I.

Die Kläger streiten mit dem Beklagten um eine Bescheinigung für eine abweichende Anlieferungs-Referenzmenge im Rahmen der Milchmengenbegrenzung.

Der Kläger zu 1, der hauptberuflich im gehobenen Verwaltungsdienst tätig ist, bewirtschaftet zusammen mit seiner Ehefrau, der Klägerin zu 2, ein landwirtschaftliches Anwesen. Eine Referenzmenge wurde ihnen nicht mitgeteilt.

Am 26. Juni 1984 beantragte der Kläger zu 1 beim Amt für Landwirtschaft Weilheim eine Bescheinigung für eine abweichende Referenzmenge. Zur Begründung seines Begehrens brachte er im Lauf des Verfahrens folgendes vor: Wegen eines außergewöhnlichen Ereignisses stehe ihm ein Kontingent entsprechend seiner Betriebsgröße zu. Seine Eltern hätten auf ärztliches Anraten die Milcherzeugung im Jahre 1977 eingestellt. Er habe im Jahre 1981 den Betrieb übernommen und erheblich in die Wiederaufnahme der Milcherzeugung investiert. Nach seiner Heirat im Jahre 1983 habe er beabsichtigt, die Milchlieferung wieder aufzunehmen, jedoch habe sich dieses Vorhaben durch die Geburt eines Kindes verzögert. Er müsse so behandelt werden wie diejenigen Milcherzeuger, die eine Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen seien. Die Tatsache, daß die einschlägigen Vorschriften den Fall "freiwilliger, nicht prämienbeanspruchender Nichtvermarkter" nicht ausdrücklich berücksichtigten, stehe seinem Anspruch nicht entgegen. Dieser folge u.a. aus dem auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannten Grundsatz des Vertrauensschutzes sowie aus der Besitz- und Eigentumsgarantie und dem Gleichbehandlungsgrundsatz der Verfassung. Dies gelte umso mehr, als die bislang betriebene Rinderaufzucht wegen erheblicher Betriebseinbrüche nicht mehr wirtschaftlich aufrechterhalten werden könne und Produktionsalternativen nicht bestünden.

Das Landwirtschaftsamt lehnte die Erteilung der Bescheinigung mit der Begründung ab, der Kläger habe einen berücksichtigungsfähigen Sachverhalt nicht vorgetragen. Weil er erst nach dem 1. April 1984 mit der Milchlieferung begonnen habe, stehe ihm eine Kontingentzuteilung nicht zu.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger zu 1 den Rechtsweg beschritten. Seine Klage, der sich seine Ehefrau im Berufungsverfahren mit Zustimmung des Beklagten angeschlossen hat, wurde in allen Instanzen abgewiesen.

Das angefochtene Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist wie folgt begründet: Ein Anspruch des Klägers auf eine Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 7 MGV (analog) bestehe nicht. Der Vertrauensschutz, der nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs solchen Milcherzeugern zu gewähren sei, die sich aufgrund finanzieller Anreize für einen bestimmten Mindestzeitraum verpflichtet haben, die Milchproduktion einzustellen, könne nicht auf solche Landwirte ausgedehnt werden, die ohne eine derartige Verpflichtung vorübergehend keine Milch produziert haben. Der Kläger sei im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Milch-Garantiemengen-Verordnung im Jahre 1984 nicht Milcherzeuger gewesen. Die Rechtsvorschriften über die Milchmengenbegrenzung zielten darauf ab, den Neuzugang zur Milcherzeugung zu unterbinden und die Milcherzeugung durch bereits anliefernde Milcherzeuger zu beschränken. Von dieser Regulierung sehe die Milch-Garantiemengen-Verordnung nur zwei Ausnahmen vor, nämlich die Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge bei Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie gemäß § 6 a MGV sowie die Zuteilung von Anlieferungs-Referenzmengen bei Aufnahme kurzfristig unterbrochener Lieferung gemäß § 8 MGV. Diese Vorschriften seien weder wörtlich noch sinngemäß auf den Kläger anzuwenden. Der Kläger werde durch die Versagung der Bescheinigung schon deshalb nicht in seinen Grundrechten verletzt, weil er lediglich Landwirt im Nebenerwerb sei und weil die Weiterführung des Betriebs im bisherigen Umfang nicht schlechthin unmöglich sei.

Mit der gegen dieses Urteil geführten Revision vertiefen die Kläger ihre verfassungsrechtlichen Einwände gegen die Versagung einer Referenzmengenbescheinigung. Durch die Ablehnung ihres Antrags werde ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Erwerbsbetrieb mittelbar beeinträchtigt, da sie an einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung ihrer Betriebsgegenstände gehindert seien. Dieses faktische Vermarktungsverbot stelle eine unzulässige Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums dar. Auch verstoße es gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, den Kläger zu 1 als Hoferben vom Milchmarkt auszuschließen, zumal annähernd gleichwertige Produktionsalternativen in seinem Falle nicht bestünden. Ein sachgerechter Grund für eine Differenzierung zwischen Prämienbeziehern für die Nichtvermarktung und solchen Landwirten, die sich freiwillig und ohne Prämienbezug der Milcherzeugung enthalten hätten, bestehe nicht. Auch verstoße es gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, daß die Kläger von einem Quotensystem nur deshalb ausgeschlossen würden, weil sie nicht Adressaten einer staatlich subventionierten Nichtvermarktungsverpflichtung waren.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

Der beklagte Freistaat beantragt,

Er verteidigt die angegriffene Entscheidung und legt dar, daß weder eine Verletzung gemeinschaftsrechtlicher noch nationaler Grundrechte anzunehmen sei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und argumentiert im Sinne des Beklagten.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision der Kläger hat keinen Erfolg. Die angefochtene Entscheidung entspricht der Rechtslage. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Bescheinigung.

1.

Die Kläger erfüllen keine der in der Milch-Garantiemengen-Verordnung normierten Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge. Das gleiche gilt im Hinblick auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen, soweit diese unmittelbar anwendbar sind. Hiervon gehen sowohl das Berufungsgericht wie auch alle Verfahrensbeteiligten aus. Das Fehlen einer im positiven Recht wurzelnden Anspruchsgrundlage ist so offensichtlich, daß sich nähere Ausführungen hierzu erübrigen.

Auch aus höherrangigem Recht läßt sich der geltend gemachte Anspruch nicht herleiten. Die Berufung auf das Grundgesetz geht fehl, soweit aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften weder der deutsche Normgeber zu einer abstrakt-generellen Regelung im Sinne der Kläger noch der Beklagte zu einer Einzelfallentscheidung zu ihren Gunsten befugt war. Einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Gültigkeit der auf den Fall der Kläger anzuwendenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bedarf es nicht. Soweit ein Spielraum für die Anwendung deutschen Verfassungsrechts bleibt, liegt eine Verletzung von Grundrechten der Kläger nicht vor.

2.

Der Deutsche Normgeber ist im Rahmen der Milchkontingentierung an die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben - insbesondere in den Verordnungen (EWG) Nr. 857/84, Nr. 1371/84 und Nr. 1546/88 - gebunden. Verstöße hiergegen führen nicht nur wegen des dem Gemeinschaftsrecht zukommenden Vorrangs zur Unanwendbarkeit der nationalen Vorschrift, sondern auch nach innerstaatlichem Recht zu deren Nichtigkeit, da gemeinschaftsrechtswidrige Verordnungen einer Ermächtigungsgrundlage ermangeln (vgl. Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140, 149).

2.1

Die Kläger rügen insbesondere das Fehlen einer Bestimmung, durch die sie Erzeugern gleichgestellt werden, die sich im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 gegen Zahlung einer Prämie für fünf Jahre zur Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verpflichtet hatten. Eine derartige Regelung stünde im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht; zu ihrem Erlaß wäre der deutsche Verordnungsgeber daher nicht befugt.

2.1.1

Die Voraussetzungen, unter denen bei der Festlegung der Referenzmengen besondere - d.h. von der tatsächlichen Milchanlieferung im Referenzjahr absehende - Situationen berücksichtigt werden dürfen, sind in den Art. 3, 3 a und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 sowie in Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 geregelt. Eine Referenzmengenzuteilung an Landwirte, die aufgrund der von ihnen eingegangenen Nichtvermarktungsverpflichtung im Referenzjahr keine Milch angeliefert hatten, war im Gemeinschaftsrecht ursprünglich nicht vorgesehen. Sie wurde erst ermöglicht durch Einfügung des oben angeführten Art. 3 a aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 764/89, nachdem der Europäische Gerichtshof in zwei Urteilen vom 28. April 1988 (Slg. 1988 S. 2321 bzw. 2355) entschieden hatte, daß die Versagung einer Referenzmenge für diesen Personenkreis den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Dieser Art. 3 a, zuletzt geändert durch Verordnung (EWG) Nr. 1639/91, sieht eine Berücksichtigung von Landwirten, die aufgrund eines bloß faktischen Produktionsverzichts im Referenzjahr keine Milch anlieferten und deshalb ohne Anlieferungs-Referenzmenge blieben, nicht vor. Die Vorschrift enthält auch keine Ermächtigung an die Mitgliedstaaten, ihrerseits Referenzmengen an diesen Personenkreis zu vergeben.

2.1.2

Eine analoge Anwendung des genannten Art. 3 a auf Landwirte, welche die spezifische Anspruchsvoraussetzung - nämlich die Nichtvermarktungsverpflichtung - nicht erfüllen, kann nicht in Betracht kommen. Sie würde dem Willen des Normgebers, das Gemeinschaftsrecht lediglich mit den erwähnten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in Einklang zu bringen (vgl. die Begründungserwägungen zur Verordnung <EWG> Nr. 764/89) ersichtlich zuwiderlaufen. Wie sehr der Europäische Verordnungsgeber bestrebt war, die ihm durch diese Urteile abverlangte Leistungserweiterung so gering wie möglich ausfallen zu lassen, zeigt der Umstand, daß der durch die Verordnung Nr. 764/89 in die Verordnung Nr. 857/84 eingefügte Art. 3 a vom Europäischen Gerichtshof wegen seiner unverhältnismäßigen Kürzung der zu beanspruchenden Referenzmenge teilweise für ungültig erklärt worden ist (vgl. Urteile vom 11. Dezember 1990, Slg. 1990, I-4539 und I-4585).

In den Urteilen vom 28. April 1988 hat der Europäische Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, daß ein Wirtschaftsteilnehmer, der seine Erzeugung für eine bestimmte Zeit freiwillig eingestellt hat, nicht darauf vertrauen darf, daß er die Erzeugung unter denselben Bedingungen wie vorher wieder aufnehmen kann und eventuell inzwischen erlassenen markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen nicht unterworfen wird. Es läuft dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht zuwider, daß ein Erzeuger aufgrund einer Regelung wie der über die Zusatzabgabe deswegen Beschränkungen unterworfen wird, weil er in einem bestimmten Zeitraum vor dem Inkrafttreten dieser Regelung infolge einer Entscheidung, die er frei getroffen hat, ohne durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlaßt worden zu sein, keine Milch vermarktet hat (EuGH, Urteil vom 10. Januar 1992, Rs C-177/90). Der Einstellung der Milcherzeugung durch die Eltern des Klägers zu 1 lagen private, nicht mit Handlungen der EG zusammenhängende Überlegungen zugrunde. Von daher erübrigt sich die von den Klägern angeregte Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 177 EWG-Vertrag. Es kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, daß der Ausschluß der freiwilligen Nichtvermarkter von den Vergünstigungen, die Landwirten aufgrund der von ihnen eingegangenen fünfjährigen Nichtvermarktungsverpflichtung gewährt worden sind, mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts übereinstimmt.

2.2 Dies gilt auch, soweit die Kläger auf - im Berufungsurteil allerdings nicht festgestellte - weitere sie belastende Umstände, wie z.B. das Fehlen von Produktionsalternativen sowie Kapitalschwäche, hinweisen. Es ist anzunehmen, daß sich innerhalb der Gemeinschaft eine praktisch unbegrenzte Zahl von Landwirten auf solche unspezifischen Faktoren berufen könnten und es angesichts der wirtschaftlichen Attraktivität der Milcherzeugung auch tun würden. Müßte bei Vorliegen der von den Klägern geltend gemachten Voraussetzungen Landwirten, die ihre Milcherzeugung aus eigenem Entschluß eingestellt hatten, generell Referenzmengen - also Produktionsanreize - zugestanden werden, so wäre das Ziel der Milchkontingentierung, die Überschußsituation auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse zu beseitigen, nicht erreichbar. Der Wirksamkeit der Vorschriften über die zusätzliche Abgabe für Milch kommt aber nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. u.a. Urteil vom 17. Mai 1988 - Rs 84/87 - Slg. 1988 S. 2647 <2674>) ebenso wie der Rechtssicherheit eine besondere Bedeutung zu. Aus den bisher ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zum Milchquotenrecht ist darüber hinaus abzuleiten, daß die Nichtberücksichtigung der von den Klägern geltend gemachten Belastungen keine Verletzung der Grundrechte des Gemeinschaftsrechts darstellt (zuletzt Urteil vom 10. Januar 1992, Rs C-177/90). Mangels gemeinschaftsrechtlicher Ermächtigung dürfte auch der deutsche Verordnungsgeber derartige betriebliche Umstände nicht zum Gegenstand einer Regelung über die Vergabe von Referenzmengen machen.

3.

Im Falle der Kläger käme ein innerstaatlicher Normgebungsspielraum allenfalls im Hinblick auf die von ihnen ins Feld geführten - freilich im Berufungsurteil ebenfalls nicht festgestellten - Investitionen in die Milcherzeugung in Betracht. Art. 3 Nr. 1 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 gestattet es nämlich Mitgliedstaaten, auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen unter der Voraussetzung ausreichender Informationen zu berücksichtigen. Auf dieser Ermächtigungsgrundlage beruhen die Härteregelungen der Absätze 3 bis 5 des § 6 MGV (a.F.). Die Kläger erfüllen die Kriterien dieser Vorschrift nicht. Dies liegt daran, daß die von ihnen erbrachten Investitionen ausweislich ihres Vorbringens im Berufungsverfahren nicht der Errichtung von Kuhplätzen, sondern anderen landwirtschaftlichen Einrichtungen gegolten haben. Aus dem Fehlen einer auch diese Investitionen schützenden Bestimmung können die Kläger indes für sich nichts herleiten. Wie das Bundesverfassungsgericht (Beschluß der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 7. Oktober 1991, 2 BvR 693/90) in Bestätigung einer Entscheidung des erkennenden Senats für Recht erkannt hat, ist die Beschränkung der Härtefallregelungen des § 6 MGV und damit des Vertrauensschutzes auf bauliche Investitionen, die unmittelbar der Schaffung von Kuhplätzen dienen, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Keine rechtliche Bedeutung ist schließlich dem Hinweis der Kläger auf die infolge des Inkrafttretens der Milchmengenregelung verschlechterte Marktsituation der Aufzuchtbetriebe für Milchkühe beizumessen. Eine derartige Veränderung der Rechtslage, durch die bisher günstige Gegebenheiten - wie z.B. die Absatzchancen - negativ beeinflußt werden, stellt lediglich eine Neuordnung der sozialen Bedingungen dar, innerhalb deren der Unternehmer seine Tätigkeit ausüben kann; sie berührt nicht die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 45, 142 [BVerfG 08.06.1977 - 2 BvR 1042/75] <173>; 81, 208 <227 f.>).

4.

Im übrigen wäre es durchaus zweifelhaft, ob die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Falle eines anzuerkennenden Regelungsdefizits befugt wären, eine solche Lücke selbst zu schließen und einen Anspruch auf eine besondere Referenzmenge zuzusprechen. Dies - wie auch die Zuständigkeitsabgrenzung zur Finanzgerichtsbarkeit bei Klagen auf Erteilung einer Referenzmengenbescheinigung unter Berufung auf einen in der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht geregelten Härtefall (vgl. Urteil vom 28. Februar 1992 - BVerwG 3 C 1.89 - Buchholz 451.512 Nr. 52) - bedarf hier jedoch keiner Vertiefung, da eine gegen höherrangiges Recht verstoßende Lücke nicht vorliegt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.