesichtspunkte heranzuziehen und zu berücksichtigen. Ziel des die Verordnungsermächtigung einführenden Einigungsvertrages ist es, Grundlagen für die Schaffung eines einheitlichen Rechtsraums und die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im vereinten Deutschland zu bilden (vgl. Denkschrift zum Einigungsvertrag, A. Allgemeiner Teil, IV (BTDrucks 11/7760 S. 356)) und auch auf dem Gebiet der bisherigen Deutschen Demokratischen Republik einen entsprechend den Strukturen des Grundgesetzes aus Beamten und Arbeitnehmern zusammengesetzten öffentlichen Dienst zu schaffen, in dem den Beamten wie im bisherigen Bundesgebiet die öffentlichen Aufgaben im Bereich des Funktionsvorbehalts (Art. 33 Abs. 4 des Grundgesetzes) übertragen werden sollen (vgl. Denkschrift, B. Besonderer Teil, zu Kapitel V, zu Art. 20, A. (BTDrucks 11/7760 S. 364)). Dabei waren der öffentliche Dienst und die Justiz in der Deutschen Demokratischen Republik weder in den rechtlichen Strukturen noch im Umfang mit den Gegebenheiten in der bisherigen Bundesrepublik Deutschland vergleichbar. In diesem Kontext unterliegen die tatsächlichen Verhältnisse einer ständigen Veränderung und passen sich - wenn auch gegenüber den ursprünglichen Erwartungen langsamer - aneinander an. Dies rechtfertigt das mehrfache Hinausschieben der Frist zum Erlaß einer entsprechenden Rechtsverordnung, zuletzt durch Art. 4 Nr. 6 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1995 vom 18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1942) bis zum 31. Dezember 1996. Im übrigen hat der Gesetzgeber diese Verlängerungen in Kenntnis der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung beschlossen und damit letztlich auch bestätigt, daß die vom Verordnungsgeber getroffenen Regelungen seinem Willen entsprechen.

Gegen § 4 Abs. 1 Satz 1. 2. BesÜV bestehen auch, soweit es den Kläger betrifft, gemäß Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 und 2 GG keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach ständiger Rechtsprechung kommt dem Gesetzgeber bei der Regelung der Beamtenbesoldung gemäß Art. 33 Abs. 5 GG ein verhältnismäßig weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. u. a. BVerfGE 8, 1 (22);  81, 363 (375) [BVerfG 22.03.1990 - 2 BvL 1/86]; BVerwG, Urteile vom 13. November 1986 - BVerwG 2 A 2.85 - (Buchholz 235 § 19 a Nr. 2) m. w. N. und vom 27. August 1992 - BVerwG 2 C 41.90 - (Buchholz 240 § 40 Nr. 26 = ZBR 1993, 84)), innerhalb dessen sehr unterschiedliche Gestaltungen rechtlich möglich und allein politisch zu verantworten sind. Dies schließt die grundsätzliche Möglichkeit für die Zukunft wirksamer Veränderungen des bisherigen Besoldungsrechts - insgesamt oder in Einzelpunkten - nach oben wie nach unten ein. Dabei hat der Gesetzgeber als hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zu berücksichtigen, daß den Beamten nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards ein angemessener Lebensunterhalt zu gewähren ist (vgl. BVerfGE 8, 1 (16 f.)).

Ausgehend von den aus historischen Gründen noch unterschiedlichen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im bisherigen Bundesgebiet und in den neuen Ländern und dem in der Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG im Einklang mit Art. 33 Abs. 5 GG angestrebten Ziel einer einheitlichen Besoldung bestehen insoweit - wovon auch die Beteiligten ausgehen - gegen die Höhe der Dienstbezüge nach § 2 2. BesÜV keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen aber auch insoweit nicht, als gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, einen ruhegehaltfähigen Zuschuß in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 2. BesÜV und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen nur erhalten, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden sind. Nach der ständigen Rechtsprechung hat der Gesetzgeber die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 und 2 GGüberschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten, wo ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so daß die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. BVerfGE 71, 39 (58) [BVerfG 15.10.1985 - 2 BvL 4/83] m. w. N.; BVerwG, u. a. Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 2 C 65.86 - (Buchholz 240.1 Nr. 2) m. w. N.). Das ist hier nicht der Fall.

Ziel der Zuschußregelung war es, zielgerechte Anreize zu schaffen, um dem dringenden Bedarf der neuen Länder an Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu entsprechen und so die Personalgewinnung noch mehr als zuvor zu unterstützen. Dieser Gesichtspunkt ist auf der Grundlage des Ziels des Einigungsvertrages, einen einheitlichen Rechtsraum zu schaffen und die Lebensverhältnisse möglichst schnell anzugleichen, sachlich vertretbar. Dies gilt auch insoweit, als Beamte und Richter mit einem der ersten juristischen Staatsprüfung gleichgestellten Hochschulabschluß als Diplom-Jurist - unter anerkennenswertem persönlichen und fachlichen Einsatz - den Vorbereitungsdienst mit zweiter Staatsprüfung in den alten Ländern erfolgreich abgeschlossen haben. Wenn davon ausgegangen worden ist (vgl. BTDrucks 11/7817 zu Kap. III Sachgebiet A Abschn. III Nr. 8 Maßgabe y) der Anlage I, S. 22), daß die Regelungen über die juristische Ausbildung und die dadurch erworbenen Qualifikationen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und im Recht der Deutschen Demokratischen Republik so gravierende Unterschiede aufweisen, daß differenzierte Übergangsregelungen wie u. a. das Angebot eines besonderen Vorbereitungsdienstes im bisherigen Bundesgebiet (a.a.O. zu Maßgabe y) ii) S. 23) erforderlich sind, so liegt auch darin ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt für die vorgesehene Differenzierung.

Im Hinblick auf Art. 3 GG ist es unmaßgeblich, ob der Gesetzgeber die vom Kläger erstrebte Regelung hätte treffen können. Denn es kommt insoweit nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerwG, u. a. Urteil vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 11.89 - (Buchholz 240 § 19 a Nr. 10) m. w. N.).

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, bei der dargelegten Auslegung erhielten Richter unter Verstoß gegen Art. 3 GG eine niedrigere Besoldung als Beamte des höheren Dienstes, trifft nicht zu. Wie ausgeführt, gelten die angeführten Erwägungen auch für diesen Personenkreis.

Der Kläger hat nicht alle Befähigungsvoraussetzungen für das Amt eines Richters im bisherigen Bundesgebiet erworben. Nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat der Kläger ein rechtswissenschaftliches Studium als Diplom-Jurist an einer Universität im Beitrittsgebiet und nur den Vorbereitungsdienst mit dem zweiten juristischen Staatsexamen im Freistaat Bayern abgeschlossen.