I.

Die Klägerin beantragte im Juni 1961 die Erteilung der Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb einer Bahnbuslinie Krefeld Hbf. - Krefeld-Edelstahlwerk - Willich-Schiefbahn - Mönchengladbach-Neuwerk - Mönchengladbach Hbf., die an die Stelle der jetzt noch betriebenen Schienenstrecke Krefeld Hbf. - Willich-Schiefbahn - Mönchengladbach-Neuwerk treten soll. Der Beklagte wies den Antrag mit der Begründung zurück, der Verkehr könne mit den vorhandenen Verkehrsmitteln der Beigeladenen befriedigend bedient werden.

Auf die Klage hob das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid auf und verpflichtete den Beklagten zur Erteilung der begehrten Genehmigung. Zur Begründung führte es aus: Die Klägerin sei bei der Einrichtung eines Schienenersatzverkehrs bevorrechtigt. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen sei nicht gegeben, weil der Verkehr aus Rationalisierungsgründen von der Schiene auf die Straße verlagert werde. Die in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a und b des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 - PBefG - bei Vorliegen einer befriedigenden Verkehrsbedienung oder Übernahme von Verkehrsaufgaben vorhandener Unternehmer gegebenen Versagungsgründe schieden schon deshalb aus, weil es sich nicht um die Schaffung eines neuen, zusätzlichen Verkehrs handele, sondern lediglich um einen Austausch der vorhandenen Verkehrsmittel.

Gegen dieses Urteil legten der Beklagte und die Beigeladenen Berufung ein, die zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht führte.

In dem Urteil wird ausgeführt, das Verwaltungsgericht habe die Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG in der gesetzlichen Reihenfolge prüfen müssen. Eine Ausgestaltung des Verkehrs komme erst dann in Betracht, wenn eine befriedigende Verkehrsbedienung und eine Übernahme von Verkehrsaufgaben anderer Verkehrsträger nicht gegeben sei. Daran ändere auch das der Klägerin beim Schienenersatzverkehr zustehende Ausgestaltungsvorrecht nichts. Der von der Klägerin betriebene Schienenverkehr könne bei der Prüfung der Frage, ob eine befriedigende Verkehrsbedienung gegeben sei, nicht als vorhandenes Verkehrsmittel angesehen werden; zu den vorhandenen Verkehrsmitteln im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gehöre lediglich der bereits auf der Straße vorhandene Verkehr. Da das Verwaltungsgericht die dem Ausgestaltungsrecht vorausgehenden Versagungsgründe nicht geprüft und deshalb den für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalt überhaupt nicht aufgeklärt und gewürdigt habe, müsse die Sache zurückverwiesen werden.

Die Klägerin hat die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Wiederherstellung des Urteils erster Instanz erstrebt.

Sie rügt Verletzung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. Diese Vorschrift sei vom Gesetzgeber nach reiflicher Überlegung so formuliert worden, daß sie nicht in ihren Rationalisierungsmaßnahmen behindert werde. Deshalb habe man ihr ein Vorrecht zur Einrichtung von Schienenparallel- und -ersatzverkehr eingeräumt.

Die Auslegung, die das Berufungsgericht der Vorschrift gegeben habe, stehe mit dem erkennbaren Gesetzeszweck in Widerspruch. Wenn das Gesetz ein Vorrecht einräume, so bedeute das, daß es allen anderen Schutz- und Ausgestaltungsrechten vorgehe. Zu Unrecht habe auch das Oberverwaltungsgericht sie, die Klägerin, nicht als für die Bedienung des Verkehrs vorhandene Unternehmerin angesehen. Der Schienenersatzverkehr sei nicht der Einrichtung eines neuen Verkehrs gleichzustellen, sondern stelle nur die Fortführung einer bereits ausgeübten Verkehrsbedienung mit einem anderen Verkehrsmittel dar. Die rechtlich geschützten Interessen der Beigeladenen würden dadurch nicht verletzt. Die Beigeladenen könnten im Falle der Einstellung des Bahnbetriebes den Verkehr nicht ohne Änderung ihrer Verkehrsdienste übernehmen. Außerdem würden sie dann Verkehrsaufgaben übernehmen, die sie jetzt erfülle. Ihr Vorrecht im Schienenersatzverkehr entfalle auch nicht deshalb, weil ein Nachbarortslinienverkehr vorliege. Die Städte Krefeld und Mönchengladbach könnten nach ihrer räumlichen Beziehung nicht als Nachbarorte angesehen werden. Ein Besitzschutz der Beigeladenen komme gegenüber ihrem Vorrecht nicht in Betracht. Auch die vom Berufungsgericht erwähnte Überlastung der Straße könne die Ablehnung der Genehmigung nicht rechtfertigen.

Der Beklagte und die Beigeladenen, die sich im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Urteils beziehen, beantragen:

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

Er stimmt den Ausführungen des Berufungsgerichts insoweit zu, als es sich um die Reihenfolge der nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vorzunehmenden Prüfungen handelt.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Die von der Revision erhobene Rüge, die Ausführungen des Berufungsgerichts über die Reihenfolge der Prüfung der einzelnen Versagungsgründe verletze § 13 Abs. 2 Nr. 2 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) in der Passung des Gesetzes vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 906), ist unbegründet.

Da die Klägerin hinfort anstelle oder möglicherweise sogar nur neben dem Schienenverkehr einen Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen betreiben will, muß, da bei ihr die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG als gegeben gelten (§ 13 Abs. 5 PBefG), nur geprüft werden, ob durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden.

Nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist dies insbesondere dann der Fall, wenn

1. a)

   der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,

2. b)

   der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,

3. c)

   die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist selbst durchzuführen bereit sind. Dabei ist im Schienenparallelverkehr und im Schienenersatzverkehr, der nicht Orts- oder Nachbarortslinienverkehr ist, das Schienenunternehmen bevorrechtigt, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs durchzuführen.

Wie der Senat bereits in dem Urteil vom 17. April 1964 - BVerwG VII C 79.61 - (Buchholz BVerwG 442.01, § 13 PBefG 1961 Nr. 9) ausgesprochen hat, sind diese Versagungsgründe in der gesetzlichen Reihenfolge zu prüfen. Das ergibt sich aus folgendem: Bei der Frage, ob eine befriedigende Verkehrsbedienung bereits vorliegt oder ob bei Übernahme von Verkehrsaufgaben anderer Verkehrsträger eine wesentliche Verbesserung durch den beantragten Verkehr geboten wird, geht es um die Feststellung, ob und inwieweit eine Lücke im Verkehrsangebot besteht. Bevor diese Lücke durch Genehmigung des Antrages auf Einrichtung eines neuen Linienverkehrs geschlossen wird, haben die vorhandenen Unternehmen und Eisenbahnen das Recht, durch Ausgestaltung ihres Verkehrs die bestehende Lücke selbst zu schließen. Diese Regelung beruht, wie der Senat in dem erwähnten Urteil ausgeführt hat, darauf, daß nach dem Willen des Gesetzgebers die Verkehrsbedienung auf einer Strecke möglichst in der Hand eines Unternehmers liegen soll. Die Frage der Ausgestaltung stellt sich somit erst dann, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot festgestellt ist. Deshalb spricht auch § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG folgerichtig von einer notwendigen Ausgestaltung. Notwendig ist eine Ausgestaltung erst dann, wenn eine befriedigende Verkehrsbedienung oder eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung herbeigeführt werden soll.

Die von der Klägerin vorgetragenen Gesichtspunkte vermögen eine andere Reihenfolge der Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen nicht zu rechtfertigen. Insbesondere bedarf es auch im vorliegenden Falle zunächst der Prüfung, ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann.

Diese Prüfung entfällt nicht deshalb, weil es sich, wie die Klägerin meint, nicht um einen neuen Verkehr, sondern lediglich um den Austausch von Verkehrsmitteln im Rahmen eines bestehenden Verkehrs handele. Der - möglicherweise nur teilweise - Übergang vom Schienenverkehr auf den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist in jedem Falle ein neuer Verkehr, gleichgültig, ob es sich um einen Schienenersatz- oder Schienenparallelverkehr handelt. Ihn hat die Klägerin auf der hier in Betracht kommenden Strecke bisher nicht betrieben.

Der Hinweis darauf, daß sich die Linienführung der Omnibusse im wesentlichen mit der Schienenstracke decke und daß der einzurichtende Linienverkehr dasselbe Verkehrsaufkommen erfasse, rechtfertigt es nicht, die Frage der befriedigenden Verkehrsbedienung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG ungeprüft zu lassen. Ebenso wie nach Ablauf einer Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb eines Linienverkehrs bei dem Antrag auf Erteilung einer neuen Genehmigung für dieselbe Linie sämtliche Zulassungsvoraussetzungen neu geprüft werden müssen, muß dies auch bei einem Schienenersatz- oder Schienenparallelverkehr geschehen. Die öffentlichen Verkehrsinteressen, insbesondere das darin enthaltene öffentliche Verkehrsbedürfnis, sind einem ständigen Wechsel unterworfen. Der Betrieb einer Linie, die heute einem Öffentlichen Verkehrsbedürfnis entspricht, kann in einigen Jahren die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtiger, weil durch eine Umschichtung der Bevölkerung, durch die Ansiedlung von Industriebetrieben in bestimmten Orten oder durch bauliche Änderungen sich das frühere Verkehrsbedürfnis völlig gewandelt hat und nicht mehr durch den vorhandenen Verkehr befriedigt wird. Dem trägt das Personenbeförderungsgesetz in § 44 dadurch Rechnung, daß die Geltungsdauer der Genehmigung unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen ist. Im Höchstfalle beträgt sie acht Jahrs. Dadurch wird sichergestellt, daß in bestimmten Zeitabständen die Frage, ob das Unternehmen auch weiterhin die öffentlichen Verkehrsinteressen nicht beeinträchtigt, erneut geprüft wird. Dabei kann sich auch ergeben, daß infolge Rückgangs des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses die noch vorhandenen Verkehrsmittel den Verkehr befriedigend bedienen können, so daß eine neue Genehmigung an den Unternehmer, dessen alte Genehmigung abgelaufen ist, nicht mehr in Betracht kommt.

Nichts anderes gilt auch für den Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr. Der Übergang auf den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen kann in diesem Falle darauf beruhen, daß die Schienenstrecke nicht mehr rentabel ist. Diese mangelnde Rentabilität ist möglicherweise auf die anderen im Einzugsgebiet der Schiene bestehenden Verkehrsmittel zurückzuführen, die durch ihre bessere Anpassungsfähigkeit an etwaige Änderungen des Verkehrsbedürfnisses den größten Teil des Verkehrsaufkommens übernommen haben. Wird in einem solchen Falle festgestellt, daß auf der Strecke, die die Klägerin künftig im Linienverkehr befahren will, das Verkehrsbedürfnis durch die bereits vorhandenen Linienverkehrsunternehmen befriedigt wird, so kann die Klägerin die von ihr beantragte Genehmigung nicht erhalten. Denn es widerspräche der in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG getroffenen Regelung und würde zu einer erheblichen Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen führen, wenn ein über das Verkehrsbedürfnis hinausgehendes Verkehrsangebot zugelassen würde. Das würde einen ruinösen Wettbewerb zur Folge haben, der zum Zusammenbruch der durch das Gesetz zu gewährleistenden Ordnung der gewerbsmäßigen Personenbeförderung führen könnte.

Die Klägerin kann hiergegen nicht einwenden, sie werde dadurch in ihren Rationalisierungsbestrebungen behindert und könne dadurch das ihr verlorengegangene Verkehrsaufkommen nicht mehr zurückgewinnen. Sobald sich die Klägerin mit der Einrichtung und dem Betrieb eines Kraftfahrzeuglinienverkehrs befaßt, steht sie mit Ausnahme des noch zu behandelnden Vorranges bei der Ausgestaltung im Schienenparallel- und -ersatzverkehr den anderen Verkehrsunternehmern gleich. Sie genießt keine Sonderstellung mehr, wie sie ihr durch § 27 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) eingeräumt war. Während der von ihr betriebene Schienenverkehr nicht der Prüfung der Genehmigungsbehörden nach dem Personenbeförderungsgesetz unterliegt, sondern durch die Vorschriften des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) geregelt ist, unterliegt sie hinsichtlich ihres Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen künftig wie jeder andere Unternehmer der zeitlichen Befristung nach § 44 PBefG, nach deren Ablauf wiederum erneut die Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen sind.

Schließlich vermag auch der Hinweis der Klägerin auf das ihr in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c Satz 2 PBefG eingeräumte Ausgestaltungsvorrecht im Schienenparallel- und Schienenersatzverkehr eine andere, der Klägerin günstigere Entscheidung nicht zu rechtfertigen. Ihrer Meinung, daß dieses Vorrecht allen anderen Schutz- und Ausgestaltungsvorrechten vorgehe, kann in dieser Allgemeinheit nicht gefolgt werden. Richtig ist zwar, daß, wenn es um die Genehmigung eines neuen Linienverkehrs geht, der als Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr anzusehen ist, der Klägerin unter mehreren ausgestaltungsberechtigten Unternehmern der Vorrang gebührt. Das bedeutet aber nicht, daß dar Klägerin, will sie selbst einen Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr einrichten, die beantragte Genehmigung ohne jede weitere Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen mit Ausnahme der Frage, ob es sich nun tatsächlich um einen Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr handelt, zu erteilen wäre. Diesen Inhalt hat das Ausgestaltungsvorrecht der Klägerin nicht. Schon nach seiner Stellung im Gesetz kann es diesen Inhalt nicht haben. Denn es besteht nur im Rahmen der Ausgestaltung, wenn ein neuer Antrag auf Einrichtung eines Linienverkehrs eine Lücke im Verkehrsangebot aufgedeckt hat, die es zu schließen gilt, nicht aber bei der Einrichtung und bei dem Betrieb eines Linienverkehrs durch die Klägerin. Hätte der Gesetzgeber der Klägerin dieses Recht zugestehen wollen, so hätte er das bei der Frage der Genehmigungsvoraussetzungen ausdrücklich aussprechen müssen.

Das Berufungsgericht hat daher zu Recht ausgeführt, daß vom Verwaltungsgericht zunächst die Frage geprüft werden müsse, ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden könne. Wenn es dabei die Auffassung vertreten hat, nur der auf der Straße vorhandene Verkehr sei zu berücksichtigen, so kann ihm insoweit allerdings nicht gefolgt werden. § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG spricht von den vorhandenen Verkehrsmitteln ohne jede Einschränkung. Da in § 13 die Eisenbahnen den anderen Verkehrsunternehmern gleichgestellt sind, muß das auch für die Verkehrsmittel gelten. Anderenfalls würde die Zielsetzung des Personenbeförderungsgesetzes, insbesondere der in § 13 Abs. 2 Nr. 2 geregelten objektiven Zulassungsvoraussetzungen verkannt. Denn es will die Klägerin vor zu starker Konkurrenz durch den Linienverkehr schützen.

Die Zulässigkeit dieses Schutzes hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt (BVerwfGE 11, 168). Dieses Ziel würde nicht erreicht, blieben die Schienenverkehrsmittel der Klägerin bei der Prüfung der befriedigenden Verkehrsbedienung unberücksichtigt. Für den vorliegenden Fall ist jedoch die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung im Ergebnis zutreffend. Bei der Frage, ob der Verkehr bereits befriedigend bedient wird, kann nur auf die vorhandenen, d.h. auch im Falle der Genehmigungserteilung noch vorhandenen Verkehrsmittel abgestellt werden. Stellt aber die Klägerin im Falle der Genehmigungserteilung den Schienenverkehr ganz oder teilweise ein, so sind die ausfallenden Züge nicht mehr als vorhandene Verkehrsmittel anzusehen und müssen infolgedessen unberücksichtigt bleiben.

Die weiteren vom Berufungsgericht angestellten Erwägungen in bezug auf die weitere Behandlung der Sache durch das Verwaltungsgericht bedürfen keiner Nachprüfung, weil ihnen keine bindende Wirkung für das im Rechtszug nachgeordnete Gericht zukommt. Bindend allein ist nur die die Aufhebung unmittelbar tragende rechtliche Beurteilung des Berufungsgerichts, daß vor der Frage des Ausgestaltungsrechts die in Buchst. a und b des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG genannten Versagungsgründe zu prüfen sind. Darauf beschränkt sich die Nachprüfung des Revisionsgerichts.

Da die Klägerin mit ihrer Revision keinen Erfolg hat, muß sie die Kosten des Revisionsverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO tragen. Nach Auffassung des Senats entspricht es der Billigkeit, daß sie den Beigeladenen die außergerichtlichen Kosten zu erstatten hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).