Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.06.1970, Az.: BVerwG V C 39.69

I.

Die älteste Tocher des Klägers, S., befand sich vom 29. August 1963 bis 15. Mai 1965 auf Grund gerichtlicher Anordnung in Fürsorgeerziehung in einem Mädchenheim in Boppard. Die Kosten hierfür in Höhe von ca. 7.600 DM hat das beklagte Land getragen.

Diese Kosten abzüglich eines Kindergeldbetrages von 336 DM - der direkt an das Land ausgezahlt worden war - forderte der Beklagte vom Kläger und seiner Ehefrau zurück (Bescheid vom 12. November 1965 und Widerspruchsbescheid vom 24. November 1966). Nach Klageerhebung ermäßigte er seine Forderung auf 5.199 DM (Bescheid vom 3. März 1967). Dabei ist er von einem zumutbaren Kostenbeitrag von 270 DM pro Monat (= 5.535 für 20 1/2 Monate) ausgegangen, der wie folgt berechnet ist:

Mit der Klage hat der Kläger im wesentlichen vorgetragen: Die geltend gemachten Kosten seien zu hoch; die Tochter sei schlecht verpflegt und untergebracht gewesen. Außerdem habe er vor etwa zwei Jahren für eine Dachreparatur seines Hauses ca. 10.000 DM aufwenden müssen und habe daher noch Schulden. Zeitweise sei er arbeitslos gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid vom 3. März 1967 aus folgenden Gründen aufgehoben:

Der Kläger habe nicht als Gesamtschuldner auf den vollen Kostenbeitrag in Anspruch genommen werden dürfen. Gegen die Annahme einer gesamtschuldnerischen Haftung spreche der Begriff der Zumutbarkeit, der nur bedeuten könne, daß jeder Betroffene nach seinen Kräften zu den Kosten beizutragen habe. Aus der öffentlich-rechtlichen Natur des Anspruchs nach § 85 JWG ergebe sich keine gesamtschuldnerische Haftung. Nur wenn ein besonderes öffentliches Interesse an der Erfüllung einer Verpflichtung bestehe, sei, wenn mehrere verpflichtet seien, eine gesamtschuldnerische Haftung anzunehmen. Ein solcher Fall sei hier nicht gegeben. Auch könne die gesamtschuldnerische Haftung nicht aus §§ 76 ff. BSHG hergeleitet werden. Diese Frage stelle sich nicht, weil es dort nur darauf ankomme, welches Familieneinkommen vorhanden sei, nicht aber, wer es beisteuere. Eine Zahlungsverpflichtung werde überhaupt nicht begründet. Keinesfalls folge aus der Zusammenrechnung des Familieneinkommens notwendig die gesamtschuldnerische Haftung. Auch soweit in den Fällen des § 29 BSHG eine gesamtschuldnerische Haftung angenommen werde, lasse sich diese nachträgliche Heranziehung zu den Kosten einer Hilfsmaßnahme, die entgegen der allgemeinen sozialhilferechtlichen Regel gewährt worden sei, nicht mit der in § 85 JWG geregelten Finanzierung einer im öffentlichen Interesse ergriffenen Maßnahme vergleichen. Schließlich führte die Annahme einer Gesamthaftung zur Heranziehung jedes Elternteiles zum vollen Kostenbeitrag auch dann, wenn nur der andere Einkommen oder Vermögen habe, wenn die Eltern getrennt lebten oder geschieden seien, wenn bei einem außerehelichen Kinde der Erzeuger nur zur Zahlung von Alimenten verpflichtet sei. Auch bestünde kein Hinderungsgrund, den Minderjährigen selbst, der etwa wegen geringen Einkommens einen Teil der Kosten aufbringen könne, auf den gesamten Kostenbeitrag, auch soweit er von den Eltern geschuldet werde, in Anspruch zu nehmen. Die Verpflichtung des Klägers beschränke sich daher auf den Anteil des Gesamtkostenbeitrags beider Eltern, der seiner Leistungsfähigkeit entspreche. Da der angefochtene Bescheid dies nicht berücksichtige, sei er aufzuheben. Der gegenüber der Frau ergangene Bescheid leide zwar an dem gleichen Mangel. Er könne aber mangels Anfechtung nicht aufgehoben werden; der Beklagte werde jedoch entsprechende Konsequenzen zu ziehen haben.

Der angefochtene Bescheid könne ferner deshalb keinen Bestand haben, weil der für beide Eheleute angesetzte Kostenbeitrag von 270 DM pro Unterbringungsmonat zu hoch sei. Bei der entsprechenden Anwendung der §§ 76 ff. BSHG, insbesondere des § 84 BSHG, müßten Besonderheiten berücksichtigt werden, die sich aus der Natur des Anspruchs aus § 85 JWG ergäben. Der Betrag, der nach §§ 76 ff. BSHG im Rahmen der BSHG-Hilfe selbst aufzubringen sei, bezeichne die Höchstgrenze dessen, was als Kostenbeitrag nach § 85 JWG gefordert werden könne. Es bedürfe der Feststellung, ob das Familieneinkommen über der Einkommensgrenze des § 79 BSHG oder darunter liege. Das Familieneinkommen habe der Beklagte mit 1.256 DM angesetzt. Die Einkommensgrenze betrage 690 DM (ein Grundbetrag + sechs Familienzuschläge) ohne die Kosten der Unterkunft, die der Beklagte zu Unrecht außer Ansatz gelassen habe. Der Kläger wohne zwar im eigenen Haus. In Betracht kämen hierbei aber alle Ausgaben, die in § 7 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zu § 76 BSHG aufgeführt seien. Nach den Grundsätzen, die der Erlaß des Sozialministeriums vom 29. Juni 1967 aufgestellt habe, seien vorweg auch gewisse Belastungen abzusetzen, mindestens ein Pauschbetrag in Höhe von 10 % des Arbeitseinkommens. Von dem nach diesem Abzug verbleibenden Betrag könne - ebenfalls nach diesem Erlaß - ein Drittel als zumutbarer Kostenbeitrag gefordert werden. Wenn hierzu noch ein Betrag für ersparte Haushaltskosten komme, werde die geforderte Summe indessen bei weitem nicht erreicht.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision wird beantragt,

hilfsweise:

Zur Begründung wird in erster Linie auf die mangelnde Praktikabilität der einschlägigen Vorschriften verwiesen, wenn die gesamtschuldnerische Haftung der Eheleute verneint werde. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts diene die Fürsorgeerziehung nicht so sehr einem öffentlichen Interesse als vielmehr dem Individualinteresse des Minderjährigen, wobei das Versagen der Eltern die Ursache sei. Auch stelle § 79 BSHG nicht nur einen Berechnungsmodus dar; diese Vorschrift bringe vielmehr auch zum Ausdruck, daß der Hilfsbedürftige zunächst die Hilfe seiner Familiengemeinschaft in Anspruch nehmen müsse, demzufolge diese Gemeinschaft auch im Regreßwege in Anspruch genommen werden könne. Der Begriff der Zumutbarkeit beziehe sich nicht auf den einzelnen Verpflichteten, sondern auch auf die Familiengemeinschaft. Auch die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Berechnung der Zumutbarkeitsgrenze seien bedenklich.

Der Oberbundesanwalt verneint die Frage der gesamt schuldnerischen Haftung, weil diese zweifelsfrei hätte geregelt sein müssen. Auch der Begriff der Zumutbarkeit spreche dagegen. Aus ihm sei zudem zu entnahmen, daß die Heranziehung zu den Kosten nicht dazu führen dürfe, den Eltern nur den betrag zu belassen, der sich an der Grenze der Leistungen vier Sozialhilfe bewege. Angemessen zu berücksichtigen sei die Erhaltung der Bereitschaft der Eltern zur Mitwirkung bei der Erziehung. Die Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes seien nur soweit anwendbar, als auf sie verwiesen sei. Im übrigen folgt der Oberbundesanwalt der Auffassung des Berufungsgerichts.

II.

Die Revision des Beklagten ist unbegründet.

1.

Das Berufungsgericht sieht als Gegenstand des Rechtsstreits nur das Schreiben des Beklagten vom 3. März 1967 an. Dieses Schreiben modifiziert aber lediglich die Bescheide vom 12. November 1965 und 24. November 1966. Richtiger erscheint es daher, den ursprünglichen Bescheid und den Widerspruchsbescheid als mitangefochten anzusehen und den Antrag demgemäß so aufzufassen, daß die Aufhebung dieser Bescheide in der Fassung des Beschedes vom 3. März 1967 begehrt wird.

2.

Der ursprüngliche Bescheid bezeichnet sich als Kostenfestsetzungsbescheid; er ist also nicht etwa ein vollstreckungsfähiger Leistungsbescheid. In ihm wird nur die Höhe des Beitrags festgesetzt, den nach Ansicht der Verwaltungsbehörde die in § 85 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt (Jugendwohlfahrtsgesetz) vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1206) - JWG - angesprochene Familie in ihrer Gesamtheit aufzubringen in der Lage sein soll. Keineswegs muß damit aber zugleich zum Ausdruck gebracht sein, daß jedes Familienmitglied auch allein - hier also Ehemann und Ehefrau jeder für sich - auf den ermittelten Gesamtbetrag haftet. Diese Frage stellt sich erst bei der Vollstreckung, falls die zur Zahlung des Beitrags Verpflichteten nicht freiwillig zahlen oder sich über ihren Anteil nicht einigen. Dann wird in der Tat in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht und Oberbundesanwalt die Frage der gesamt schuldnerischen Haftung verneinend zu beantworten sein. Zwingend läßt sich diese. Verneinung aus dem Begriff der Zumutbarkeit, die als Voraussetzung der Heranziehung in § 85 JWG aufgestellt ist, ableiten. Denn ein Beitrag, der zu zahlen mehreren Personen zumutbar erscheint, wird - jedenfalls in Kreisen Minderbemittelter und in Fällen nicht geringfügiger Beträge - nicht einer Person allein zur Zahlung zuzumuten sein. Folge der gesamtschuldnerischen Haftung ist aber gerade, daß jeder einzelne Schuldner auf den vollen Betrag haftet. Eine solche Annahme hätte - wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat - einer eindeutigen Rechtsgrundlage bedurft. Der Zumutbarkeitsbegriff steht einer dahin gehenden Auslegung entgegen. Unabhängig hiervon aber bestehen keine Bedenken, die zumutbare Belastung aller in Betracht kommenden Familienmitglieder in einem Bescheid zusammenfassend festzustellen.

3.

Die Abwälzung der Kosten der Fürsorgeerziehung auf andere ist durch die §§ 81 ff. JWG, insbesondere § 85 JWG, und die dazu ergangenen landesrechtlichen Vorschriften - hier insbesondere das Landesgesetz des Landes Rheinland-Pfalz zur Ausführung des Jugendwohlfahrtsgesetzes vom 8. März 1963 (GVBl. S. 84, 179) - eingeschränkt. Eine äußerste Grenze bildet unter anderen § 81 Abs. 4 JWG, wonach die allgemeinen Verwaltungskosten bei der Berechnung nicht berücksichtigt werden dürfen mit Ausnahme der Kosten für den zur Erziehung erforderlichen Personalbedarf, wenn das Landesrecht - wie dies für das Land Rheinland-Pfalz geschehen ist (vgl. § 28 Abs. 2 des Ausführungsgesetzes - dies bestimmt; § 81 und § 85 JWG) stehen im Verhältnis der generellen Vorschrift zur speziellen, so daß § 81 JWG auch im speziellen Bereich der Fürsorgeerziehung gilt, zumal sich aus § 85 JWG nichts Gegenteiliges ergibt. Daher gehören zu dem Regreßanspruch nach § 85 Abs. 1 Satz 2 JWG keinesfalls die sächlichen Kosten der Fürsorgeerziehung, die unabhängig von dem einzelnen Hilfefall entstehen. Abwälzbar sind - abgesehen von den Kosten für den zur Erziehung erforderlichen Personalbedarf - nur die besonderen Kosten, die im Einzelfall entstehen und nicht entständen, wenn der zu betreuende Minderjährige nicht in die Erziehungsanstalt aufgenommen worden wäre; solche besonderen Kosten sind hauptsächlich die Aufwendungen für Lebensunterhalt, Taschengeld und Pflege, Kosten im Falle einer Erkrankung sowie für die Schul- und Berufsausbildung (Jans-Happe, Jugendwohlfahrtsgesetz § 85 Anm. 3).

Eine weitere Einschränkung bedeutet das Merkmal der Zumutbarkeit in den §§ 81 und 85 JWG. Die äußerste Grenze der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ergibt sich aus dem auch im Rahmen des § 85 JWG anwendbaren § 81 Abs. 2 JWG, der insoweit auf die Vorschriften des 4. Abschnitts des Bundessozialhilfegesetzes über den Einsatz des eigenen Einkommens- und Vermögens verweist. Dieser Hinweis ist im vorliegenden Fall von dem Beklagten mißverstanden worden. Offenbar meint er, es könne in jedem Fall die Kostenlast nach Art einer Pfändungsgrenze bis zur Zumutbarkeitsgrenze, wie sie sich aus den erwähnten Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes ergibt, abgewälzt werden. Darauf deuten die Berechnungen in den angefochtenen Bescheiden hin und die daraus ermittelten Beiträge. Eine solche Ansicht ist indessen unzutreffend und führt zu fehlerhaften Ergebnissen.

Eine Heranziehung zu den Kosten der Fürsorgeerziehung bezweckt nicht eine soziale Schlechterstellung der betroffenen Familie, schon gar nicht ihre Zurücksetzung auf den Stand eines Sozialhilfeempfängers. Die Fürsorgeerziehung ist keine Maßnahme zur Bestrafung des Jugendlichen und seiner Eltern, auch keine verdeckte Strafe in Form einer wirtschaftlichen Belastung, sondern hat allein die charakterliche Gesundung des Jugendlichen auch im Interesse der Gemeinschaft zum Ziele. Irrtümlich ist daher die Annahme, die über den Einkommens- und Vermögensgrenzen des Bundessozialhilfegesetzes liegenden Einkommens- und Vermögensteile der Pflichtigen ständen jederzeit für die Heranziehung im vollen Umfange zur Verfügung. Die genannten Grenzen stellen vielmehr nur die unterste Grenze dar, die in keinem Fall unterschritten werden darf. Die Grenze der Zumutbarkeit wird im allgemeinen nur die häusliche Ersparnis darstellen. Aber auch diese Grenze muß nicht regelmäßig ausgeschöpft werden. Weiche Grenze im Einzelfall zu ziehen ist, bedarf vielmehr noch einer individuellen Abwägung. Hierbei stehen im Vordergrund die sozialen Belange und der beherrschende Zweck der Fürsorgeerziehung: der optimale Erziehungserfolg.

Die Erziehungsarbeit ist regelmäßig erschwert, wenn die Eltern den Anstaltsaufenthalt ihres Kindes zu hintertreiben bestrebt sind. Das ist erfahrungsgemäß der Fall, wenn dieser zu einer wirtschaftlich angespannten Lage der Familie führt, weil die Eltern dann das Bestreben haben, ihr Kind schon aus wirtschaftlichen Gründen, auch wenn es verfrüht sein sollte, in die Familie zurückzuholen. Deshalb sieht § 30 Abs. 2 des Ausführungsgesetzes zum Jugendwohlfahrtsgesetz in Rheinland-Pfalz ausdrücklich vor, daß von einem Beitrag sogar ganz oder teilweise abgesehen werden kann, wenn und soweit dies aus erzieherischen Gründen geboten ist. Dabei steht das Bemühen im Vordergrunde, wie der Jugendliche baldmöglichst wieder in den Kreis seiner Familie ohne Gefährdung zurückkehren kann. Dieses Ziel kann aber kaum ohne Mitwirkung der Eltern wirkungsvoll erreicht werden. Die Bereitschaft der Eltern, bessere Voraussetzungen für die häusliche Erziehung zu schaffen, ist unentbehrlich. Diese darf nicht durch drückende Lasten oder kleinliche und engherzige Beurteilung in der Frage des Ersatzanspruches zunichte gemacht werden.

Diese Erkenntnis ist nicht neu. Nach ihr wurde auch schon früher gehandelt. So weist Potrykus (Jugendwohlfahrtsgesetz § 75 Anm. 2) auf die vorbildliche frühere Regelung in § 23 PreußAG und Abschnitt VI Nr. 29 AllgAusfAnw. hin, wonach die Eltern von Minderjährigen im Alter bis zu 14 Jahren in der Regel in zumutbarem Umfang zur Erstattung herangezogen werden sollten, da der Unterhalt dieser Minderjährigen von den Eltern getragen zu werden pflegt, während von der Geltendmachung der Ersatzansprüche bei schulentlassenen Minderjährigen abgesehen werden sollte, da diese als Mitverdiener angesehen werben und demgemäß ihre Überweisung zur Fürsorgeerziehung für die Eltern eine fühlbare finanzielle Belastung bedeutet. Es gibt keine durchgreifenden Gründe, die hier erörterte Kostenüberbürdung heute wesentlich anders zu sehen als früher. Der Sozialstaatsgedanke erfordert im Gegenteil eine noch stärkere Betonung der sozialen Seite dieser Frage und eine Zurückstellung der Frage der finanziellen Belastung der öffentlichen Haushalte.

Da der Beklagte diese Grundsätze verkannt hat, hat er erheblich übersetzte Beiträge von dem Kläger gefordert, welcher Beitrag im vorliegenden Hall in Frage käme, kann nicht gesagt werden, weil das Gericht bei einer anderweitigen Festsetzung des Betrags in des Ermessen der Verwaltungsbehörde eingriffe. Der Beklagte wird in erster Linie zu prüfen haben, ob im vorliegenden Fall überhaupt Raum für eine Kostenerstattung vorhanden ist.

4.

Für das weitere Verfahren könnte von Bedeutung sein, ob der Kostenbeitrag verjährt ist. In der Literatur werden unterschiedliche Ansichten über den Zeitraum der Verjährung vertreten (vgl. Jans-Kappe, Jugendwohlfahrtsgesetz § 85 Anm. 4 C). Die kürzeste in Betracht kommende Verjährungsfrist ist die zweijährige. Indessen ist auch bei Zugrundelegung dieser Frist noch keine Verjährung eingetreten. Der angefochtene Bescheid vom 12. November 1965 hat die Verjährung unterbrochen. Nicht allein Leistungsbescheiden, sondern auch anderen Bescheiden endgültigen Charakters, die eine Festsetzung wie im vorliegenden Falle beinhalten, kommt die Unterbrechungswirkung zu (vgl. Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG II C 81.65 -; Urteil vom 16. Oktober 1969 [BVerwGE 34, 97]). Durch die Aufhebung der angefochtenen Bescheide ist nicht etwa die Unterbrechung der Verjährung als nicht erfolgt anzusehen. Vielmehr greift § 211 DGB durch. Die Verjährungsfrist beginnt also nach § 217 BGB mit Eintritt der Rechtskraft wieder zu laufen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Gemäß § 188 VwGO werden Gerichtskosten in diesem Verfahren nicht erhoben, weil Jugendhilfe im weiten Sinne des § 188 VwGO zu dem Sachgebiet der allgemeinen öffentlichen Fürsorge zu zählen ist.