I.

Die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens begehren die Ungültigerklärung eines berufsordnungsrechtlichen Verbotes bestimmter Werbemaßnahmen außerhalb der Apotheke.

Sie sind Inhaber von Apotheken in Baden-Württemberg und bieten apothekenübliche Waren im Sinne des § 25 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) - ApBetrO - vom 9. Februar 1987 (BGBl. I S. 547) zum Verkauf an. Die Antragsteller möchten für diese Waren außerhalb der Apotheke werben. Ihre Anträge richten sich gegen § 10 Nr. 15 der satzungsrechtlichen Berufsordnung der Landesapothekerkammer Baden-Württemberg vom 22. November 1955 in der Fassung vom 9. April 1986, der folgenden Wortlaut hat:

§ 10

Unzulässig sind insbesondere folgende Wettbewerbshandlungen:

1.
...

15.
Übertriebene Werbung

Übertrieben ist insbesondere
die Versendung von Werbebriefen, Verteilung von Flugblättern und Werbemitteln außerhalb der Apotheke.
die Einzelwerbung in Zeitungen, Zeitschriften und anderen Druckschriften, wenn sie mehr als den Namen und die Adresse der Apotheke (einschließlich Telefonnummer) sowie den Namen des Inhabers enthält; sie darf nicht größer als 40 qcm sein und nicht häufiger als einmal wöchentlich erscheinen.
die Aufgabe von Stellenanzeigen und sonstigen Annoncen in Zeitungen und anderen Druckschriften, sofern die Anzeigen größer als 40 qcm sind.
Werbung in Kinos sowie in anderen Medien (z.B. Funk, Fernsehen, Btx).
Werbung mit Eröffnungs-, Übernahme- und Jubiläumsanzeigen, soweit diese größer als 80 qcm sind und häufiger als zweimal im Zusammenhang mit dem betreffenden Ereignis erscheinen. Derartige Anzeigen dürfen außer dem Namen und der Adresse der Apotheke (einschließlich Telefonnummer) sowie dem Namen des Inhabers nur Hinweise auf die Eröffnung oder das Jubiläum enthalten, keine Produktwerbung. Außerdem gelten als Jubiläumsanzeigen nur solche, in denen die Alterszahl der Apotheke durch 25 teilbar ist.
der Eindruck in Fernsprechbüchern und Anschriftenverzeichnissen jeder Art, wenn dieser die Apotheke in besonderer Weise hervorhebt oder in einem für die Apotheke örtlich nicht zuständigen Verzeichnis (bei Telefonbüchern z.B. nicht im Ortsnetzverzeichnis) erfolgt

Die Antragsteller des Ausgangsverfahrens haben vor dem Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vorgetragen, daß die angegriffene Satzungsnorm bereits mangels wirksamer Ermächtigungsgrundlage, aber auch materiell-rechtlich wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nichtig sei.

Die Antragstellerin zu 1) hat beantragt,

Die übrigen Antragsteller haben beantragt,

Die Antragsgegnerin hat beantragt,

Sie hat die Unzulässigkeit der Normenkontrolle mangels Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges gerügt. Im weiteren hat sie die angegriffene Satzungsnorm als formell und materiell rechtmäßig verteidigt.

Das vom Verwaltungsgerichtshof gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehörte Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Baden-Württemberg als Landeskartellbehörde hat in seiner mit dem Bundeskartellamt abgestimmten Stellungnahme die Rechtsauffassung vertreten, daß die in Rede stehende Satzungsvorschrift von der Ermächtigung des § 9 in Verbindung mit § 10 Nr. 15, § 31 Abs. 2 Nr. 8 des Kammergesetzes vom 31. Mai 1976 (GBl. S. 473, zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 19. März 1985, GBl. S. 71) nicht gedeckt sei.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden-Württemberg hat sich am Verfahren beteiligt und die Auffassung der Landeskartellbehörde unterstützt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluß vom 5. Dezember 1988 die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Rechtsfrage vorgelegt:

Ist das in § 10 Nr. 15 der Berufsordnung der Landesapothekerkammer Baden-Württemberg vom 22. November 1955 in der Fassung vom 9. April 1986 enthaltene Verbot der Produktwerbung außerhalb der Apotheke auch insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, als es sich auf die Werbung für den Vertrieb apothekenüblicher Waren im Sinne von § 25 ApBetrO erstreckt (verneint für die entsprechende Vorschrift der Berufsordnung der Landesapothekerkammer Rheinland-Pfalz vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz durch Urteil vom 24. Juni 1987 - 10 C 43/86 - NJW 1988 S. 2322)?

Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt:

Die Überprüfung der angegriffenen Berufsordnung liege im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs, weil den Berufsgerichten im baden-württembergischen Kammergesetz keine umfassende und abschließende Kompetenz zur Entscheidung über alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zugewiesen sei, die sich in Anwendung und Auslegung der Berufsordnung ergäbe.

Die Normenkontrollanträge seien - soweit sie die Vorlagefrage beträfen - unbegründet. Die Berufsordnung - BO - habe in §§ 9, 10 Nr. 15 und 31 Abs. 2 Nr. 8 des Kammergesetzes eine wirksame, die Befugnis zum Erlaß von Satzungsregelungen über die Werbung für Heilmittel des Randsortiments umfassende landesgesetzliche Ermächtigung. Die beanstandeten Regelungen in § 10 Nr. 15 BO seien auch materiell mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 12 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Art. 12 Abs. 1 GG sei durch diese Verbote nicht verletzt; geregelt werde allein die Berufsausübung. Entgegen der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz werde der Apotheker durch die Wettbewerbsbeschränkung der Berufsordnung nur geringfügig in seiner Berufsfreiheit berührt. Diese Einschränkung sei durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Im Fall der Werbung könne der schädliche Eindruck entstehen, daß der Apotheker seine Hauptaufgabe, die Bevölkerung vor einem Arzneimittelmißbrauch und -fehlgebrauch durch übermäßigen Arzneimittelkonsum zu bewahren, zurückstelle und sich anderen Geschäften zuwende. Auch bestehe die Gefahr des Konkurrenzkampfes der Apotheker untereinander und die der tatsächlichen Vernachlässigung der Hauptaufgabe. Das gemeinwohlorientierte Werbungsverbot sei angesichts des zu schützenden hochrangigen Rechtsguts der Volksgesundheit auch verhältnismäßig, nämlich geeignet, erforderlich und zumutbar. Welches Maß an Werbung noch unschädlich sei, lasse sich nicht zuverlässig beurteilen und sei in hohem Maße prognoseabhängig. Angesichts des Rechtsgestaltungsspielraums des Normgebers, dem als öffentlich-rechtlichem Berufsverband die größte Sachkunde zur Regelung der eigenen Berufsangelegenheiten zukomme, sei die nicht auf offensichtlich fehlsamen und unvertretbaren Wertungen beruhende Regelung als im Rechtssinne erforderlich und verhältnismäßig anzusehen. Die Einschränkung treffe alle Apotheker in gleichem Maße und stelle daher keine unzumutbare Benachteiligung dar. Eine Benachteiligung gegenüber den Drogerien ergäbe sich allerdings im Hinblick auf die Produktwerbung im Bereich des Randsortiments. Ein Mithalten mit den großangelegten Werbeaktivitäten verbiete sich aber aus Standesrechtsgründen ohnehin. Aus diesen Gründen scheide auch eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 GG aus. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil der Normgeber des § 10 Nr. 15 BO keine Normsetzungsbefugnis gegenüber den Vergleichsgruppen, den sonstigen Anbietern von Waren im Sinne des § 25 ApBetrO besitze.

Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben sich zum Vorlagebeschluß eingehend geäußert.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Der erkennende Senat bejaht die vom Verwaltungsgerichtshof vorgelegte Rechtsfrage.

Die Vorlage des Verwaltungsgerichtshofs an das Bundesverwaltungsgericht ist zulässig.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO legt das Normenkontrollgericht die Sache unter Begründung seiner Rechtsauffassung dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts vor, wenn es von der Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts abweichen will. Der vorlegende Verwaltungsgerichtshof will Art. 12 Abs. 1 GG dahin auslegen, daß diese Bestimmung dem in der Berufsordnung der Landesapothekerkammer Baden-Württemberg vom 22. November 1955 i.d.F. vom 9. April 1986 enthaltenen ausnahmslosen Verbot der Außenwerbung für apothekenübliche Waren im Sinne von § 25 ApBetrO nicht entgegensteht, während das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 24. Juni 1987 im Hinblick auf eine inhaltsgleiche Vorschrift der Berufsordnung der Landesapothekerkammer von Rheinland-Pfalz gegenteiliger Auffassung ist. Daß die vorgelegte Rechtsfrage für das Normenkontrollverfahren nicht entscheidungserheblich wäre, ist nicht ersichtlich. Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verstoß gegen § 40 VwGO den Verwaltungsrechtsweg bejaht, indem er das landesrechtliche Kammergesetz (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Juli 1991 - BVerwG 3 CB 89.90 - zur Rechtslage in Rheinland-Pfalz) bindend dahin ausgelegt hat, daß den Berufsgerichten lediglich die ausschließliche Ahndung von Verstößen gegen die Berufspflichten der Kammermitglieder zugewiesen sei, aber keine umfassende und abschließende Kompetenz zur Entscheidung aller öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, die sich in Auslegung und Anwendung von Vorschriften der Berufsordnung über die Berufspflichten ergeben.

Dem an die Apotheker gerichteten Verbot der Außenwerbung auch für apothekenübliche Waren - die Werbung für Arzneimittel wird schon durch das Gesetz über die Werbung auf dem Gebiete des Heilwesens (Heilmittelwerbegesetz - HWG - i.d.F. vom 18. Oktober 1978 (BGBl. I S. 1677)) erfaßt - steht Art. 12 Abs. 1 GG nicht entgegen. Derartige Werbeverbote sind für Apotheker Berufsausübungsregelungen und beschränken nicht die Berufswahl. Sie können durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes getroffen werden, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind und auch im übrigen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen.

Art. 12 Abs. 1 GG läßt es zu, daß Berufsausübungsregelungen - wie das hier an die Kammermitglieder gerichtete Verbot der Außenwerbung für apothekenübliche Waren - nicht ausschließlich durch den staatlichen Normgeber statuiert werden; er gestattet es, derartige Regelungen auf Grund landesgesetzlicher Ermächtigung durch Berufsordnungen autonomer Berufsverbände, nämlich der Landesapothekerkammern, zu erlassen (BVerwG, Urteil vom 22. August 1985 - BVerwG 3 C 49.84 - BVerwGE 72, 73, 75 f). Der Verwaltungsgerichtshof hat das Kammergesetz für den beschließenden Senat verbindlich dahin ausgelegt, daß es eine Ermächtigung an die Landesapothekerkammer enthält, durch Satzung eine Berufsordnung zu erlassen, die die Werbung der Apotheker auch für die apothekenüblichen Waren regelt. Dieser Auslegung steht nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 16. Juni 1983 - BVerwG 3 C 79.81 - BVerwGE 67, 261, 263) auch nicht das Heilmittelwerbegesetz entgegen; die Gesetzeskompetenz des Bundes (Art. 74 Nr. 19 GG) erstreckt sich nicht auf den Erlaß standesrechtlicher Verhaltensregeln.

Das Verbot der Außenwerbung für apothekenübliche Waren ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es untersagt keineswegs jede Werbung des Apothekers. So ist etwa die Werbung für die apothekenüblichen Waren, soweit sie nicht unlauter oder übertrieben ist, in den Räumen der Apotheke gestattet, in beschränktem Rahmen auch eine Außenwerbung für die Apotheke als solche.

Mit dem Werbeverbot verfolgt die Berufsordnung den Zweck, das vom Gesetzgeber ausgestaltete Berufsbild des Apothekers vor einer Verfälschung zu bewahren. Die Wahrung des Berufsbildes ist nicht Selbstzweck; sie dient ihrerseits der Volksgesundheit, nämlich der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Versorgung mit Arzneimitteln und der Verhinderung von Arzneimittelfehlgebrauch.

Der Beruf des Apothekers wird durch § 1 Satz 1 Bundes-Apothekerordnung geprägt, wonach der Apotheker berufen ist, die Bevölkerung ordnungsgemäß mit Arzneimitteln zu versorgen. Durch seine Pflicht, Arzneimittelkunden und gegebenenfalls Ärzte fachkundig und sachgerecht unter Zurückstellung des Strebens nach Gewinn zu beraten, also Dienste höherer Art zu leisten, steht der Apotheker den freien Berufen zumindest nahe (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 1964 - 1 BvL 17/61, 1 BvR 494/60, 128/61 - BVerfGE 17, 232, 239), wenn er nicht sogar als freier Beruf zu bezeichnen ist. Wie den freien Berufen obliegen ihm um dieser öffentlichen Aufgabe willen öffentlich-rechtliche Standespflichten, deren Einhaltung durch Standesaufsicht und Berufsgerichtsbarkeit kontrolliert werden. Daß der selbständige Apotheker mit dem Betrieb seiner Apotheke als Teilnehmer am Wirtschaftsleben ein Handelsgewerbe betreibt (BVerwG, Urteil vom 22. August 1985 - BVerwG 3 C 49.84 - BVerwGE 72, 73, 77), schränkt diese Pflichtenstellung nach dem Willen des Gesetzgebers nicht ein. Der Gesetzgeber hat das, was den Beruf des Apothekers ausmacht und um dessentwillen ihm die Standespflichten auferlegt sind, nämlich die ordnungsgemäße Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln, in § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Apothekenwesen ausdrücklich den Apotheken als Aufgabe zugewiesen und durch die Apothekenbetriebsordnung konkretisiert. Mit dieser Beauftragung der Apotheken hat er verdeutlicht, daß auch die mit der Teilnahme am allgemeinen Wirtschaftsverkehr grundsätzlich verbundenen Freiheiten durch die sich aus der öffentlichen Aufgabe der Arzneimittelversorgung ergebenden Standespflichten eingeschränkt werden. Soweit staatliches oder aufgrund staatlicher Ermächtigung gesetztes Berufsrecht der unternehmerischen Freiheit Grenzen zieht, entfällt auch die Anwendung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB - (BGH, Urteil vom 15. Januar 1985 - KZR 17/83 - GRUR 1985, 986, zuletzt Beschluß vom 19. März 1991 - KVR 4/89; ebenso Urteil des beschließenden Senats vom 22. August 1985 - BVerwG 3 C 49.84 - BVerwGE 72, 73, 81).

Daß die Werbung für Arzneimittel außerhalb der Fachkreise zu einem Arzneimittelfehlgebrauch führen kann, liegt auf der Hand; sie wird deshalb durch das Heilmittelwerbegesetz grundsätzlich verboten (vgl. § 12 HWG). Auch Werbebeschränkungen, die sich auf vom Apotheker vertriebene apothekenübliche Waren beziehen, haben - wenn auch in geringerer Intensität - einen Bezug zum Schutz und zur Förderung der Volksgesundheit. Soll der Auftrag erfüllt werden, den das Gesetz dem Apotheker im Gesundheitswesen erteilt, so setzt dies neben einer fachlichen Vorbildung zum einen voraus, daß der Apotheker in der ordnungsgemäßen Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln seine Hauptaufgabe sieht und sich nicht zu ihren Lasten etwa einträglicheren Geschäften zuwendet; zum anderen darf er auch nicht den Eindruck erwecken, als tue er dies, weil sonst das Vertrauen der Bevölkerung gefährdet wird, sie werde vom Apotheker unter Zurückstellung seines Gewinnstrebens fachkundig beraten.

Diese beiden Voraussetzungen zu schaffen und zu erhalten, ist das Verbot der Außenwerbung auch für apothekenübliche Waren zu dienen bestimmt (vgl. auch BGH, Urteil vom 20. Januar 1983 - I ZR 13/81 - GRUR 1983, 249, 251 = NJW 1983, 2085). Bereits die Begrenzung des Sortiments auf bestimmte Warengruppen, das der Apotheker nach § 25 ApBetrO neben den Arzneimitteln in seiner Apotheke vertreiben darf, läßt die Absicht des Normgebers erkennen, der Gefahr entgegenzuwirken, die darin liegt, "daß der Apotheker seine Hauptaufgabe hintanstellt und sich überwiegend anderen Geschäften zuwendet". Eine Entwicklung der Apotheke zum "drugstore" liege - wie die Begründung des Entwurfs zur Apothekenbetriebsordnung (BR-Drucks. 498/86 zu § 25) ausdrücklich ausführt - nicht im gesundheitspolitischen Interesse. Allein die gegenständliche Beschränkung des Sortiments reicht aber nach den Vorstellungen des Normgebers für sich genommen nicht aus, der Entwicklung zum "drugstore" entgegenzuwirken. Das zeigt § 2 Abs. 4 ApBetrO, wonach der Apothekenleiter die in § 25 ApBetrO genannten Waren nur in einem Umfang anbieten oder feilhalten darf, der den ordnungsgemäßen Betrieb der Apotheke nicht beeinträchtigt. Schon damit ist der Handel mit den apothekenüblichen Waren auf ein Maß beschränkt, das mit Recht als "Randsortiment" bezeichnet wird.

Es bedarf keiner umfänglichen Ausführungen, daß das Verbot der Außenwerbung diesem Zwecke zu dienen jedenfalls geeignet ist. Kann der Apotheker für die apothekenüblichen Waren keine Außenwerbung treiben, so wird es eher gelingen, daß das Randsortiment auf den in § 2 Abs. 4 ApBetrO vorgesehenen Umfang beschränkt bleibt. Damit kann er seine Apotheke auch nicht wie einen "drugstore" führen und ist insoweit gehindert, seine eigentliche Aufgabe, die Bevölkerung ordnungsgemäß mit Arzneimitteln zu versorgen, einträglicheren Geschäften in seiner Apotheke nachzuordnen. Die Beschäftigung des Apothekers mit dem Vertrieb der apothekenüblichen Waren zu Lasten seiner Hauptaufgabe wird begrenzt.

Zugleich erweist sich damit, daß der hier im Streit befindliche Eingriff in die berufliche Tätigkeit des selbständigen Apothekers unter dem Aspekt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur geringes Gewicht hat, weil das Verbot der Außenwerbung ausschließlich die Warengruppen betrifft, die im Verhältnis zu den Arzneimitteln für den Betrieb einer Apotheke schon aus den in der Bundes-Apothekerordnung, dem Gesetz über das Apothekenwesen genannten und der Apothekenbetriebsordnung vorgezeichneten Rechtsgründen von nachgeordneter Bedeutung sind. Unter Berücksichtigung dieser normativen Vorgabe kommt es für die Beurteilung der Frage, welches rechtliche Gewicht der Beschränkung der Werbung für die apothekenüblichen Waren beizumessen ist, nicht auf den Umsatz oder den Gewinn an, den der Durchschnitt der Apotheker auf dem Gebiete des Randsortiments macht oder den der einzelne Apotheker auf diesem Gebiete machen kann oder zu machen hofft.

Der beschließende Senat sieht sich ebensowenig wie der vorlegende Verwaltungsgerichtshof und aus den gleichen Gründen in der Lage festzustellen, daß ein milderes Mittel den Zweck der Regelung in § 10 Nr. 15 Berufsordnung nachhaltig und auf Dauer ebenso erreichen würde. Unterläge der Apotheker dem strikten Verbot der Außenwerbung für apothekenübliche Waren nicht, so wäre es ihm zunächst freigestellt, sich für dieses Sortiment der Werbemethoden der gewerblichen Wirtschaft zu bedienen. Letztlich stünde zu befürchten, daß werbewirksame Anpreisungen der von einem Apotheker vertriebenen apothekenüblichen Waren auch zu dem Zweck erfolgen, um auf seine Apotheke als Abgabestelle für Arzneimittel hinzuweisen. Die Außenwerbung für das Randsortiment käme mittelbar dem Absatz der Arzneimittel in seiner Apotheke zugute. Daß dem Apotheker die Ausweitung des Handels mit den apothekenüblichen Waren nach § 2 Abs. 4 ApBetrO über einen gewissen Umfang hinaus verwehrt ist, mindert die Bedeutung des Werbeeffekts für seine Apotheke nicht; im Gegenteil: es erscheint durchaus naheliegend, daß sich die Apotheker, da ihnen die Werbung für Arzneimittel grundsätzlich verboten ist, dem Randsortiment gerade als einem Werbemittel für ihre Apotheke besonders zuwenden, indem sie ihre gesteigerte Aufmerksamkeit der Preisgestaltung der apothekenüblichen Waren und ihrem werbenden Absatz widmen und damit das äußere Erscheinungsbild der Apotheke nach und nach verändern. Diese Veränderung zu verhindern, wird durch das Verbot einer lediglich "übertriebenen" oder "marktschreierisch" wirkenden Werbung, an dem etwa der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 20. Januar 1983 - I ZR 13/81 - (GRUR 1983, 249, 251 = NJW 1983, 2085) die Werbung eines Apothekers zu messen hatte, nicht gewährleistet. Sie kann auch dann eintreten, wenn die Außenwerbung des Apothekers für das Randsortiment - verglichen mit der Werbung der sonstigen Anbieter - maßvoll ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, die Landesapothekerkammer befürchte, das Randsortiment könne zum Einfallstor für eine Händlermentalität werden und das Berufsbild des Apothekers irreversibel zum Kaufmännischen hin verändern. Diese Befürchtungen sind nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshof nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Das Vertrauen der Bevölkerung, sie werde vom Apotheker unter Zurückstellung seines Strebens nach Gewinn fachkundig beraten, wäre in der Tat gefährdet, wenn mit der Außenwerbung das Streben nach verkaufsförderndem Absatz der apothekenüblichen Waren, so wie es in der gewerblichen Wirtschaft üblich ist, hervorträte. Vertrauen bildet sich durch mehrere Faktoren, zu denen auch das vom Apotheker durch Werbung bestimmte äußere Erscheinungsbild der Apotheke gehört. Auch der beschließende Senat geht wie der Bundesgerichtshof (Urteil vom 20. Januar 1983 - I ZR 13/81 - GRUR 1983, 249, 252 = NJW 1983, 2085) davon aus, daß die Maßstäbe für die Beurteilung der Werbung bei apothekenpflichtigen Waren strenger als bei dem sonstigen Warensortiment sind und daß sich dies "aus der insoweit erfahrungsgemäß verschiedenen Einstellung des Verkehrs je nach Art der vom Apotheker angebotenen Waren" ergebe (ebenso auf Grund der ausdrücklichen Feststellungen seiner Vorinstanz BGH, Beschluß vom 19. März 1991 - KVR 4/89 -). Das bedeutet aber nur, daß Werbung für apothekenpflichtige Waren das Vertrauen der Bevölkerung schneller und nachhaltiger zu zerstören vermag als Werbung für das Randsortiment. Erfahrungen dahingehend, daß die Bevölkerung davon ausgehe, daß der Apotheker sein Gewinnstreben zwar bekunde, wenn er apothekenübliche Waren - wie etwa Verbandmaterial (§ 25 Nr. 1 ApBetrO) - verkaufe, es aber zurückstelle, wenn es sich um verschreibungsfreie, jedoch apothekenpflichtige Arzneimittel handele, sind nicht festgestellt worden und auch sonst nicht ersichtlich.

Einschätzungen, wie sich ein Werbeverbot auf das Erscheinungsbild des Berufsstandes und damit seine Funktionsfähigkeit im Gesundheitswesen auswirkt, sind - wie die unterschiedlichen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urteil vom 24. Juni 1987 - 10 C 43/86 - NJW 1988, 2322) und des vorlegenden Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zeigen - kontrovers, nur begrenzt objektivierbar und haben in jedem Falle einen stark prognostischen Einschlag. In dieser Lage kann es dem Normgeber nicht verwehrt werden, durch ein Verbot der Außenwerbung für das Randsortiment einen jedenfalls für geraume Zeit irreversiblen Wandel des Berufsbildes zu verhindern (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1980 - 1 BvR 247/75 - BVerfGE 54, 237, 250).

Dem Verwaltungsgerichtshof ist im übrigen auch zuzustimmen, wenn er meint, daß das Verbot der Außenwerbung für das Randsortiment weder gegen das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) noch gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG verstößt. Es ist nicht erkennbar, daß die Außenwerbung für die apothekenüblichen Waren einen wertenden, meinungsbildenden Inhalt hat oder Angaben enthalten wird, die in nennenswerter Weise der Meinungsbildung dienen. Jedenfalls tritt bei einer Wirtschaftswerbung für das Randsortiment der Aspekt der Meinungsbildung derart zurück, daß ein mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbares Verbot dieser Werbungsart sich als allgemeines Gesetz erweist und die Meinungsfreiheit nicht unverhältnismäßig beschränkt; mit einer Buchveröffentlichung, wie sie dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 1985 - 1 BvR 934/82 - (BVerfGE 71, 162, 175) zugrunde lag, ist die hier in Rede stehende Außenwerbung für apothekenübliche Waren nicht zu vergleichen. Auch der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Drogisten und andere Einzelhändler unterliegen zwar für das gleiche Sortiment keinen vergleichbaren Werbebeschränkungen. Für diese unterschiedliche Behandlung besteht aber ein gewichtiger sachlicher Grund. Die Apotheke ist eine Einrichtung des öffentlichen Gesundheitswesens, die - soll sie ihre Funktion erfüllen - auf ein besonderes Vertrauen der Bevölkerung angewiesen ist; das ist bei den Einzelhandelsgeschäften nicht der Fall. Bleibt die Aufgabenerfüllung der Apotheke und das sie ermöglichende Vertrauen der Bevölkerung im wesentlichen unberührt, steht einer Gleichstellung von Einzelhandelsgeschäft und Apotheke nichts im Wege (vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. April 1987 - 1 BvL 25/84 - BVerfGE 75, 166, 182).