Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.09.1982, Az.: BVerwG 8 C 138.81

I.

Der Kläger ist Miteigentümer der Eigentumswohnung ... Die Beklagte veranlagte ihn mit Bescheid vom 26. Januar 1979 zur Grundsteuer für das Jahr 1979 in Höhe von 50,34 DM. Mit der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Anfechtungsklage hat der Kläger geltend gemacht: Der Bescheid sei wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit der Beklagten nichtig. Die beklagte Stadt sei zur Erhebung der Grundsteuer nicht berechtigt, weil das Land Baden-Württemberg die Verwaltung der Grundsteuer nicht auf die Gemeinden übertragen habe und auch im übrigen eine rechtswirksame Übertragung nicht vorliege.

Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat die Klage durch Urteil vom 12. Juli 1979 abgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Urteil vom 18. Mai 1981 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Grundsteuerbescheid und der Widerspruchsbescheid seien rechtswidrig, weil sie von der Beklagten als einer funktionell unzuständigen Behörde erlassen worden seien. Der Beklagten stehe die Verwaltung der Grundsteuer nicht zu, weil ein Landesgesetz, welches die Verwaltung der den Gemeinden zustehenden Grundsteuer auf diese ganz oder zum Teil übertragen habe, bisher nicht erlassen sei. Zwar stehe den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG das Aufkommen der Realsteuern zu und sei den Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Realsteuern im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Auch habe der Bundesgesetzgeber durch das Grundsteuergesetz vom 7. August 1973 die Gemeinden zur Entscheidung darüber, ob in ihrem Gebiet Grundsteuern zu erheben seien, sowie zur Festsetzung der Hebesätze ermächtigt und habe die Bundesregierung ferner allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. In den Grundsteuerrichtlinien 1978 habe sie bestimmt, daß die Verwaltung der Grundsteuer zum Teil den Finanzbehörden der Länder und zum Teil den Gemeinden obliege. Gemäß Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG könne jedoch die insoweit den Landesfinanzbehörden zustehende Verwaltung den Gemeinden nur durch die Länder übertragen werden. Das müsse durch ein förmliches Landesgesetz erfolgen. Ein solches Gesetz sei in Baden-Württemberg nicht erlassen worden. Ein Übertragungsgesetz in diesem Sinne stelle weder Art. 71 Abs. 1 Satz 2 noch Art. 73 Abs. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg, noch § 6 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes dar.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision der Beklagten, mit der diese die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs sowie Zurückweisung der Berufung des Klägers, hilfsweise die Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof begehrt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Während der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens hat das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Gesetzes über die Hundesteuer vom 27. Oktober 1981 (GBl. S. 518) über die Kompetenz zur Festsetzung der Realsteuern eine Regelung getroffen.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert eine weitere Meinungsbildung zum Landesrecht. Das rechtfertigt die Zurückverweisung der Sache (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Für die revisionsgerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ist auf die Rechtslage abzustellen, auf die das Berufungsgericht abzustellen hätte, wenn es zu diesem Zeitpunkt entschiede. Denn Rechtsänderungen sind für das Revisionsgericht in dem Umfang beachtlich, in dem sie das Berufungsgericht zu berücksichtigen hätte (vgl. Urteile vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - BVerwGE 41, 227 [230] und vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 82 und 83.81 -). Würde das Berufungsgericht jetzt entscheiden, könnte es die Aufhebung der angefochtenen Bescheide nicht auf den seine Entscheidung tragenden Grund stützen, das Land Baden-Württemberg habe bisher kein Gesetz erlassen, das die den Landesfinanzbehörden zustehende Kompetenz für die Verwaltung der Grundsteuer den Gemeinden (teilweise) überträgt. Durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Gesetzes über die Hundesteuer vom 27. Oktober 1981 (GBl. S. 518) ist nämlich das Kommunalabgabengesetz u.a. dahin ergänzt worden, daß "die Festsetzung und die Erhebung der Realsteuern ... den Gemeinden" obliegt (§ 6 Abs. 1 a Satz 1 KAG). Ohne Beurteilung der durch diese Gesetzesänderung gegebenen Rechtslage ist die durch das Berufungsgericht erfolgte Aufhebung der angefochtenen Bescheide nicht zu rechtfertigen.

Sollte das Berufungsgericht bei der Beurteilung des Gesetzes vom 27. Oktober 1981 zu dem Ergebnis kommen, daß dieses Gesetz die Zuständigkeit der Gemeinden hat begründen und dies in seiner Wirkung auf bereits in der vorangegangenen Zeit ergangene Bescheide hat erstreckt wissen wollen, so würde einer darauf gestützten Annahme, daß der Kläger mit seiner Anfechtungsklage (jedenfalls) jetzt nicht mehr durchdringen könne, Bundesrecht nicht entgegenstehen. Das ergibt sich aus folgendem:

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß die Kompetenz für die Verwaltung der Grundsteuer den Landesfinanzbehörden zusteht und daß diese Kompetenz den Gemeinden nur durch das Land, und zwar nur durch förmliches Landesgesetz, übertragen werden kann. Das Grundgesetz weist die Verwaltungskompetenz für die Realsteuern den Landesfinanzbehörden zu (Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG i.d.F. des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I S. 359 - GG 1969 -) und bestimmt, daß für die den Gemeinden allein zufließenden Steuern die den Landesfinanzbehörden zustehende Verwaltung durch die Länder ganz oder zum Teil den Gemeinden übertragen werden kann (Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG 1969). Das Aufkommen der Realsteuern steht den Gemeinden zu (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG 1969). Daß die Übertragung der Verwaltungskompetenz für diese Steuern von den Ländern auf die Gemeinden nur durch die Länder erfolgen kann, folgt aus dem eindeutigen Wortlaut des Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG 1969. Gegenteiliges ergibt sich aus Art. 108 Abs. 5 Satz 2 GG 1969 nicht. Zwar kann nach dieser Vorschrift das (von den Landesfinanzbehörden und) in den Fällen des Absatzes 4 Satz 2 von den Gemeinden anzuwendende Verfahren durch Bundesgesetz geregelt werden. Die Übertragung der Verwaltungskompetenz gehört jedoch nicht zur Regelung des von den Gemeinden im Fall der Übertragung anzuwendenden Verfahrens (vgl. Vogel-Wachenhausen, Bonner Kommentar, Art. 108 GG, Rdn. 132; a.M. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 5. Aufl., Art. 108 GG Rdn. 17). Ebensowenig ist Art. 108 Abs. 7 GG 1969 einschlägig. Die durch diese Vorschrift geregelte Ermächtigung der Bundesregierung, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, gilt nur "soweit die Verwaltung den Landesfinanzbehörden oder Gemeinden ... obliegt", also den Gemeinden bereits übertragen ist. Überdies kann, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, die Übertragung (Delegation) der Verwaltungskompetenz von den Ländern auf die Gemeinden (Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG 1969) nur durch ein förmliches (Landes)-Gesetz erfolgen. Dieses Erfordernis folgt aus der Überlegung, daß die Änderung der durch Gesetz geschaffenen Rechtsordnung ihrerseits ein Gesetz voraussetzt (vgl. Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, S. 88).

Das Berufungsgericht hat mit Bindung für das Revisionsgericht (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 173 VwGO, § 562 ZPO) festgestellt, daß im Zeitpunkt seiner Entscheidung das Land Baden-Württemberg kein Gesetz erlassen hatte, das die Verwaltungskompetenz für die Grundsteuer (teilweise) auf die Gemeinden überträgt. Dabei hat das Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend nicht geprüft, ob den Gemeinden diese Kompetenz aufgrund vorkonstitutionellen Gesetzes oder etwa vorkonstitutionellen Gewohnheitsrechts zusteht. Der insoweit maßgebende, vom Berufungsgericht nicht beurteilte Art. 108 Abs. 3 Satz 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - ("Die Verwaltung der den Gemeinden ... zufließenden Steuern kann durch die Länder ganz oder zum Teil den Gemeinden ... übertragen werden") läßt nämlich die Übertragung dieser den Landesfinanzbehörden zugewiesenen Kompetenz (vgl. Art. 108 Abs. 3 Satz 1 GG) auf die Gemeinden nur durch nachkonstitutionelle Gesetze zu. Denn eine Delegation kann rechtmäßig nur zeitlich nach dem Erlaß des sie gestattenden Gesetzes erfolgen.

Der Annahme, daß ein nachträgliches Anfallen der Zuständigkeit die angefochtenen Bescheide geheilt hat und dies im anhängigen Verfahren zu berücksichtigen ist, ließen sich bundesrechtlich begründete Bedenken nicht entgegensetzen.

Eine Heilung wäre allerdings ausgeschlossen, wenn die angefochtenen Bescheide, wie der Kläger geltend macht, nichtig wären. Das trifft jedoch nicht zu. Nach der gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 AO entsprechend geltenden Vorschrift des § 125 Abs. 1 AO ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Es begegnet bereits Zweifeln, ob der Erlaß eines Bescheids durch eine sachlich unzuständige Behörde immer als eine besonders schwere, d.h. unerträgliche Rechtsverletzung angesehen werden muß (z.B. verneint im Urteil vom 16. Juli 1968 - BVerwG I C 81.67 - BVerwGE 30, 138 [BVerwG 16.07.1968 - I C 81/67] [139]). Der hier vorliegende Fehler war angesichts der Tatsache, daß die Verwaltungskompetenz der Gemeinden zur Festsetzung der Grundsteuer seinerzeit von keiner Seite ernstlich in Zweifel gezogen worden war, jedenfalls nicht offenkundig.

Das Prozeßrecht steht der Berücksichtigung einer Heilung nicht entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gibt es keinen verwaltungsprozeßrechtlichen Grundsatz des Inhalts, daß bei einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts stets nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen sei (vgl. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 1 [3]). Auf welche Sach- und Rechtslage bei der Beurteilung einer Anfechtungsklage abzustellen ist, bestimmt sich in erster Linie nach dem einschlägigen materiellen Recht (vgl. Urteil vom 25. November 1981 - BVerwG 8 C 14.81 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 35 S. 4 [8]). Materielles Recht in diesem Sinne ist sowohl Verwaltungsverfahrensrecht als auch das materielle Recht im engeren Sinne.

Das hier maßgebende Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes steht einer vom materiellen Recht (i.e.S.) "gewollten" Heilung der angefochtenen Bescheide nicht entgegen. Der nachträgliche Zuwachs der sachlichen Zuständigkeit zählt allerdings nicht zu den in § 126 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 AO aufgeführten Handlungen, für deren Nachholung diese Vorschrift die Heilungswirkung anordnet. Ebensowenig kommt eine "Heilung" nach § 127 AO in Betracht, wonach die Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Aus der besonderen Erwähnung der örtlichen Zuständigkeit muß geschlossen werden, daß § 127 AO für den Fall der Verletzung von Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit den Aufhebungsanspruch des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht ausschließen will. Hier geht es indessen nicht um die Frage, ob ein von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassener Verwaltungsakt Bestand behalten soll, weil er materiell rechtmäßig ist, sondern darum, ob er Bestand behalten soll, nachdem der Behörde die ihr zunächst fehlende sachliche Zuständigkeit nachträglich zugewachsen ist, die Behörde also den Verwaltungsakt nunmehr auch formell rechtmäßig erlassen könnte. Diese Frage ist im Verwaltungsverfahrensrecht der Abgabenordnung nicht geregelt. Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes steht deshalb für diese Fallgruppe der Zulässigkeit einer (vom materiellen Recht i.e.S. "gewollten") Heilung nicht entgegen.

Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes hindert in Fällen der vorliegenden Art auch nicht, eine erst während des gerichtlichen Verfahrens eingetretene Heilung zu berücksichtigen. Da der Fall des nachträglichen Kompetenzanfalles in § 126 Abs. 1 AO nicht geregelt ist, kommt eine Anwendung des § 126 Abs. 2 AO, der die Nachholbarkeit bestimmter heilender Handlungen bis zum Abschluß des außergerichtlichen Rechtsbehelfsverfahrens bzw. bis zur Erhebung der Klage befristet, nicht in Betracht. Angesichts der Tatsache, daß § 126 Abs. 2 AO die Befristung heilender Maßnahmen nicht für sämtliche in § 126 Abs. 1 AO aufgezählten Fälle regelt, kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß diese Ausschlußfrist Ausdruck eines allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Rechtsgedankens ist.

Ob die angefochtenen Bescheide aufgrund des nachträglichen Inkrafttretens des § 6 Abs. 1 a KAG geheilt worden sind, ist eine Frage des mit der Gesetzesänderung gesetzgeberisch Gewollten und daher insoweit eine Frage des nichtrevisiblen Landesrechts. Der Senat sieht davon ab, sie im Revisionsverfahren abschließend zu beantworten (s. zur Zulässigkeit eines revisionsgerichtlichen Durchgriffs auf irrevisibles Recht z.B. das Urteil vom 22. Mai 1980 - BVerwG 7 C 73.78 - Buchholz 415.1 Allg. KommR Nr. 32 S. 49 [51 f.]). Denn diese Frage ist deshalb nicht unproblematisch, weil die Rechtsänderung nicht mit der Verkündung des Gesetzes in Kraft getreten ist - für diesen Fall hat der Senat durch Urteil vom 29. September 1982 - BVerwG 8 C 48.82 - eine Heilung aufgrund nachträglichen Kompetenzzuwachses angenommen -, sondern weil dieser Rechtsänderung rückwirkende Kraft unter Beschränkung auf den 1. Januar 1981 beigelegt worden ist (vgl. Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Gesetzes über die Hundesteuer vom 27. Oktober 1981).

Einer Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht bedürfte es nicht, wenn sich feststellen ließe, daß die Klage aus anderen Gründen Erfolg haben muß und das angefochtene Urteil daher jedenfalls im Ergebnis richtig ist. Diese Feststellung läßt sich indessen nicht treffen. Die vom Kläger erhobenen sonstigen Einwände greifen gegen die angefochtenen Bescheide nicht durch.

Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt der angefochtene Grundsteuerbescheid nicht gegen §§ 157 Abs. 1 Satz 2, 1 Abs. 2 Nr. 4 AO. Er bezeichnet die festgesetzte Steuer nach Art und Betrag und gibt an, wer die Steuer schuldet (Kläger). Damit erklärt er gleichzeitig, wem gegenüber die Steuerforderung geltend gemacht wird. Daß der Bescheid den Zusatz enthalte "Der Bescheid ergeht gegen Sie als Miteigentümer mit Wirkung für und gegen alle anderen Miteigentümer", hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Es ergibt sich auch nicht aus den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten. Überdies würde ein solcher Zusatz, soweit es um die hier allein zu beurteilende Rechtmäßigkeit des Bescheids im Verhältnis zum Kläger geht, weder im Hinblick auf § 122 Abs. 1 Satz 1 AO (Bekanntgabe) noch auf § 157 AO (Form und Inhalt) Anlaß zu rechtlichen Bedenken geben.

Der Bescheid leidet auch nicht an einem Ermessensfehler, weil die Beklagte gerade den Kläger als einen von mehreren Gesamtschuldnern in Anspruch genommen hat. Nach §§ 44 Abs. 2, 1 Abs. 2 Nr. 2 AO schuldet jeder Gesamtschuldner die gesamte Leistung. Der Steuergläubiger kann auswählen, von welchem Gesamtschuldner er die Leistung fordern will. Das folgt, da die Abgabenordnung eine dem früheren § 7 Abs. 3 Satz 2 StAnpG entsprechende Regelung nicht enthält, aus dem Rechtsgedanken des § 421 BGB, wobei an die Stelle der Worte "nach seinem Belieben" sinngemäß die Worte "nach seinem Ermessen" treten (vgl. BFH, Urteil vom 12. Mai 1976 - II R 187/72 - BStBl. 1976 II S. 579). Dieses Ermessen ist nach dem Zweck der Regelung sehr weit. Maßstab der Ermessensbildung haben die Zweckmäßigkeit und die Billigkeit zu sein (vgl. Urteil vom 31. Januar 1975 - BVerwG IV C 46.72 - Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 2 S. 1 [3]; BFH, Urteil vom 12. Mai 1976 a.a.O.). Der Steuergläubiger darf, sofern er Willkür vermeidet, denjenigen Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, der ihm dafür geeignet erscheint. Danach begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Beklagte nur den Kläger herangezogen hat, weil davon ausgegangen werden kann, daß der Ehemann regelmäßig finanziell leistungsfähiger ist als die Ehefrau und der Einzug der Steuer so gesicherter erscheint. Die Beklagte war entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht verpflichtet, die Gründe ihrer Ermessensentscheidung im Grundsteuerbescheid oder im Widerspruchsbescheid anzugeben, weil diese ohne weiteres erkennbar waren (§§ 121 Abs. 2 Nr. 2, 1 Abs. 2 Nr. 3 AO).